I OSK 683/21

I OSK 683/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 7/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-10-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: Starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 14 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. spółka z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 7/20 w sprawie ze skargi M. spółka z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 24 października 2019 r. nr SKO.4000-1298/2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach na rzecz M. spółka z o.o. z siedzibą w S. kwotę 1.321,30 złotych (słownie: jeden tysiąc trzysta dwadzieścia jeden złotych i trzydzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 października 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wa 7/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 24 października 2019 r. nr SKO.4000-1298/2019 utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia 1 sierpnia 2019 r. nr SKO.4002-536/2019 stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 21 lutego 2018 r. nr RŚ.6122.1.2018.AG.
Z motywów w/w wyroku wynikało, że - orzekając na wniosek M. sp. z o.o. z siedzibą w S. - Starosta Powiatu [...], decyzją z dnia 21 lutego 2018 r. orzekł utratę wartości użytkowej gruntów na powierzchni ok. [...]ha w obrębie działek nr [...] i [...] (w projekcie podziału działki oznaczone jako [...] i [...]) położonych w miejscowości [...]., gm. [...] (pkt 1) oraz zobowiązał wnioskodawczynię do wykonania rekultywacji i zagospodarowania obszaru gruntów rekultywowanych, ustalając gospodarczy kierunek rekultywacji z zagospodarowaniem jako tereny usług komunikacyjnych (pkt 2) a także stwierdził, że prace rekultywacyjne winny być prowadzone zgodnie z "Projektem rekultywacji pod tereny usług komunikacyjnych [...].", a termin ich zakończenia wyznaczył na 31 grudnia 2018 r. (pkt 3).
Od w/w decyzji Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] wniósł w dniu 15 kwietnia 2019 r. sprzeciw, zarzucając decyzji Starosty:
1. rażące naruszenie art. 20 ust, 1, 2a i 6 Ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm., dalej jako: "ustawa o ochronie gruntów") polegające na nałożeniu obowiązku rekultywacji w kierunku rolnym na przedsiębiorstwo M. Sp. z o. o. z siedzibą w S. przy braku jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że podmiot ów spowodował utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów i że podmiot ten może być adresatem praw i obowiązków wynikających z decyzji o rekultywacji w kierunku gospodarczym, co w rezultacie spowodowało skierowanie decyzji do wskazanego podmiotu w sytuacji, gdy treść przepisów art. 20 ust. 1, 2a i 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie pozwala na nałożenie obowiązku administracyjno-prawnego na w/w spółkę,
2. rażące naruszenie art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał z jakich względów przyjął, że zobowiązane do rekultywacji jest przedsiębiorstwo M. Sp. z o. o. z siedzibą w S. i dlaczego określił gospodarczy kierunek rekultywacji dla tego terenu.
W konkluzji Prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 21 lutego 2018 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Decyzją z dnia 1 sierpnia 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach podzieliło stanowisko Prokuratora i stwierdziło nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 21 lutego 2018 r. Rozpatrując zaś sprawę na skutek wniosku M. Spółki z o. o. o ponowne jej rozpatrzenie, Kolegium, decyzją z dnia 24 października 2019 r., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 1 sierpnia 2019 r.
W uzasadnieniu swego stanowiska organ przyjął, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Wykładnia art. 20 cyt. ustawy nie pozostawia bowiem żadnych wątpliwości interpretacyjnych, gdyż treść tego przepisu może zostać ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Zaakceptowanie natomiast proponowanej przez skarżącą Spółkę wykładni tego artykułu pozwalałaby podmiotom, które doprowadziły do degradacji gruntów zwolnić się z tego obowiązku. W takim przypadku bowiem organ mógłby nałożyć obowiązek rekultywacji na każdą, dowolną osobę, która o to zawnioskuje, w tym także na osoby fizyczne bądź prawne mogące pełnić rolę tzw. "słupów", a które nie byłyby w stanie wywiązać się z nałożonych na nie obowiązków. W konsekwencji koszty takiej rekultywacji byłyby pokrywane z środków Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych bądź z budżetu państwa.
Jednocześnie Kolegium wskazało, że w art. 20 ust. 2a omawianej ustawy przewidziana została możliwość prowadzenia rekultywacji przez starostę przy wykorzystaniu środków osób zainteresowanych prowadzeniem działalności na zrekultywowanych gruntach w przypadkach degradacji lub dewastacji gruntów przez nieustalone osoby bądź jeśli do tego doszło w wyniku klęsk żywiołowych. Stąd też właściwą formą procedowania w niniejszej sprawie winna być ta, określona przez ustawodawcę właśnie w treści art. 20 ust. 2a cyt. ustawy.
Organ nadzoru nie podzielił przy tym stanowiska M. Sp. z o. o. z siedzibą w S. o braku logiki w twierdzeniu, że Spółka ta mogła wprawdzie złożyć wniosek o wszczęcie postępowania, ale nie było możliwe nałożenie na nią obowiązku rekultywacji. Zdaniem Kolegium, strona miała bowiem wprawdzie interes prawny w tym, aby domagać się zainicjowania tego rodzaju postępowania administracyjnego, przedstawiając warunkową przedwstępną umowę sprzedaży, na mocy której dotychczasowy właściciel nieruchomości zobowiązał się do jej sprzedania na rzecz w/w spółki, ale w żadnym wypadku nie mogła być uznana przez organ administracji publicznej za podmiot obowiązany do dokonania rekultywacji tylko i wyłącznie z tego powodu, iż wskazała na to w treści złożonego wniosku, a z którego wynikało, iż nie dokonała na gruncie czynności, które wygenerowały konieczność rekultywacji.
Ponadto Kolegium podkreśliło, że Starosta nie podjął w tym przypadku żadnych działań w kierunku ustalenia osoby bądź osób, które winny być adresatami tego rodzaju decyzji a dopiero w przypadku braku możliwości ustalenia takiej osoby organ administracji publicznej mógłby wydać decyzję w trybie art. 20 ust. 2 a ustawy i podjąć czynności, o których mowa w tym przepisie (czy to przy użyciu środków z budżetu państwa, czy też środków osób zainteresowanych prowadzeniem działalności na zrekultywowanych gruntach).
W rezultacie organ nadzoru przyjął, że kontrolowana decyzja wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gdyż uwalniała od odpowiedzialności administracyjnej osoby, które - na mocy powszechnie obowiązujących przepisów prawa - winny być zobowiązane do wykonania obowiązków, wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie rekultywacji. Stwierdzone naruszenie art. 22 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych miało przy tym znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, dlatego uzasadnione i konieczne było odstąpienie w analizowanej sytuacji od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej.
Poza tym, w ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie doszło również do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Przez skierowanie zaś decyzji organ rozumiał kształtowanie sytuacji prawnej danego podmiotu, czyli nałożenie na niego określonych praw lub obowiązków.
Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 24 października 2019 r. M. Sp. z o. o. z siedzibą w S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi naruszenie: 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 28 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że - wbrew zarzutom skargi - Kolegium nie uznało, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego decyzją co do której stwierdzono nieważność, ani też, że nie miała interesu prawnego w wystąpieniu z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie rekultywacji w przedmiotowej sprawie. SKO uznało jedynie, (cyt.): " że skarżąca spółka jako podmiot, który zawarł umowę przedwstępną do zawarcia umowy sprzedaży miał interes prawny w zainicjowaniu postępowania administracyjnego w sprawie rekultywacji, gdyż decyzja o rekultywacji dotyczy nieruchomości, której miał stać się właścicielem.
Z tego względu mógł być i był stroną przedmiotowego postępowania." W dalszej zaś części wywodów Sąd Wojewódzki stwierdził (cyt.): "Należy zgodzić się z SKO, że interes prawny wyraża się w tym, że skarżący chciałby uzyskać efekt w postaci rekultywacji określonego gruntu co do którego posiadał ekspektatywę nabycia własności (umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości). Przepis art. 28 nie wymaga, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego jednostki w sposób bezpośredni (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2020, art. 28). W przedmiotowej sprawie interes prawny wynika z art. 20 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów, zgodnie z którym rekultywacja w przypadkach określonych w tym przepisie może być prowadzona przez wskazany w art. 5 organ m. in. przy użyciu środków osób zainteresowanych prowadzeniem działalności na zrekultywowanych gruntach".
Następnie Sąd Wojewódzki przypomniał, że (cyt.): "w nauce prawa administracyjnego odnotować można dwie koncepcje strony: subiektywną i obiektywną. Zwolennicy pierwszej koncepcji uważają, że stroną jest każdy, kto żąda czynności organu, powołując się na swój istniejący – jego zdaniem – interes prawny. Samo subiektywne przekonanie podmiotu o tym, że ma interes prawny, który powinien być chroniony, daje podstawę do uznania go za stronę. Zwolennicy obiektywnej koncepcji strony uważają, że stroną że być w postępowaniu administracyjnym tylko taki podmiot, co do którego prowadzący postępowanie stwierdzi legitymowanie się interesem opartym na prawie materialnym. W literaturze wskazuje się na wady obu rozwiązań oraz koncepcję kompromisową – przyjmującą obiektywną koncepcję strony, ale dopuszczającą w uzasadnionych przypadkach możliwość rozstrzygnięcia o interesie prawnym osoby występującej z żądaniem wszczęcia postępowania dopiero po przeprowadzeniu czynności procesowych postępowania (zob. Z. R. Kmiecik, Postępowanie administracyjne, postępowanie egzekucyjne w administracji i postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2019, s. 90-91)". W związku z tym Sąd wyraził pogląd, iż (cyt.): " nie jest wcale wykluczona sytuacja, gdy dana osoby może zainicjować dane postępowanie administracyjne, ale kwestia tego, czy przysługuje jej interes prawny podlega badaniu w toku postępowania i finalnie organ administracji może uznać, że go nie posiada". Ostatecznie Sąd uznał, że (cyt.): " SKO trafnie uznało, że skarżący miał interes prawny, a w konsekwencji mógł złożyć wniosek o wszczęcie przedmiotowego postepowania i być stroną postępowania".
Sąd zgodził się także z organem, iż w niniejszej sprawie bez wątpienia doszło do oczywistego i rażącego naruszenia przepisu art. 22 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 1 i 2a ustawy o ochronie gruntów, co wyczerpało przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Przytaczając treść art. 20 ust. 1 pkt 2 i ust. 2a, art. 22 ust. 2 oraz art. 22b ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Sąd Wojewódzki uznał, że Kolegium trafnie zwróciło uwagę, że wykładnia przepisów art. 20 w/w ustawy nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych a akceptacja proponowanej przez skarżącą spółkę wykładni art. 20 tej ustawy pozwalałaby podmiotom, które doprowadziły do degradacji gruntów zwolnić się z tego obowiązku. Właściwą zaś formą procedowania w niniejszej sprawie winna być ta, określona przez ustawodawcę właśnie w treści art. 20 ust. 2a ustawy. Podzielając zatem wywód prawny Kolegium, Sąd dodał, że (cyt.): " ustawodawca przyjmuje dużą wagę do tego, aby rekultywacja gruntów zdewastowanych czy zdegradowanych przez nieustalone osoby dokonywała się właśnie przez organ administracji, a nie osoby zainteresowane prowadzeniem działalności na zrekultywowanych gruntach czy wręcz dowolne podmioty. Wniosek taki wypływa z analizy samej treści przepisu, w którym zauważa się, że istnieją potencjalne osoby zainteresowane prowadzeniem działalności na zrekultywowanych gruntach , a mimo to celowo ustawodawca nie dopuszcza ich do samodzielnej rekultywacji gruntu, a jedynie daje możliwość pokrycia kosztów rekultywacji dokonanej przez organ. Kształtując w ten, bardzo ścisły sposób krąg podmiotów, które mogą być adresatem obowiązku rekultywacji zdewastowanego czy zdegradowanego gruntu, ustawodawca daje wyraz temu, że przywiązuje do tego zagadnienia dużą wagę. Chodzi bowiem o kontrolę nad samym procesem rekultywacji. Należy podkreślić, że wynikający z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązek rekultywacji, skonkretyzowany w decyzji administracyjnej, ma charakter publicznoprawny i stanowi realizację zasady bezpieczeństwa ekologicznego i ochrony środowiska wynikającej z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Warszawie z 6.06.2019 r., VIII SA/Wa 231/19, LEX nr 2779050). Z tego względu należy uznać, że trafnie SKO uznało, że naruszenia prawa miało charakter oczywisty i rażący".
Jednocześnie za nietrafny Sąd Wojewódzki uznał zarzut, podnoszony przez skarżącą, iż Kolegium nie dokonało analizy tego, czy w przedmiotowej sprawie spełnione została trzecia z przesłanek, przemawiających za stwierdzeniem nieważności decyzji, a mianowicie racje ekonomiczne (gospodarcze). Taka analiza – jak wywodził Sąd – znajdowała się bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało bowiem, że racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja -przemawiały za trafnością stwierdzenia jej nieważności, skoro waga rażących naruszeń przepisów prawa była nie do zaaprobowania w demokratycznym państwie prawa, tworzącym właściwe relacje prawne dla życia społeczno-gospodarczego społeczeństwa. (cyt.): "Racje te w takiej sytuacji muszą mieć pierwszeństwo przed indywidualnym interesem inwestora. Dalej SKO stwierdziło, że z orzecznictwa sądów administracyjnych w sposób jednoznaczny wynika, iż realizacja zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa jest wartością wyższą niż przestrzeganie innej zasady ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, czyli zasady trwałości rozstrzygnięć administracyjnych. W ocenie Sądu argumentacja ta jest trafna. W przeciwnym wypadku – każda zakończona rekultywacja dokonana przez podmiot, który nie mógł w świetle prawa być adresatem obowiązku rekultywacji, musiałaby być akceptowana, a stwierdzenie nieważności decyzji nakładającej taki obowiązek – byłoby niemożliwe. Także wniosku nie da się pogodzić z powołaną wyżej zasadą praworządności oraz zasadą bezpieczeństwa ekologicznego i ochrony środowiska. W ocenie Sądu, zasadnie Kolegium uznało, że w kontrolowanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 21 lutego 2018 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."
Natomiast Sąd nie podzielił poglądu Kolegium, że kontrolowana decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W tym bowiem zakresie stanowisko Kolegium – zdaniem Sądu - było niespójne. Skoro bowiem skarżący był stroną postępowania administracyjnego, to nie mogło być mowy o wypełnieniu w tym przypadku dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. Spółka z o.o. z siedzibą w S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
I. prawa materialnego, to jest:
1) art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) - przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż nałożenie w decyzji administracyjnej obowiązku na stronę postępowania, która nie może być adresatem takiego obowiązku stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie odpowiada przesłance skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.),
2) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) w zw. z art. 20 ust. 1 i 2a, art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.) - przez błędną ich wykładnię w zakresie określenia kręgu stron takiego postępowania,
3) art. 20 ust. 2a w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.) - przez błędną ich wykładnię w zakresie przyjęcia, że adresatem decyzji nakładającej obowiązek rekultywacji na cele inne niż wymienione w art. 20 ust. 2 tej ustawy jest starosta,
4) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) w zw. z art. 20 ust. 1 i ust. 2, art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.) - przez niewłaściwą ich wykładnię oraz błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że decyzja rażąco narusza prawo bez zbadania charakteru przepisu, który został naruszony oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych skutków, które wywołała decyzja;
II. przepisów prawa procesowego, to jest:
5) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku wewnętrznie sprzecznego,
6) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 24 października 2019 r. nr SK0.4000-1298/2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie określenia kierunku rekultywacji nie narusza prawa i w konsekwencji wadliwe oddalenie skargi.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Wśród zaś zarzutów procesowych został sformułowany m. in. zarzut oparty na istotnym naruszeniu przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a.
Uzasadniając powyższy zarzut autor skargi kasacyjnej akcentował, że motywy zaskarżonego wyroku były wewnętrznie sprzeczne. Nie można też było w tym przypadku mówić o: konsekwentnej, logicznej oraz zwartej ocenie zasadności skargi i stawianych - w jej ramach – zarzutów, spełniającej przy tym wymóg informacyjny. Powyższe – jak podkreślał autor skargi kasacyjnej – uniemożliwiało także rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia i nie pozwalało na kontrolę orzeczenia w ramach postępowania instancyjnego.
W uzasadnieniu wyżej przytoczonego stanowiska strona skarżąca wskazywała w szczególności, że (cyt.): "Na stronie 8 uzasadnienia Sąd wyraźnie podzielił pogląd SKO, iż skarżący (M. sp. z o.o.) cyt.: <
>. Na następnej stronie uzasadnienia Sąd, odnosząc się do decyzji rekultywacyjnej, stwierdził (w odniesieniu do M. sp. z o.o.), że cyt.: <
> zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Pomijając nie występującą w postępowaniu administracyjnym konstrukcję <
> w postępowaniu, w którym bierze udział tylko jedna strona należy zauważyć, że uzasadnienie wyroku jest wewnętrznie sprzeczne. Według rozważań zawartych na stronie 8 uzasadnienia M. sp. z o.o. była stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji rekultywacyjnej, według rozważań ze strony 9 - już nie. Bezsprzecznie taka konstrukcja uzasadnienia uniemożliwia poznanie rozumowania Sądu i uniemożliwia kontrolę wydanego orzeczenia w ramach postępowania instancyjnego. W oczywisty sposób dowodzi także wadliwości skarżonego wyroku i przemawia za zasadnością wniosku o jego uchylenie".
Ponadto skarżący zwracał także uwagę, iż Sąd Wojewódzki w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego uznał, że nałożenie obowiązku na stronę, która – w świetle ustawy – nie mogła być jego adresatem, stanowiło rażące naruszenie prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a nie odpowiadało przesłance skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający stwierdził, że - w zakresie zarzutu kasacyjnego, opartego na art. 141 § 4 p.p.s.a. - skargę kasacyjną należało uznać za uzasadnioną.
Zgodnie z treścią w/w przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Jak podnosi się jednolicie w orzecznictwie, powyższy przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera którejkolwiek z wyodrębnionej w nim części. Taka sytuacja zachodzi zaś w rozpoznawanej sprawie, gdyż będący przedmiotem skargi kasacyjnej wyrok jest – jak słusznie zauważa skarżąca - wewnętrznie sprzeczny. Powody, dla których Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organu nie są też czytelne ani logiczne, a tym samym nie można było w tym przypadku mówić, iż zaskarżony wyrok w sposób rzetelny wyjaśniał przyjęte w nim podstawy rozstrzygnięcia.
Przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 24 października 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję tego samego organu z dnia 1 sierpnia 2019 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 21 lutego 2018 r. nr RŚ.6122.1.2018.AG, mocą której organ: orzekł utratę wartości użytkowej gruntów na powierzchni ok. [...] ha w obrębie działek nr [...] i [...] (w projekcie podziału działki oznaczone jako [...]i [...]) położonych w miejscowości [...], gm. [...] (pkt 1) oraz zobowiązał M. Spółka z o.o. z siedzibą w S. do wykonania rekultywacji i zagospodarowania obszaru gruntów rekultywowanych, ustalając gospodarczy kierunek rekultywacji z zagospodarowaniem jako tereny usług komunikacyjnych (pkt 2) a także stwierdził, że prace rekultywacyjne winny być prowadzone zgodnie z "Projektem rekultywacji pod tereny usług komunikacyjnych [...]", a termin ich zakończenia wyznaczył na 31 grudnia 2018 r. (pkt 3).
Dodać trzeba, że decyzja Starosty została wydana na wniosek M. Spółka z o.o. z siedzibą w S. z dnia 5 stycznia 2018 r. a w którym wnioskodawczyni zwróciła się do Starosty Powiatowego w [...] o wydanie decyzji określającej kierunek rekultywacji gruntów dla terenu obejmującego nieruchomości gruntowe części działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] i [...] obręb [...], zaś w projekcie podziału - jako działki [...]i [...], gmina [...], pow [...], woj. [...]. We wniosku wskazano jednocześnie, że podmiotem zobowiązanym do rekultywacji gruntów winna być wnioskodawczyni. Ponadto określono też gospodarczy kierunek rekultywacji z zagospodarowaniem jako tereny usług komunikacyjnych.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd Wojewódzki uznał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszeniem art. 22 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 1 i 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z treści bowiem przepisów art. 20 cyt. ustawy, jak stwierdził Sąd I Instancji, wynikało, iż (cyt.): "ustawodawca przyjmuje dużą wagę do tego, aby rekultywacja gruntów zdewastowanych czy zdegradowanych przez nieustalone osoby dokonywała się właśnie przez organ administracji, a nie osoby zainteresowane prowadzeniem działalności na zrekultywowanych gruntach czy wręcz dowolne podmioty. Wniosek taki wypływa z analizy samej treści przepisu, w którym zauważa się, że istnieją potencjalne osoby zainteresowane prowadzeniem działalności na zrekultywowanych gruntach, a mimo to celowo ustawodawca nie dopuszcza ich do samodzielnej rekultywacji gruntu, a jedynie daje możliwość pokrycia kosztów rekultywacji dokonanej przez organ. Kształtując w ten, bardzo ścisły sposób krąg podmiotów, które mogą być adresatem obowiązku rekultywacji zdewastowanego czy zdegradowanego gruntu, ustawodawca daje wyraz temu, że przywiązuje do tego zagadnienia dużą wagę. Chodzi bowiem o kontrolę nad samym procesem rekultywacji. Należy podkreślić, że wynikający z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązek rekultywacji, skonkretyzowany w decyzji administracyjnej, ma charakter publicznoprawny i stanowi realizację zasady bezpieczeństwa ekologicznego i ochrony środowiska wynikającej z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Warszawie z 6.06.2019 r., VIII SA/Wa 231/19, LEX nr 2779050). Z tego względu należy uznać, że trafnie SKO uznało, że naruszenia prawa miało charakter oczywisty i rażący".
W innej jednak części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki, uzasadniając swoje stanowisko, stwierdził, że podziela pogląd Kolegium, iż M. sp. z o.o. miała interes prawny by wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie określenia innego niż rolny kierunku rekultywacji i była stroną tego postępowania. Jej interes prawny wynikał zaś w w/w postępowaniu z art. 20 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych a wyrażał się w tym, że skarżąca (legitymując się przedwstępną umową nabycia nieruchomości, której grunt wymagał rekultywacji) chciałaby uzyskać efekt w postaci rekultywacji gruntu, co do którego posiadała ekspektatywę nabycia jego własności. Jednocześnie, niejako z drugiej strony, Sąd Wojewódzki wskazał, iż z przepisów art. 22 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 1 i 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że rekultywacji na inne cele niż rolnicze gruntów zdewastowanych lub zdegradowanych przez nieustalone osoby, w wyniku klęsk żywiołowych lub ruchów masowych ziemi dokonuje "właściwy organ". Zdaniem przy tym Sądu – po myśli art. 5 ust. 1 w/w ustawy - organem, który mógł być adresatem obowiązku rekultywacji był starosta. W dalszej przy tym jeszcze części swoich wywodów Sąd Wojewódzki zauważył, że (cyt.): " Wbrew stanowisku skarżącego nie jest wcale wykluczona sytuacja, gdy dana osoba może zainicjować dane postępowanie administracyjne, ale kwestia tego, czy przysługuje jej interes prawny podlega badaniu w toku postępowania i finalnie organ administracji może uznać, że go nie posiada". Następnie Sąd uzupełniając powyższy pogląd, dodał, iż: (cyt.): " W przedmiotowej sprawie jednak jak już wyżej zostało to stwierdzone, SKO trafnie uznało, że skarżący miał interes prawny, a w konsekwencji mógł złożyć wniosek o wszczęcie przedmiotowego postępowania i być stroną postępowania."
W związku z powyższym skład orzekający pragnie zauważyć, że tak sformułowane motywy wyroku w żaden sposób nie oddają w tym przypadku ani toku myślowego Sądu Wojewódzkiego, ani nie wyjaśniają, dlaczego Sąd ten ostatecznie uznał zaskarżoną decyzję za legalną. W rozumowaniu Sądu trudno bowiem dopatrzeć się logiki oraz wskazania właściwych dla przyjętego rozstrzygnięcia argumentów.
W analizowanej sprawie Sąd Wojewódzki podzielił pogląd Kolegium, że podstawą prawną dla stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w Garwolinie z dnia 21 lutego 2018 r. był art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zauważyć jednak wypada, że zgodnie z treścią tego przepisu, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten jest zatem przepisem dwuczłonowym a zawarte w nim elementy są wobec siebie alternatywne. W rezultacie brak podstawy prawnej decyzji trzeba oddzielić od rażącego prawa, stanowiącego podstawę działania organu administracyjnego w sprawie (vide: Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz - Barbara Adamiak i Janusz Borkowski, Wyd. C.H.BECK, Wyd. 15, str. 871).
Jak wynika z treści przytoczonego wyżej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki stał na stanowisku, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja wypełniała przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa. Rzecz jednak w tym, że uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał m. in. na treść art. 20 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.), zgodnie z którym, rekultywacji na cele inne niż wymienione w ust. 2 pozostałych gruntów zdewastowanych lub zdegradowanych przez nieustalone osoby, w wyniku klęsk żywiołowych lub ruchów masowych ziemi, dokonuje właściwy organ wymieniony w art. 5, przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu państwa lub środków osób zainteresowanych prowadzeniem działalności na zrekultywowanych gruntach. Następnie też podnosił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organem, który mógł być adresatem obowiązku rekultywacji w przedmiotowej sprawie był starosta. Powyższe korelowało też z tą częścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w której Sąd Wojewódzki podkreślał, że z uwagi na zachowanie kontroli nad procesem rekultywacji gruntów (cyt.); "ustawodawca przyjmuje dużą wagę do tego, aby rekultywacja gruntów zdewastowanych czy zdegradowanych przez nieustalone osoby dokonywała się właśnie przez organ administracji, a nie osoby zainteresowane prowadzeniem działalności na zrekultywowanych gruntach czy wręcz dowolne podmioty. Wniosek taki wypływa z analizy samej treści przepisu (...)".
Jak z powyższego zatem wynika ta część motywów zaskarżonego wyroku wydaje się raczej uzasadniać pogląd, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja została wydana nie tyle z rażącym naruszeniem prawa a bez podstawy prawnej. Skoro zaś Sąd Wojewódzki akcentował, że rekultywacji w tym przypadku powinien dokonywać organ, to - tym samym - nie było podstawy prawnej dla wszczynania postępowania z wniosku skarżącej o wydanie decyzji "określającej kierunek rekultywacji gruntów" wskazanych we wniosku. Jak słusznie bowiem stwierdza autor skargi kasacyjnej, (cyt.): "Starosta jako organ administracji publicznej właściwy w sprawie decyzji o rekultywacji wydawałby w takim przypadku taką decyzję "dla siebie". Innymi słowy, sam prowadziłby postępowanie i sam siebie wskazywałby jako adresata takiej decyzji".
Jednocześnie zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że brak podstawy prawnej do wszczęcia postępowania o wydanie decyzji, określającej kierunek rekultywacji gruntów w sytuacji, o której mowa w art. 20 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie może być utożsamiany z brakiem możliwości wydania, w oparciu o ten przepis, decyzji w sprawie wykorzystania środków osób zainteresowanych prowadzeniem działalności na zrekultywowanych gruntach. Obciążenie bowiem danego podmiotu kosztami rekultywacji gruntów, przeprowadzonej przez organ, musi gwarantować temu podmiotowi: obronę jej interesu prawnego (poprzez zgłaszanie wniosków dowodowych, wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego), poznanie motywów, jakimi kierował się organ oraz możliwość poddania zapadłego rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej. Takie możliwości daje zaś jedynie postępowanie jurysdykcyjne.
Ostatecznie też pomimo w taki sposób, jak wyżej wskazano, argumentowania swojego stanowiska, Sąd Wojewódzki nie stwierdził wydania w tym przypadku decyzji bez podstawy prawnej a twierdził jedynie, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja rażąco prawo naruszała. Nadto, przyjmując, z jednej strony, że w niniejszym przypadku rekultywację gruntów winien przeprowadzać organ, a z drugiej - twierdząc, że skarżąca miała interes prawny w postępowaniu, który zainicjowała choć jednocześnie nie mogła być adresatem obowiązku nałożonego kontrolowaną decyzją, Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił w żaden sposób, kto w takim razie mógł być takim podmiotem. Z całą bowiem pewnością (jak wyżej to już zaakcentowano) takim podmiotem nie mógł być sam organ orzekający (starosta) a innych stron oprócz skarżącej w tym postępowaniu przecież nie było.
Skład orzekający pragnie wyjaśnić w tym miejscu, że mogą oczywiście wystąpić sytuacje, w których stroną postępowania jest m. in. podmiot, na którego decyzja wydawana w takim postępowaniu nie nakłada żadnego obowiązku ani nie przyznaje mu żadnego uprawnienia, a obowiązek taki (lub uprawnienie) - z mocy tej decyzji - obciąża inny podmiot, który w tym postępowaniu bierze udział, albo przyznaje takiemu podmiotowi stosowne uprawnienie. W sytuacji jednak, gdy w postępowaniu administracyjnym - jako strona tego postępowania - działa tylko wnioskodawca, (czyli występuje jedna strona), to - w przypadku decyzji merytorycznej - decyzja taka musi odnosić się do osoby wnioskodawcy. W związku z tym, w tych warunkach, biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną w zakresie zarzutu opartego na art. 141 § 4 p.p.s.a. Skutkowało to natomiast tym, że pozostałe zarzuty kasacyjne – na tym etapie sprawy – należało uznać za przedwczesne.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien więc ponownie ocenić legalność zaskarżonej decyzji a stanowisko swoje rzetelnie uzasadnić. Z uwagi zaś na fakt, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zagadnienie materialnoprawne uzasadnienie wydanego wyroku winno dokładnie przedstawiać tok rozumowania Sądu i argumenty przemawiające za końcowymi wnioskami.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, jak wyżej wspomniano uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną i - z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie w sprawie kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.