I OSK 680/17

I OSK 680/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-03-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno /przewodniczący/
Jerzy Bortkiewicz
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III SA/Łd 837/16 - Wyrok WSA w Łodzi z 2016-12-07
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
art. 39 ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: st. asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 31 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 837/16 w sprawie ze skargi M. J. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. J. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 837/16, po rozpoznaniu skargi M. J. (dalej skarżący) na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, oddalił skargę.
W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.
Postanowieniem Prokuratury Rejonowej w [...] z [...] lipca 2014 r. o sygn. akt [...] Ds. [...] skarżącemu został przedstawiony zarzut o to, że [...] kwietnia 2014 r. w [...], będąc funkcjonariuszem publicznym - pełniącym służbę w Wydziale Ruchu Drogowego KMP w [...], działając wspólnie i w porozumieniu ze st. asp. S. K. w trakcie kontroli pomiaru prędkości przeprowadzonej na skrzyżowaniu ulic [...] w związku z pełnieniem funkcji publicznej przyjął od M. B. korzyść majątkową w postaci pieniędzy w kwocie 100 zł za zachowanie stanowiące naruszenie przepisów prawa polegające na odstąpieniu od przeprowadzenia postępowania mandatowego za popełnione przez M. B. wykroczenia w ruchu drogowym, tj. o czyn z art. 228 § 3 k.k. Następnie, postanowieniem Prokuratury Rejonowej w [...] z [...] lipca 2014 r. o sygn. akt [...]Ds. [...] zastosowany został wobec skarżącego środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia podejrzanego w czynnościach służbowych.
Rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] lipca 2014 r. skarżący został zawieszony w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy, tj. od [...] lipca 2014 r. do [...] października 2014 r. na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. 1990 r., Nr 30, poz. 179). Niniejszy rozkaz personalny został doręczony skarżącej [...] lipca 2014 r. Powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 § 1 K.p.a.
Rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] października 2014 r. na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, przedłużono skarżącemu okres zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego.
[...] grudnia 2014 r. przeciwko skarżącemu skierowano akt oskarżenia o sygn. akt [...] Ds. [...] do [...] Wydziału Karnego Sądu Rejonowego dla [...] w [...], w którym skarżącemu postawiono zarzut popełnienia następujących czynów: [...] kwietnia 2014 r. w [...] będąc funkcjonariuszami publicznymi - pełniącymi służbę S. K. jako kierownik a skarżący jako kontroler II Ogniwa Referatu Kontroli Ruchu Drogowego w Wydziale Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [...], nie dopełnili ciążących na nim obowiązków w ten sposób, że działając w krótkich odstępach czasu w wykonaniu z góry powziętego zamiaru wspólnie i w porozumieniu w rejonie ulic [...] w [...] w godzinach 18:20 - 18:42 przeprowadził statyczne kontrole drogowe ośmiu wskazanym osobom kierującym pojazdami, które to kontrole drogowe zostały przeprowadzone w sposób niezgodny z zarządzeniem nr 9 Komendanta Głównego Policji z 25 czerwca 2007 r., poprzez zaniechanie powiadomienia dyżurnego WRD KMP [...] o objęciu służby w punkcie statycznej kontroli drogowej, która to kontrola nie wynikała z nałożonych zadań w wyznaczonym punkcie pomiarowym oraz zaniechali sprawdzeń czy kontrolowana osoba bądź pojazd są zarejestrowani w Krajowym Systemie Informacyjnym Policji, co pozostawało w sprzeczności z § 71 decyzji nr 125 Komendanta Głównego Policji z 5 kwietnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania Krajowego Systemu Informacyjnego Policji działając na szkodę interesu publicznego, poprzez nierzetelne przeprowadzenie ww. kontroli drogowych, a następnie będąc uprawnionymi i zobowiązanymi do wystawienia dokumentu, tj. prowadzenia notatnika służbowego w dokumentach tych, o nr [...] poświadczyli nieprawdę, co do okoliczności mającej znaczenie prawne podając, iż [...] kwietnia 2014 r. w godzinach 18:20 – 18:30 przebywali w siedzibie WRD KMP [...] wykonując obowiązki służbowe polegające na sporządzaniu bieżącej dokumentacji Ogniwa II WRD KMP [...] co nie odpowiadało prawdzie, tj. o czyn z art. 231 § 1 k.k. i art. 271 § 1 K.k. w zw. z art. 11 § 2 K.k. w zw. z art. 12 K.k.
Sąd Rejonowy dla [...] Wydział Karny postanowieniem z [...] maja 2015 r., na podstawie art. 253 § 1 K.p.k., postanowił uchylić zastosowany wobec oskarżonego postanowieniem Prokuratury Rejonowej w [...] z [...] lipca 2014 r. środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych.
Zawiadomieniem z 22 lutego 2016 r. skarżący został poinformowany o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji.
Pismem z 10 marca 2016 r. skarżący złożył zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa z art. 270 § 1 K.k. polegające na sfałszowaniu jego podpisu na potwierdzeniu odbioru rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] października 2014 r.
Komendant Miejski Policji w [...], po dokonaniu analizy materiałów zgromadzonych w niniejszej sprawie, rozkazem personalnym nr [...] z [...] maja 2016 r. zwolnił skarżącego ze służby w Policji [...] czerwca 2016 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 § 1 K.p.a.
Od ww. rozkazu personalnego skarżący złożył odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1, 10 § 1 w związku z art. 75 § 1 K.p.a., poprzez niewszechstronne rozpoznanie sprawy, w szczególności niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie wniosków składanych w toku postępowania.
Rozkazem personalnym nr [...] z [...] sierpnia 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 K.p.a., Komendant Miejski w [...] uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji, ustalił datę zwolnienia ze służby w Policji na [...] sierpnia 2016 r., zaś w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu powołał się art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, wskazując, że przyczyną zwolnienia skarżącego ze służby w Policji jest upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych i nie ustąpienie przyczyn będących podstawą zawieszenia. Organ podał, że policjant jest zawieszony w czynnościach służbowych przez okres dłuższy niż to przewiduje dyspozycja art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Ideą przewodnią dla bytu tego przepisu jest nie pełnienie służby przez policjanta przez okres minimum 12 miesięcy, brak możliwości określenia terminu powrotu do służby, a tym samym właściwego zabezpieczenia realizacji zadań dotychczas wykonywanych przez nieobecnego w służbie policjanta. Powyższy przepis nie ma charakteru zwolnienia "represyjnego", lecz jest tylko wyrazem realizacji nadrzędnego interesu służby. W niniejszej sprawie interes strony przemawia za tym, by skarżący mógł kontynuować stosunek służbowy i pobierać 50% uposażenia zasadniczego. Interes społeczny tożsamy z interesem służby przejawia się tym, że uzasadnione podejrzenie o niepraworządne działania policjanta, rodzić muszą zdecydowane kroki zmierzające do odsunięcia go od wykonywania czynności służbowych, a w konsekwencji do wykluczenia z szeregów Policji. Organ podkreślił, że nie jest w interesie Policji, aby zatrzymywać w jej szeregach policjanta, który przez tak długi okres pozostaje zawieszony w czynnościach służbowych i de facto służby nie pełni, a ponadto otrzymuje 50% uposażenia. Z punktu widzenia jego przełożonych, którzy są odpowiedzialni za prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki organizacyjnej Policji, tak długa nieobecność podległego funkcjonariusza miała negatywny wpływ na to funkcjonowanie. Ponadto sytuacja, kiedy w służbie jest policjant, na którym ciążą zarzuty popełnienia przestępstwa może wywierać negatywny skutek na wizerunek Policji jako służby. Komendant Miejski Policji w [...] nie ma wpływu na toczące się postępowanie karne, a tym bardziej na czas zakończenia tego postępowania. Wobec powyższego skorzystał z prawa, jakie daje art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji i zwolnił skarżącego ze służby w Policji.
Organ podniósł, że doręczenia rozkazu personalnego nr [...] organ I instancji dokonał za pośrednictwem poczty, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w miejscu zamieszkania strony, a więc zgodnie z art. 39 i art. 42 § 1 K.p.a. Zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji zostało opatrzone nazwiskiem i imieniem adresata napisanym odręcznie oraz datą doręczenia [...] października 2014 r., a także stemplami urzędu pocztowego nadawczego i oddawczego. Zawiera więc wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 46 § 1 K.p.a., warunkujące skuteczność doręczenia. Tak wypełniony druk potwierdzenia odbioru ma przymiot dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., a więc korzysta z domniemania prawdziwości, a jego obalenie wymaga przeciwdowodu. Jeżeli natomiast doszło do sfałszowania podpisu strony widniejącego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji, to okoliczność ta powinna wynikać z prawomocnego orzeczenia sądu lub innego organu. Tymczasem strona nie przedstawiła takiego orzeczenia powołując się jedynie na złożone zawiadomienie do organów ścigania o popełnieniu przestępstwa polegającego na sfałszowaniu jego podpisu oraz opinię grafologa.
Organ II instancji nie dopatrzył się też przekroczenia przez organ I instancji granic uznania administracyjnego. Podkreślił, że w niniejszej sprawie organ oceniał jedynie czy są podstawy do dalszego utrzymywania istniejącego stosunku służbowego, w sytuacji długotrwałego zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Oceny tej organ I instancji dokonał z punktu widzenia pracodawcy rozważającego dalszą przydatność funkcjonariusza do służby. W tym stanie prawnym, gdy możliwe było tylko dalsze utrzymywanie sytuacji, w której skarżący jest zawieszony w czynnościach służbowych, uzasadnione było wydanie rozkazu o rozwiązaniu stosunku służbowego.
Na powyższy rozkaz personalny skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 7 K.p.a., art. 77 § l K.p.a. w zw. z art. 75 § l K.p.a. i art. 78 § l K.p.a. oraz art. 86 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, zebrania istotnego dla sprawy materiału procesowego w sposób niewyczerpujący, naruszenia przez organ obowiązku dopuszczenia jako dowodu wszystkiego co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy i nieuwzględnienie wniosków strony w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego co do okoliczności mających dla sprawy istotne znaczenia, tj. wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego grafologa na okoliczność ustalenia, że podpis widniejący na zwrotce potwierdzającej doręczenie rozkazu nr [...] z [...] października 2014 r. w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych skarżącego nie jest faktycznie jego własnoręcznym podpisem, ale został sfałszowany, wniosku o dopuszczenie dowodu z zeznań strony oraz dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków; art. 10 K.p.a. w zw. z art. 40 § 1 K.p.a. i 46 § 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. i 129 § 2 K.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym; art. 8 K.p.a., 11 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a., poprzez tendencyjne i ogólnikowe uzasadnienie decyzji i lakoniczne wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżony rozkaz, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się uchyleniem zaskarżonego rozkazu personalnego w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i ustaleniem daty zwolnienia ze służby w Policji na [...] sierpnia 2016 r. oraz utrzymaniem w mocy zaskarżonego rozkazu w pozostałej części, w sytuacji gdy rozkaz personalny nr [...] należało uchylić w całości. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego wyrażające się w nieuzasadnionym eksponowaniu interesu społecznego tożsamego z interesem służby i negatywnego wpływu długotrwałej nieobecności skarżącego i ciążących na nim zarzutów na funkcjonowanie i wizerunek Policji oraz niezasadne zastosowanie normy, polegające na zwolnieniu skarżącego ze służby pomimo.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozkazie personalnym.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę.
Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest spełnienie przesłanki zwolnienia ze służby w Policji w postaci upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych. Dotyczy to skuteczności doręczenia skarżącemu rozkazu z [...] października 2014 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia. W ocenie organów obu instancji rozkaz ten został skutecznie doręczony skarżącemu i jest on ostateczny. Zdaniem skarżącego natomiast rozkaz nie został mu doręczony, gdyż to nie on podpisał jego odbiór na potwierdzeniu odbioru przesyłki. W związku z czym, w ocenie skarżącego, rozkaz ten nie wszedł do obrotu prawnego.
Sąd zaaprobował argumentację wskazaną przez organ II instancji dotyczącą zgodnego z przepisami prawa doręczenia skarżącemu rozkazu nr [...] z [...] października 2014 r. jednocześnie wskazując, że w aktach administracyjnych znajduje się nadto ekspertyza grafologiczna stwierdzająca, że podpis na potwierdzeniu odbioru nie został sporządzony przez skarżącego ani przez pozostałe 5 osób wymienionych w ekspertyzie. Jednak skoro brak jest prawomocnego rozstrzygnięcia karnego stwierdzającego sfałszowanie podpisu na potwierdzeniu odbioru, stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, to organy administracji trafnie uznały, że rozkaz nr [...] jest ostateczny gdyż nie obalono domniemania prawidłowości jego doręczenia.
Sąd zwrócił uwagę, że skarżący nie złożył wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem rozkazu nr [...] na podstawie art.145 § 1 pkt 4 K.p.a. mimo, że wiedział o wydaniu tego rozkazu przynajmniej od [...] marca 2016r. W tym dniu zapoznał się bowiem z aktami sprawy, w tym także z treścią rozkazu z [...] października 2014r. oraz potwierdzeniem jego odbioru. Wynika to wprost z protokołu wyjaśnień strony z [...] marca 2014r., w którym skarżący zeznał, że to nie on podpisał się na potwierdzeniu odbioru. Mimo posiadania wiedzy o treści rozkazu nr [...] skarżący nie złożył wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt. 4 K.p.a. Nie podjął zatem działań zmierzających do wzruszenia tego rozkazu w trybie postępowania nadzwyczajnego mimo kwestionowania treści rozkazu oraz faktu jego doręczenia. Sąd uznał tym samym, że spełniona została przesłanka upływu okresu dwunastu miesięcy zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych.
W ocenie Sądu organy administracji podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniach rozkazów obu instancji szczegółowo wyjaśniono dlaczego skarżący został zwolniony ze służby. Trafnie zwrócono uwagę na zakres, specyfikę i istotę zadań powierzonych Policji (art.1 ustawy o Policji) oraz potrzebę skutecznej ich realizacji w interesie państwa i wszystkich obywateli jak również na negatywny wpływ długotrwałego niewykonywania przez skarżącego obowiązków z powodu zawieszenia w czynnościach.
Sąd podniósł, że w związku z nowymi zadaniami powierzonymi Komendzie Miejskiej Policji w [...] długotrwała nieobecność skarżącego wpływała destabilizująco na pracę komórki organizacyjnej, w której dotychczas pełnił on służbę. Skarżący był zawieszony w czynnościach służbowych od przeszło 22 miesięcy, a więc przez długi okres. Trafnie podniesiono, że zwolnienie skarżącego ze służby umożliwi zatrudnienie nowego funkcjonariusza, który będzie realizował nałożone na niego obowiązki. Ponadto pozostawienie w służbie funkcjonariusza przeciwko któremu od kilkunastu miesięcy toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstwa ściganego z urzędu wpływa negatywnie na wizerunek Policji jako służby. W interesie społecznym leży aby w Policji nie pozostawali policjanci, którzy są podejrzani o popełnienie przestępstw kryminalnych.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł M. J. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", naruszenie:
I. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na jego wynik, a mianowicie :
1) art. 145 §1 P.p.s.a., poprzez błędne uznanie, iż przepis ten nie ma zastosowania i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, podczas gdy rozkaz ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy;
2) art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 40 § 1 K.p.a. w zw. z art. 46 § 1 K.p.a. w zw. z art. 127 §1 K.p.a., poprzez pozbawienie strony możliwości obrony swych praw w ten sposób, że rozkaz [...] w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych nie został skarżącemu prawidłowo doręczony, przez co skarżący nie mógł złożyć odwołania od przedmiotowego rozkazu i tym samym doszło do naruszenia przepisów;
3) art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a., poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie przepis ten ma zastosowanie, podczas gdy skarżący nie mógł złożyć wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie decyzja nie była ostateczna, a złożenie prawomocnego orzeczenia sądu lub organu ścigania stwierdzającego sfałszowanie podpisu na potwierdzeniu odbioru przesyłki było niemożliwe wobec faktu, iż postępowanie w przedmiocie sfałszowania podpisu potwierdzenia odbioru rozkazu nr [...] zostało umorzone z uwagi na niewykrycie sprawcy, a jedynym dowodem świadczącym o niedoręczeniu decyzji skarżącego jest znajdująca się w aktach opinia grafologa;
II. prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 41 ust. 2 pkt. 9 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i przez to:
- uznanie, iż spełniona została przesłanka upływu okresu 12 miesiący zawieszenia o charakterze ciągłym w czynnościach służbowych, podczas gdy skarżącemu nie został prawidłowo doręczony rozkaz Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych i tym samym upływ 12 miesięcy nie doszedł do skutku;
- nieuwzględnienie przez Sąd nieistnienia przesłanki w postaci nieustania przyczyny będącej podstawą zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, podczas gdy Sąd Rejonowy dla [...] w [...], [...] Wydział Karny, sygn. akt [...], [...] maja 2015 r. uchylił środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych skarżącego, a sam fakt toczącego się postępowania karnego nie uzasadnia zwolnienia ze służby, ze względu na brak ustaleń odnoszących się do winy skarżącego.
W oparciu o powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż nie został doręczony mu rozkaz nr [...] z [...] października 2014 r. w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych. Tym samym nie rozpoczął biegu termin ustawowy określony w art. 41 ust. 2 pkt. 9 ustawy o Policji. Niedoręcznie ww. rozkazu uniemożliwiło skarżącemu także ochronę swoich praw i złożenie odwołania od przedmiotowego rozkazu. Podniósł, że art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji ma charakter fakultatywny , a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Komendant Wojewódzki Policji - w ocenie skarżącego - dopuścił się przekroczenia granic uznania administracyjnego, poprzez niezasadne zastosowanie normy i zwolnienie skarżącego ze służby, pomimo iż okres 12 miesięcy zawieszenia o charakterze ciągłym nie upłynął. Ponadto eksponowanie interesu społecznego tożsamego z interesem służby oraz argumentowanie jakoby długotrwała nieobecność skarżącego oraz postawione mu zarzuty miały wpływ na funkcjonowanie i wizerunek Policji – zdaniem skarżącego – są nieadekwatne do realiów przedmiotowej sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.).
Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o wysokim stopniu sformalizowania, a jej sporządzenie zostało objęte ustanowionym w art. 175 § 1 P.p.s.a. przymusem adwokacko-radcowskim. Od profesjonalnego pełnomocnika oczekiwać należy w szczególności jasnego i zgodnego z wymaganiami stawianymi przez przepisy ustawy sporządzenia skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego − uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 11 września 2012 r., II OSK 151/12). W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 P.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10).
Wywołane skargą kasacyjna postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega więc na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie nie odpowiada w pełni przedstawionym warunkom. Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, może samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę uznał, że te zarzuty, które nie zostały skonstruowane w sposób prawidłowy, można zrekonstruować w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść − w granicach określonych w skardze − do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania jako pierwszy zgłoszony został zarzut naruszenia art. 145 § 1 P.p.s.a. Wskazany jako naruszony przepis nie został prawidłowo dookreślony. Zwrócić bowiem należy uwagę, że paragraf pierwszy składa się z dodatkowych jednostek redakcyjnych, tj. z trzech punktów, a punkt pierwszy z trzech podpunktów oznaczonych literami. Uwzględniając jednak sformułowanie tego zarzutu przyjąć należy, że autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Tak odczytany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.
Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. odnosi się do skutków stwierdzenia przez sąd administracyjny I instancji naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że ewentualny zarzut naruszenia tego przepisu przez sąd administracyjny mógłby być postawiony (w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego bądź przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego) na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 P.p.s.a. Natomiast z przepisu 151 P.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepisy te mają charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga zasługuje bądź nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy te mogą być więc naruszone tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. Ponadto w judykaturze od początku funkcjonowania dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego zwraca się uwagę na to, że art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podobnie jak art. 151 P.p.s.a., są tzw. przepisami wynikowymi, a warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10). Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych norm prawnych, co oznacza, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c czy art. 151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzuty złamania tych regulacji, bezwzględnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać takie zarzuty z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji (por. wyroki NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, z 13 stycznia 2011 r., II GSK 1387, z 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10, z 27 maja 2011 r., I OSK 1311/10). Skarżący kasacyjnie swój pierwszy zarzut ograniczył jednak jedynie do wskazania na naruszenie powołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., co nie jest wystarczające do jego uwzględnienia. W tych okolicznościach uznać zatem należy, że skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych.
Na uwzględnienie nie zasługiwały również kolejne dwa zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, w których art. 145 § 1 P.p.s.a. powiązany został z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjąć zatem należało, że skarżący kasacyjnie w ramach tych zarzutów wytknął naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Zarzuty te w istocie odnosiły się do rozkazu personalnego nr [...], mocą którego przedłużony został okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych.
Zaskarżony wyrok został natomiast wydany w sprawie ze skargi M. J. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Oznacza to, że przedmiotem sądowej kontroli pod względem legalności był ww. rozkaz i postępowanie go poprzedzające. Podstawą zwolnienia skarżącego ze służby w Policji był upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych nastąpiło rozkazem personalnym z [...] lipca 2014 r. - na 3 miesiące, a następnie zawieszenie zostało przedłużone do czasu zakończenia postępowania karnego rozkazem personalnym z [...] października 2014 r. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. Od rozkazu personalnego wydanego w pierwszej instancji przysługuje odwołanie, co wynika z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych, a następnie skarga do Sądu. W postępowaniu w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby w Policji organ, a następnie Sąd nie są uprawnione do badania legalności rozkazu w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych. Są jedynie obowiązane zbadać czy upłynęło 12 miesięcy, w których funkcjonariusz pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych.
W rozpoznawanej sprawie Sąd przyjął, że termin ten upłynął, co upoważniało organ do skorzystania z regulacji przewidzianej art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Sąd I instancji, tak jak i organy uznał bowiem, że rozkaz personalny z [...] października 2014 r., przedłużający okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, jest ostateczny. Zdaniem Sądu potwierdzenie odbioru spełnia przesłanki z art. 46 § 1 K.p.a. i jako dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości. Domniemanie to przez skarżącego nie zostało skutecznie podważone, a ramach kontroli legalności decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji Sąd I instancji nie był uprawniony do badania prawidłowości doręczenia skarżącemu ww. rozkazu personalnego, jak i do oceny czy skarżący w tym postępowaniu miał możliwość obrony swoich praw. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji skarżący mógł skorzystać z instytucji wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i w ramach postępowania wszczętego takim wnioskiem podważać skuteczność doręczenia rozkazu personalnego z [...] października 2014 r. Przez udział w postępowaniu należy bowiem rozumieć nie tylko udział strony w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też i w czynnościach decydujących, który jest realizowany przez doręczenie stronie decyzji. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy bowiem rozumieć także przypadki, gdy stronie nie doręczono decyzji. Złożeniu powyższego wniosku nie stała na przeszkodzie okoliczność, że w ocenie skarżącego ww. rozkaz personalny nie był ostateczny, skoro taki status przypisał mu organ, a w interesie skarżącego było wykazanie okoliczności przeciwnej. Dodatkowo można wskazać, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. był niezasadny natomiast z tej przyczyny, że Sąd I instancji wskazał jedynie na możliwość wznowienia postępowania w oparciu o powyższy przepis, zauważając jednakże brak prawomocnego rozstrzygnięcia karnego stwierdzającego sfałszowanie podpisu na potwierdzeniu odbioru rozkazu personalnego z [...] października 2014 r., które mogłoby stanowić podstawę wznowienia postępowania. I to właśnie wobec braku możliwości skorzystania z tej przesłanki wznowieniowej, Sąd I instancji wskazał na możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Na usprawiedliwionych podstawach nie został również oparty zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Skarżący kasacyjnie określił wprawdzie, że naruszenie ww. przepisu nastąpiło poprzez jego błędną wykładnię, ale w istocie w ramach tego zarzutu kwestionuje ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę wyrokowania. Odwołać się zatem trzeba do ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego nie można w ramach zarzutu naruszenia przepisów praw materialnego, kwestionować ustaleń faktycznych, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. np. wyroki NSA z 26 marca 2013 r., II OSK 2271/11 i z 17 stycznia 2013 r., II OSK 1723/11). Dokonując kontroli w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wykroczyłby poza granice zakreślone skargą kasacyjną. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.
Brak skutecznego zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania oznacza, że skarżący nie zakwestionował ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, które to ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania spornych, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, przepisów prawa materialnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów, odnoszących się do naruszenia norm prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie za przesądzoną należy zatem uznać kwestię, że w dacie orzekania przez organ upłynęło 12 miesięcy zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych i nie ustała przyczyna tego zawieszenia. Zaistniały zatem przesłanki pozwalające na zastosowanie z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że środek zapobiegawczy wydany [...] lipca 2014 r. w postępowaniu karnym w postaci zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych stanowi odrębną instytucję od zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych przez przełożonego w ramach procedury administracyjnej. Oznacza to, że uchylenie środka zapobiegawczego stosowanego dla zabezpieczenia prawidłowego przebiegu postępowania karnego przez sąd karny, pozostaje bez wpływu na zawieszenie w czynnościach służbowych realizowane w ramach procedury administracyjnej wobec spełnienia przesłanek określonych w art. 39 ustawy o Policji. Skarżący został zwolniony ze służby w oparciu o przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji wobec upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, gdy nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Podstawa zwolnienia nie było natomiast toczące się postępowanie karne.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte o przepis art. 204 pkt 1 P.p.s.a.