I OSK 675/23

I OSK 675/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Elżbieta Kremer
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 284/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 215 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 284/22 w sprawie ze skargi K.R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 284/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K.R. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a. art. 145 § 1 pkt 1. ppkt (winno być lit.-uwaga Sądu) c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a dotyczyło oddalenia skargi pomimo, że organ postępowania tj. Wojewoda Mazowiecki nie uznał zarzutu nie zawieszenia postępowania administracyjnego z powodu konieczności rozstrzygnięcia istotnego zagadnienia wstępnego, pomimo iż zachodziły w postępowaniu administracyjnym przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji przez Mazowiecki Urząd Wojewódzki w sprawie [...] dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola z dnia [...] czerwca 1978 r., znak sprawy: [...], co jednocześnie naruszyło zasadę zaufania do działania organów administracji publicznej, jako że organ początkowo nie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego i co więcej, prowadził jest przez ponad sześć lat, a pomimo powyższego zakończył postępowanie wydaniem niemerytorycznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie.
b. art. 145 § 1 pkt 1. ppkt (winno być lit.-uwaga Sądu) c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 12 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a dotyczyło oddalenia skargi, pomimo, że decyzja Wojewody Mazowieckiego o utrzymaniu w mocy decyzji umarzającej postępowanie została wydana, pomimo że nie istniały przesłanki do umorzenia tegoż postępowania,
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 77, 32, 64 i 21 Konstytucji, art. 7 Powszechnej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że jeżeli odszkodowanie za podlegające przepisom dekretu nieruchomość zostało ustalone na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ostateczną decyzją administracyjną, to poprzednim właścicielom nieruchomości (następcom prawnym) nie przysługuje tryb dochodzenia odszkodowania za tę samą nieruchomość na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, co z kolei spowodowało pozbawienie Skarżącego możliwości domagania się odszkodowania, pomimo istnienia oczywistych przesłanek do przyznania wnioskodawcy odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Wskazując na powyższe uchybienia, na podstawie art. 176 oraz 185 p.p.s.a. wniesiono o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości oraz o przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania.
- zasądzenie na rzecz pełnomocnika Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.
Wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi na posiedzeniu niejawnym.
Po wniesieniu skargi kasacyjnej zmarł K.R., a spadek po nim na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] sierpnia 2024 r., sporządzonego przed notariuszem W.W. - notariuszem w Łodzi repertorium A nr [...], nabyła w całości żona B.R.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. ) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty zostaną rozpoznane łącznie, gdyż pozostają ze sobą w ścisłym związku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje podstaw zapatrywanie Skarżącego, że organ prowadzący postępowanie w sprawie wniosków z dnia 13 lipca 2015 r. oraz z dnia 26 października 2016 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. [...], dz. [...] o pow. 880 m2, stanowiącą aktualnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], powinien był zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Mimo że autor skargi kasacyjnej wskazuje, że "z powodu konieczności rozstrzygnięcia istotnego zagadnienia wstępnego, pomimo iż zachodziły w postępowaniu administracyjnym przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji przez Mazowiecki Urząd Wojewódzki w sprawie [...] dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola z dnia [...] czerwca 1978 r., znak sprawy: [...]", to jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, że w badanej sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji "zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Należy jednak podkreślić, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji, a zatem zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (tak m.in. wyrok NSA z 4 grudnia 2024, II OSK 559/22). W realiach niniejszej sprawy takiej zależności nie można dostrzec. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji z 1978 r. w trybie art. 156 § 1 k.p.a. powoduje, iż decyzja staje się nieważna ex tunc, czyli od chwili jej wydania. Oznacza to, iż z chwilą stwierdzenia jej nieważności traktowana jest tak, jak gdyby w ogóle nie weszła do obrotu prawnego. Jest to jednak zdarzenie przyszłe i niepewne, które jedynie hipotetycznie może wystąpić w rezultacie osobnego postępowania w odrębnym przedmiocie, co nie przekłada się na konieczność oczekiwania jego zakończenia w sprawie wszczętej wnioskiem K.R. z 2015 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...].
Rację miał zatem Sąd pierwszej instancji, że rozstrzygnięcie o zasadności rozpoznania tego wniosku nie było uzależnione od zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1978 r. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie doszło więc do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Kolejno należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej: u.g.n.), przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu, wymienionego w ust. 1, mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Przepis ten dotyczy zatem odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 5 działu III u.g.n. w sprawach administracyjnych dotyczących odszkodowań za grunty, które nie zostały wywłaszczone w rozumieniu przepisów ustawy, lecz na mocy dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły - z mocy prawa - na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność państwa. Regulacja ta stanowi kontynuację rozwiązania zawartego w art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464) i co do zasady kontynuację regulacji określonej w art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 17 poz. 70). Po myśli zaś art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1 (dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy). Ubocznie można wskazać, że szerokie rozważania na temat przyczyn towarzyszących wprowadzaniu powyższych regulacji prawnych zawarte zostały w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 1041/229 (te i niżej przytoczone orzeczenia publik. CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela argumentację i wywody tam zawarte uznając jednak, że zakres niniejszego postępowania nie powoduje konieczności ich szerszego przytoczenia.
Porównanie treści obu ww. przepisów ( art. 215 u.g.n. i art. 53 ust. 2 ustawy z 1958r.) niewątpliwie wskazuje na ich ścisłe powiązanie. Obie ustawy zawierają bowiem jednakowe zasady warunkujące przyznanie odszkodowania za tzw. nieruchomości warszawskie. Z tego powodu, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, kwestia, na podstawie którego z ww. przepisów odszkodowanie zostało ustalone jest obojętna prawnie.
Z odpisu decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola z dnia [...] czerwca 1978 r. wynika bowiem, że odszkodowanie zostało przyznane za "nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] .nr, ozn. hip. [...], dz. [...] o pow. 880 m2". Wniosek o odszkodowanie złożony w 2015 r. przez K.R. dotyczył tej samej nieruchomości, za którą już zostało przyznane odszkodowanie decyzją z 1978 r. Oznacza to, że sprawa dotycząca odszkodowania za ww. nieruchomość została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją, co z kolei powoduje, że ponowne orzekanie w tym przedmiocie jest niedopuszczalne. Podobne stanowisko jest wyrażane w doktrynie. W szczególności zaś w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami, autorstwa: Gerarda Bieńka Stanisława Kalusa, Zenona Marmaja i Eugeniusza E. Mzyka (Wyd. IV LexisNexis, stan na dzień 11 listopada 2010 r., publ. w systemie LEX) w tezie 10 czytamy: "(...) gdy odszkodowanie za podlegającą przepisom dekretu nieruchomość zostało ustalone na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ostateczną decyzją administracyjną, poprzednim właścicielom takiej nieruchomości jak również ich następcom prawnym nie przysługuje normalny tok dochodzenia odszkodowania za taką nieruchomość na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami. W takim przypadku mogą oni – w przypadku istnienia stosownych przesłanek – domagać się korekty orzeczonego odszkodowania. Dopiero wzruszenie ostatecznej decyzji o odszkodowaniu może doprowadzić do jego ponownego ustalenia. Ustalenie odszkodowania na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami bez wzruszenia decyzji wydanej w tym przedmiocie na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości powodowałoby konieczność stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jako wydanej w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Takie stanowisko znajduje pośrednie potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1993r. (IV SA 60/93, niepubl.)."
Warto również zaznaczyć, że podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, w wyroku z 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 2022/19) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że chociaż wniosek o odszkodowanie został złożony przez spadkobierców przedwojennych właścicieli, a przepisy prawne, na podstawie których ubiegano się o odszkodowanie, były różne (art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. oraz art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), to miały one bardzo podobne regulacje w zakresie zasad wypłaty odszkodowania. W związku z tym Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że jeśli odszkodowanie za nieruchomość objętą dekretem zostało już ustalone prawomocną decyzją na podstawie ustawy z 1958 roku, to następcy prawni dawnych właścicieli nie mogą ponownie ubiegać się o odszkodowanie za tę samą nieruchomość w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Stanowisko wyrażone powyżej zostało również podzielone przez skład orzekający w tej sprawie.
Powyższe prowadziło zatem do wniosku, że skoro postępowanie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...], ozn. hip. [...], dz. [...] o pow. 880 m2, zostało już prawomocnie zakończone, decyzją wydaną w 1978 r., to brak było podstaw prawnych do wydawania nowej decyzji merytorycznej w postępowaniu wszczętym aktualnie wnioskiem z 2015 oraz 2016 r. o ustalenie odszkodowania za tę samą nieruchomość i z tego samego powodu. W rezultacie to ostatnie postępowanie musiało być potraktowane jako bezprzedmiotowe – w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. - zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. bezprzedmiotowość postępowania w tym wypadku oznacza, że nie można było rozstrzygnąć sprawy, wywołanej kolejnym wnioskiem o odszkodowanie co do jej istoty.
Prawidłowe jest również stanowisko Sądu Wojewódzkiego odnośnie braku naruszenia przez organy wskazywanych w skardze przepisów Konstytucji i prawa międzynarodowego. Rozstrzygniecie w niniejszej sprawie miało charakter wyłącznie procesowy. Decyzja umarzająca postępowanie administracyjne nie pozbawiała skarżącego prawa do domagania się odszkodowania, bowiem prawo to zostało już skonsumowane w związku z wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 1978 r.
Z tych powodów należało więc uznać, że zarówno zarzuty kasacyjne prawnomaterialne, w postaci: art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 77, 32, 64 i 21 Konstytucji, art. 7 Powszechnej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, jak również zarzuty procesowe: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 12 k.p.a. są bezzasadne.
Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.