I OSK 674/22

I OSK 674/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1525/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 w zw. z art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 2267
art. 30 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia WSA del. Anna Wesołowska Protokolant: Starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1525/19 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy i M. K. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 14 maja 2019 r. nr KR III R 61/18 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2. zasądza od M. K. na rzecz Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. odstępuje od zasądzenia od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. I SA/Wa 1525/19 po rozpoznaniu sprawy ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy i M. K. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 14 maja 2019 r. nr KR III R 61/18 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2. zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz na rzecz M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W sprawie ustalono poniżej opisany stan faktyczny i prawny.
Nieruchomość przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] (obecnie: ul. [...]) znajdowała się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zgodnie z art. 1 dekretu, grunt przeszedł na własność Gminy m.st. Warszawy. Objęcie gruntu przez gminę nastąpiło w dniu 25 listopada 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 27 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy. Termin do składania wniosków upływał zatem dnia 25 maja 1949 r. W dniu 22 października 1948 r. do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie wpłynął wniosek złożony przez przedwojennych właścicieli F. i W. małż. S. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy dawnej ul. [...] ozn. nr hip. [...].
Powyższy wniosek został rozpatrzony odmownie orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 31 sierpnia 1951 r., L.dz. GM/TW/20985/51, które zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 19 lutego 1952 r., nr MT-VI1-2/3 54-1/52.
Decyzją z dnia 22 czerwca 1998 r., nr P0.05-GG-R-2105/92 Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność obu ww. decyzji.
Decyzją z dnia 5 maja 2008 r., nr B02e-784-R-466/07 Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 13 maja 1994 r., nr 285/94 dotyczącej uwłaszczenia Zakładów [...] - Przedsiębiorstwa Państwowego gruntem położonym w [...] przy ul. [...] w części odnoszącej się do dawnej nieruchomości hip. nr [...].
Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 16 października 2008 r., nr B02e-784-WP-517/08.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1802/08 oddalił skargę [...] S.A. - Grupa Holdingowa w [...] na ww. decyzję z dnia 16 października 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1428/09 oddalił skargę kasacyjną [...] S.A. Grupa Holdingowa w [...] od powyższego wyroku.
Przedmiotowa nieruchomość stanowiła przedwojenną własność F. i W. małż. S. Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] grudnia 1976 r., sygn. akt VIII Ns [...] stwierdził, że spadek po F. S. zmarłym 16 sierpnia 1961 r. nabyli: żona W. S. w 1/4 części oraz dzieci S. S., J. T., B. K. i J. S. w 3/16 części każde z nich z tym, że udział spadkodawcy przypadający mu w chwili jego śmierci w majątku wspólnym dziedziczyły dzieci S. S., J. T., B. K. i J. S. w 1/4 części tego udziału każde z nich. Sąd ponadto stwierdził, że spadek po W. J. S. zmarłej 19 sierpnia 1976 r. nabyły dzieci S. S., J. T., B. K. po 1/4 części spadku i wnuki U. S. i A. M. S. po 1/8 części spadku każde z nich.
Następnie Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r., sygn. akt I Ns [...] stwierdził, że spadek po J. L. T. zmarłej 13 czerwca 2003 r. nabyli synowie K. L. T. i T. F. T. oraz córka E. W. T. po 1/3 części każde z nich.
Z kolei Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 1996 r., sygn. akt I Ns [...] stwierdził, że spadek po B. S. K. z d. S. zmarłej dnia 30 czerwca 1996 r. nabył w całości wnuk M. W. K.
Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy w Warszawie postanowieniem z dnia [...] września 1986 r., sygn. akt I Ns [...] stwierdził, że spadek po S. F. S. zmarłym 27 listopada 1984 r. nabyła żona W. S. w całości.
Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Woli w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r., sygn. akt I Ns [...] spadek po J. F. S. zmarłym 27 grudnia 1969 r. nabyli: żona W. S., córka A. M. S. oraz córka U. E. S. - każda z nich w 1/3 części. Natomiast na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy w Warszawie z dnia [...] marca 1990 r., sygn. akt. I Ns [...] spadek po W. S. zmarłej 11 sierpnia 1989 r. nabył wnuk O. G.
Marzena Dmochowska, notariusz w Warszawie aktem poświadczenia dziedziczenia Repertorium A Nr [...] zawartym dnia 13 kwietnia 2012 r., zarejestrowanym w rejestrze aktów poświadczenia dziedziczenia pod numerem [...], poświadczyła, że spadek po K. L. T. zmarłym w dniu 22 grudnia 2011 r. w Płocku na podstawie ustawy nabyła córka M. A. T. w całości.
W. S. aktem notarialnym Repertorium A Nr [...] z dnia 23 lutego 2012 r., sprzedała K. M. K. za kwotę 150.000 zł wszystkie przysługujące jej prawa i roszczenia do przedmiotowej nieruchomości, a w szczególności udział wynoszący 1/4 części w roszczeniu z art. 7 dekretu o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz wszelkich innych majątkowych prawach i roszczeniach do nieruchomości hipotecznej.
M. T. aktem notarialnym - umową sprzedaży Repertorium A Nr [...] zawartym dnia 24 maja 2012 r. sprzedała cały spadek po K. T. M. K. za kwotę 51.000 zł. W skład spadku po K. T. wchodził również udział wynoszący 1/2 części w spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu mieszkalnego numer [...], o powierzchni użytkowej 63,70 m2, znajdującego się w [...] przy ul. [...], który pozostawał w zasobach [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]".
Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia 26 maja 2014 r. nr 196/GK/DW/2014 ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o pow. 1 379 m2, stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...], położonego w [...] przy ul. [...] (d. ul. [...]), ozn. nr hip. [...] na rzecz: M. K. w 4/48 części; T. F. T. w 4/48 części; E. W. T. w 4/48 części; M. W. K. w 12/48 części; K. M. K. w 12/48 części; O. G. w 2/48 części; A. M. S. w 5/48 części; U. S. w 5/48 części.
W punkcie IV decyzji stwierdzono, że w umowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego ustanowiona zostanie służebność gruntowa na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela (użytkownika wieczystego) działki nr [...], polegająca na prawie przejścia i przejazdu do ulicy [...], której warunki uzgodnione zostaną odrębnie w protokole z rokowań.
Prezydent m.st. Warszawy uznał, że dz. ew. nr [...] z obrębu [...], w skład której wchodzi nieruchomość ozn. nr hip. [...], spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2 ww. dekretu.
Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia 30 marca 2015 r. nr 47/GK/DW/2015 sprostował oczywiste omyłki pisarskie w swej decyzji z dnia 26 maja 2014 r. nr 196/GK/DW/2014, w ten sposób, że w pkt 1 na str. 1 decyzji (wiersz 1 i 2 od dołu) w miejsce omyłkowo wpisanego imienia i nazwiska stron, na rzecz których przyznano prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], tj. wpisał poprawne imię O. G. (zamiast "O.") i aktualne nazwisko A. M. S. (zamiast "S.").
Aktem notarialnym z dnia 15 maja 2015 r. Repertorium A 162/2015 zawarto umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste beneficjentom decyzji reprywatyzacyjnej.
Aktem notarialnym z dnia 18 stycznia 2016 r. Repertorium A nr 139/2016 beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej sprzedali prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością spółce komandytowej z siedzibą w [...] za łączną kwotę 2.750.016 zł. M. K. za udział wynoszący 4/48 części prawa użytkowania wieczystego otrzymała kwotę 229.168,00 zł.
Zaskarżoną decyzją z dnia 14 maja 2019 r. nr KR III 61/18 Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267) w związku z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. poz. 50, nr 279), w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 26 maja 2014 r. nr 196/GK/DW/2014 z naruszeniem prawa.
Komisja uznała, że Prezydent m.st. Warszawy, wydając zakwestionowaną decyzję, nie przeprowadził odpowiedniego postępowania dowodowego i nie zbadał istotnej dla sprawy okoliczności, czy dawni właściciele spełnili przesłankę posiadania gruntu, a tym samym, czy byli osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Zaniechanie przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego w zakresie zbadania przesłanki posiadania gruntu, w ocenie Komisji, stanowiło inne naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 30 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz art. 7 ust. 1 dekretu).
Ponadto Komisja ustaliła, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła również przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., gdyż przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej nastąpiło w zamian za świadczenie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej. Odnosi się to do nabycia spadku przez M. K., która uzyskała prawo do udziału w przedmiotowej nieruchomości poprzez zakup spadku po K. T. od M. T. za kwotę 51.000 zł. Komisja podkreśliła, że za uznaniem ww. transakcji jako świadczenia rażąco niewspółmiernego do wartości nieruchomości warszawskiej przemawia również fakt, że w skład spadku po K. T. wchodził ponadto udział wynoszący 1/2 części w spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu mieszkalnego numer [...], o powierzchni użytkowej 63,70 m2, znajdującego się w [...] przy ulicy [...]. Co prawda w skład spadku wchodziły również pasywa w wysokości 32.840,07 zł, jednakże wartość udziału wynoszącego 1/2 części w spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu mieszkalnego została wyceniona przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] na kwotę 162.531 zł, zatem wartość ww. praw do lokalu przewyższa wartość zobowiązań. Kwota, za którą M. K. nabyła spadek (51.000 zł), w tym udział w prawach i roszczeniach do nieruchomości przy ul. [...], była - według Komisji - rażąco niewspółmierna do wartości nieruchomości warszawskiej i stanowiła niecałe 12% realnej wartości udziału.
W ocenie Komisji decyzja reprywatyzacyjna wywołała nieodwracane skutki prawne w rozumieniu art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, aby osoba prawna, która nabyła prawa do nieruchomości od beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej, pozostawała w złej wierze w rozumieniu art. 41 a ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.
Reasumując, Komisja, dostrzegając powyższe nieprawidłowości, uznała, że zaszły przesłanki stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 26 maja 2014 r. nr 196/GK/DW/2014 z naruszeniem prawa.
Skargi na decyzję Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. K. i Miasto Stołeczne Warszawa w zakresie jej uzasadnienia.
Postanowieniem z dnia 12 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył sprawy z ww. skarg do łącznego rozpoznania i orzekania oraz prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 1525/19.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzje uznał, że została ona wydana z naruszeniem prawa zarówno materialnego, jak i procesowego mającym wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej uchylenia. Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska Komisja w kwestii dotyczącej przesłanki posiadania. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że Komisja powołując się na przyczynę wskazaną w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. i podejmując na tej podstawie decyzję naruszyła wskazany przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który Komisji do tego nie uprawniał.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego ze względu na istotę wadliwości aktu przenoszącego roszczenia wskazywaną w ww. przepisie, operującym klauzulami generalnymi, nawiązującymi do przesłanki bezwzględnej nieważności czynności prawnej, o której mowa w art. 58 § 2 k.c. (sprzeczności czynności z zasadami współżycia społecznego), aby można się było w postępowaniu prowadzonym przed Komisją na nią powołać musi istnieć w obrocie prawnym stwierdzający ją prejudykat w postaci stosownego orzeczenia sądu powszechnego. Według Sądu Komisja, będąc organem administracji publicznej, nie jest kompetentna do formułowania w tym zakresie samodzielnych ocen, gdyż nie przyznają jej ku temu uprawnień ani przepisy ustawy z 9 marca 2017 r., ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Uprawnień tych nie sposób doszukiwać się ani w literalnej treści omawianego przepisu, ani także w ustalonej przez ustawodawcę w art. 27 ustawy regule ustalenia wartości nieruchomości w postępowaniu rozpoznawczym przed Komisją. Zwłaszcza, że gdyby chcieć ją zastosować w sposób tym przepisem określony, należałoby przyjąć absurdalne wręcz założenie, że ustaloną w umowie cenę roszczenia winno się zestawić z wartością nieruchomości z daty zawierania umowy, ale ustalaną już z uwzględnieniem stanu tejże nieruchomości istniejącego kilka lat później. Nie zachodzi zatem przypadek, o którym mowa w art. 2 § 3 k.p.c., a więc sytuacja, gdzie określona kategoria spraw o charakterze cywilnym, przekazana zostaje do właściwości innych organów.
Sąd I instancji argumentował, że w procedurze administracyjnej regulowanej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozwiązania częściowo recypowane zostały do ustawy z dnia 9 marca 2017 r. sytuacja, gdy możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej uwarunkowana jest uzyskaniem prejudykatu innego organu lub sądu stwierdzającego wiążąco zaistnienie określonego zdarzenia, z którego wadliwość decyzji ma wynikać, nie jest niczym szczególnym i nie budzi większych kontrowersji. Dzieje się tak w przypadku, gdy dowody, na których ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe, bądź decyzja wydana została w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 9 marca 2017 r.). Wyjątki zaś od reguły, wedle której konieczne jest uzyskanie w takim przypadku prejudykatu, zostały przez ustawodawcę wprost wymienione (na gruncie k.p.a. - w art. 145 § 2 i 3, a w ustawie z 9 marca 2017 r. - w art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ). Tego w przypadku rażącej sprzeczności z interesem społecznym umowy przenoszącej roszczenia do nieruchomości warszawskiej ustawodawca nie przewidział. Sąd zauważył, że uzyskanie takiego prejudykatu w odniesieniu do umowy przenoszącej roszczenia, ma w tym w przypadku także ten walor, że pozwala uniknąć sytuacji, w której Komisja, traktując normę zawartą w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r., jako wzorzec kontroli decyzji reprywatyzacyjnej, nieprowadzący jednak do nieważności samej umowy, uchylać będzie decyzję reprywatyzacyjną ze względu na rażącą jej sprzeczność z interesem społecznym i kierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ właściwy. Ten zaś, rozpoznając ponownie wniosek, nie będąc jednocześnie adresatem norm zawartych w ustawie z 9 marca 2017 r. (tym pozostaje Komisja), nadal wynikające z tej umowy konsekwencje prawne będzie musiał respektować. Zgodnie z zasadą legalizmu może on działać bowiem wyłącznie w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.). Kierować się więc będzie musiał przy rozpoznawaniu wniosku, jeśli chodzi o przepisy prawa materialnego treścią art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 214a u.g.n. W przepisach tych brak jest natomiast normy prawnej uzależniającej rozstrzygnięcie co do istoty sprawy od zgodności umowy przenoszącej roszczenia dekretowe z zasadami współżycia społecznego. Dostrzegając ten problem ustawodawca, nowelizując ww. ustawę wyposażył Komisję w niektóre kompetencje przynależne prokuratorowi, w tym uprawnienie określone w ustawie Kodeks postępowania cywilnego (vide art. 3 ust. 4 ustawy z 9 marca 2017 r., w brzmieniu obowiązującym od 14 marca 2018 r.).
Taka sytuacja, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wykluczała możliwość stwierdzenia przez Komisję wydania decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa z powołaniem się na przyczynę wskazaną w części drugiej art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. Podejmując zatem na tej podstawie decyzję naruszyła ona ów przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który Komisji do tego nie uprawniał.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ww. wyrok w całości.
Przedmiotowemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła:
a) naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018 r., poz. 2267 ze zm.; zwanej dalej: Ustawą) w zw. z art. 2 Konstytucji RP i wynikających z niego zasad demokratycznego państwa prawnego oraz ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, art. 7 Konstytucji RP i wynikającej z niego zasady praworządności i legalizmu, z których to zasad łącznie wyprowadza się zasadę domniemania konstytucyjności ustaw i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, a także w zw. z art.184 Konstytucji RP w zw. z art.188 pkt 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 p.p.s.a., art. 2 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107; ze zm.; zwanej dalej: p.u.s.a.), poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji odmowę ich zastosowania, co wynikało z uznania powyższych przesłanek ustawowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia wydanego przez Komisję za nieodpowiednie (niesamodzielne) dla wzruszenia nadzorowanej w postępowaniu rozpoznawczym decyzji reprywatyzacyjnej, a w konsekwencji do stwierdzenia wydania decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa podczas gdy rolą Sądu jest przestrzeganie i stosowanie przepisów obowiązującego prawa o randze ustawowej, uchwalonego w prawem przewidzianym trybie przez powołane ku temu instytucje, a nie dokonywanie oceny procesu legislacyjnego, zasadności i możliwości orzekania na podstawie obowiązujących przepisów o randze ustawowej, które to działanie doprowadziło finalnie do odmowy możliwości stosowania ww. przepisów Ustawy przez Komisję, prowadząc do pogwałcenia zasad powszechności obowiązywania i domniemania konstytucyjności norm stanowionego prawa, a w dalszej konsekwencji naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny:
2. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności czasowej i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r.. Nr 50, poz. 279; zwanego dalej: Dekretem) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b Ustawy w zw. z art. 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; zwanym dalej: k.p.a.) w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy, poprzez błędną wykładnię i uznanie prawidłowości w pomijaniu przez Prezydenta m. st. Warszawy zbadania przesłanki "posiadania" w stosunku do dotychczasowego właściciela i jego następców prawnych podczas wydawania decyzji reprywatyzacyjnej, co oparto na poglądzie, że wymóg "posiadania" gruntu przewidziany w art. 7 ust 1 Dekretu nigdy nie dotyczył dotychczasowego właściciela, z kolei odnośnie następców prawnych właściciela wymóg ten przestał obowiązywać po dacie 1 stycznia 1947 r., gdy tymczasem art. 7 ust 1 Dekretu przewiduje niezmiennie wymóg posiadania gruntu w dacie złożenia wniosku w stosunku do właściciela i następców prawnych właściciela, nakładając tym samym na organy dekretowe obowiązek zbadania danej przesłanki, a której to powinności przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopełniono, co w konsekwencji uprawniało Komisję do wydania decyzji opartej o art. 30 ust 1 pkt 4a i 4b Ustawy, a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny:
3. art. 7 ust 1 i 2 Dekretu, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że spełnienie przesłanki posiadania gruntu zarówno w kontekście właściciela nieruchomości, jak i następców prawnych właściciela (odnośnie do ostatniej kategorii podmiotowej w okresie po 1 stycznia 1947 r..), nie stanowiło warunku uwzględnienia wniosku dekretowego, albowiem jedyne kryterium przy badaniu wniosków dekretowych stanowiła ocena przesłanki zgodności korzystania z gruntu z przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego], podczas gdy w odniesieniu do właściciela gruntu oraz następców prawnych właściciela gruntu, warunkiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku, obok przesłanki planistycznej było również posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku oraz złożenie wniosku w przepisanym prawem terminie, a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny:
4. art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b Ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że sam brak ustaleń co do posiadania (na gruncie art. 7 ust. 1 Dekretu] względem tak właściciela jak i jego następców prawnych, przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie może zostać uznany za naruszenie prawa, jak również naruszenie prawa w stopniu podstawowym, podczas gdy, jeżeli warunkiem przyznania prawa użytkowania wieczystego (własności czasowej] było spełnienie łącznie trzech przesłanek, a organ sprawdza jedynie zaistnienie dwóch, odstępując w całości od weryfikacji spełnienia trzeciej przesłanki, to tym samym dopuszcza się wydania decyzji z naruszeniem prawa materialnego, a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny:
5. art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b Ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji odmowę ich zastosowania z uwagi na uznanie, że spełnienie warunku "posiadania" musi zostać ocenione jako niewątpliwe w przypadku składania wniosku dekretowego przez dotychczasowego właściciela z uwagi na sam fakt przysługującego mu prawa własności nieruchomości, podczas gdy żaden z przepisów materialnoprawnych obowiązujących w dacie wejścia w życie Dekretu, jak i w okresie po nim następującym, nie wprowadzał domniemania prawnego prowadzącego do automatycznego przypisania podmiotowi właścicielskiemu atrybutu posiadania z samego faktu przysługującego mu prawa własności rzeczy, a w dalszej konsekwencji naruszenie art 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny:
6. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 i art. 8 Dekretu w zw. z art. 724 Kodeksu Napoleona poprzez ich błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że pojęcie posiadania użyte w art. 7 ust.1 dekretu warszawskiego sprowadza się wyłącznie do obowiązku wykazania legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym poprzez wykazanie statusu następcy prawnego przeddekretowego właściciela, podczas gdy żaden z przepisów materialnoprawnych obowiązujących w dacie wejścia w życie Dekretu, jak i w okresie po nim następującym, nie wprowadzał domniemania prawnego prowadzącego do automatycznego przypisania właścicielowi posiadania z samego faktu przysługującego mu prawa własności rzeczy; przez co w rzeczywistości pojęcie posiadania należy rozumieć jako posiadanie w sensie prawnorzeczowym, w szczególności w rozumieniu art. 2228 Kodeksu Napoleona oraz art. 296 § 1 i § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. 1946, nr 57, poz.319 z późn.zm.], a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny:
7. art. 30 ust. 1 pkt 4b Ustawy w zw. z art. 7 ust 1 Dekretu, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie, z uwagi na przyjęcie, że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 30 ust 1 pkt 4b Ustawy może nastąpić tylko wówczas, gdy Komisja ustali, że dotychczasowy właściciel nieruchomości warszawskiej lub jego następcy prawni nie byli w posiadaniu nieruchomości, bowiem sam brak ustaleń ze strony organu dekretowego, co do posiadania - w szczególności jeśli owo posiadanie po stronie podmiotów uprawnionych w rzeczywistości wystąpiło - nie może prowadzić do postawienia organowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy skorzystanie przez Komisję z przesłanki wymienionej w art. 30 ust 1 pkt 4b Ustawy:
(a) nie jest uzależnione od poczynienia jednoznacznych ustaleń w postępowaniu rozpoznawczym przed Komisją, że w konkretnym przypadku dotychczasowy właściciel gruntu lub jego następcy prawni nie byli w posiadaniu gruntu w dacie składania wniosku dekretowego albowiem takiego obowiązku nie przewidziano w żadnym z przepisów Ustawy,
(b) nie jest powiązane z kwestionowaniem przez Komisję okoliczności posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych w dacie składania wniosku dekretowego, gdyż Ustawa takiego warunku w kontekście skorzystania z powołanej przesłanki nie przewiduje.- co uprawnia stwierdzenie, że przedstawione wyżej, odmienne stanowisko Sądu wojewódzkiego jest sprzeczne z katalogiem rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust. 1 pkt 1-4 Ustawy, które Komisja może podjąć w ramach zakończenia postępowania rozpoznawczego, a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny:
8. art. 30 ust 1 pkt 4a Ustawy i art. 30 ust 1 pkt 4b Ustawy w zw. z art 7 ust 1 Dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 38 ust 1 Ustawy oraz w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę ich zastosowania, co oparto na uznaniu, że Komisja nie jest uprawniona do wyeliminowania ostatecznych decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych z pominięciem obowiązku ustalenia posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, podczas gdy zgodnie z treścią art. 30 ust 1 pkt 4b Ustawy, Komisja jest zobligowana do przeprowadzenia postępowania pod kątem sprawdzenia, czy decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust 1 Dekretu, zaś w przypadku wykazania braku spełnienia owego obowiązku przez organy administracyjne. Komisja z woli ustawodawcy jest obowiązana do wydania decyzji związanej na podstawie rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust 1-4 Ustawy, a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny:
9. art. 27 Ustawy w zw. z art. 30 ust 1 pkt 5 Ustawy w zw. z art. 2, art. 7 i art. 178 ust 1 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę jego zastosowania, które to stanowisko Sądu wynikało z uznania, że powołany na wstępie przepis wprowadza absurdalne założenie, wedle którego ustaloną w umowie cenę roszczenia związanego z nieruchomością warszawską winno się zestawić z wartością nieruchomości z daty zawierania umowy ustalaną według stanu na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej, podczas gdy rolą Sądu jest przestrzeganie i stosowanie przepisów obowiązującego prawa o randze ustawowej, uchwalonego w prawem przewidzianym trybie przez powołane ku temu instytucje, a nie dokonywanie oceny procesu legislacyjnego oraz konstytucyjności ustanowionych przepisów Ustawy, które to działanie doprowadziło finalnie do odmowy stosowania poszczególnych regulacji Ustawy z rażącym pogwałceniem zasady domniemania konstytucyjności norm stanowionego prawa, a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny:
10. art. 30 ust. 1 pkt. 5 Ustawy w zw. z art. 27 Ustawy w zw. z art. 3 ust. 1-3 Ustawy w zw. art. 1 pkt 1 i 2 Ustawy w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 Ustawy, poprzez błędną - rozszerzającą wykładnię, skutkującą w konsekwencji odmową jego zastosowania w konkretnym przypadku, z uwagi na uzależnienie możliwości skorzystania z ww. przesłanki wymienionej w katalogu przewidzianym w art. 30 ust. 1 Ustawy od istnienia w obrocie prawnym prejudykatu w postaci orzeczenia sądu powszechnego, potwierdzającego nieważność czynności cywilnoprawnej związanej z przeniesieniem roszczeń do nieruchomości warszawskiej, przy czym ww. nieuprawniona wykładnia przepisów Ustawy doprowadziła Sąd Wojewódzki do uznania braku podstaw do wydania przez Komisję decyzji opartej o ww. przesłankę, w drodze której stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji reprywatyzacyjnej, zgodnie z którą przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, ponieważ nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej, podczas gdy:
(a) treść powołanego przepisu nie uzależnia możliwości jego zastosowania przez Komisję od wcześniejszego uzyskania prejudykatu w postaci orzeczenia wyroku sądu powszechnego potwierdzającego nieważność czynności prawnej dotyczącej przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej;
(b) ustalenie wartości nieruchomości warszawskiej, a co za tym idzie stwierdzenie przez Komisję wystąpienia przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 5 Ustawy w przypadku nieruchomości przy ul. [...] nastąpiło w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z modelem przewidzianym art. 27 Ustawy;
(c) dokonanie właściwej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 5 Ustawy w powiązaniu ze stanem faktycznym wskazanym w decyzji Komisji pozwalało na uznanie, że w przypadku nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], wydanie decyzji reprywatyzacyjnej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym z uwagi na rażący brak ekwiwalentności świadczeń stron mający miejsce w umowie dotyczącej przeniesienia roszczeń do ww. nieruchomości; a w dalszej konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
b) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c] p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 Ustawy w zw. art. 30 ust. 1 pkt 4a i art. 30 ust. 1 pkt 4b Ustawy w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy, poprzez uchylenie decyzji Komisji i uznanie wadliwości rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym stwierdzenia przez organ, że Prezydent m. st. Warszawy wydając decyzję reprywatyzacyjną dopuścił się naruszenia prawa poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu w dacie złożenia wniosku dekretowego, podczas gdy kwestionowane przez Sąd wojewódzki stanowisko Komisji odnośnie do zasadności w stwierdzeniu naruszenia prawa w podanym zakresie było prawidłowe i jako takie uzasadniało wydanie decyzji przewidzianej art. 29 ust. 1 pkt 4 Ustawy z uwagi na wystąpienie przesłanek przewidzianych art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b Ustawy;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wynikających z niego zasad demokratycznego państwa prawnego oraz ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wynikającej z niego zasady praworządności i legalizmu, z których to zasad łącznie wyprowadza się zasadę domniemania konstytucyjności ustaw, a także z art. 178 ust 1, art. 184 w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP w zw. z art. 27 Ustawy w zw. z art. 30 ust 1 pkt 5 Ustawy w zw. z art. 29 ust 1 pkt 4 Ustawy w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 Ustawy w zw. z art. 3 ust 1-3 Ustawy, poprzez uchylenie decyzji Komisji, z uwagi na działanie Sądu w warunkach przekroczenia kompetencji orzeczniczych, objawiającego się w samodzielnym, dowolnym i pozbawionym podstaw prawnych formułowaniu ocen w zakresie dotyczącym prawidłowości i celowości w sformułowaniu treści przepisów Ustawy [tj. reguły wyceny ustalonej w art. 27 Ustawy], podczas gdy zgodnie z zasadą praworządności sądy administracyjne obowiązane są do przestrzegania przepisów obowiązującego prawa, które korzysta z domniemania konstytucyjności, przez co Sąd Wojewódzki nie posiadał kompetencji do wywodzenia samodzielnych ocen względem przyjętych rozwiązań legislacyjnych i wyrażania w tym przedmiocie poglądów dotyczących możliwości stosowania prawa, sprzeciwiając się przy tym treści przepisów znajdujących się w akcie o randze ustawowej jaki stanowi Ustawa;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit a] i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust 1 pkt 4 Ustawy w zw. z art. 30 ust 1 pkt 5 Ustawy w zw. z art. 27 Ustawy w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 38 ust 1 Ustawy, poprzez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na uznanie wadliwości w zakresie przyjęcia przez Komisję jako podstawy wydanego rozstrzygnięcia przesłanki przewidzianej w art. 30 ust 1 pkt 5 Ustawy, tj. stwierdzenia przez organ, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym z uwagi na nabycie roszczeń do nieruchomości warszawskiej w zamian za świadczenie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości, podczas gdy kontrolowana przez Sąd decyzja Komisji była prawidłowa, albowiem została poprzedzona ustaleniem wartości nieruchomości warszawskiej zgodnie z regułą przewidzianą art. 27 Ustawy, dokonaniem wnikliwej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co uprawniało do stwierdzenia ku wydania nadzorowanego aktu z naruszeniem prawa przez Komisję na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 Ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 Ustawy;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a] i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 Ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 Ustawy oraz art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b Ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 1, art. 77 §1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji Komisji, co wynikało z błędnego uznania, że przesłanki wymienione w decyzji Komisji jako podstawa stwierdzenia wydania decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia, podczas gdy decyzja Komisji była prawidłowa i została oparta wprost na podstawach materialnoprawnych określonych w powszechnie obowiązującym akcie prawnym o randze ustawy, co winno skutkować oddaleniem wszystkich złożonych skarg przez WSA w Warszawie;
5. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli kasacyjnej, bowiem z uwagi na brak stosownego odniesienia się w ramach uzasadnienia wyroku przez WSA w Warszawie nie wiadomo, czy działanie Komisji w zakresie oceny przesłanki dotyczącej przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej jako rażąco sprzecznego z interesem społecznym, z uwagi na świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej, a w konsekwencji wydania kontrolowanej decyzji na podstawie art. 30 ust 1 pkt 5 Ustawy, było prawidłowe;
6. art. 90 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust 1 i 2 Konstytucji RP, art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 15 zzs4 ust 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.; zwanej dalej: ustawą Covidową) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na ich błędnym zastosowaniu, poprzez naruszenie zasady jawności postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na bezpodstawne zrezygnowanie z przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie rozprawy lub rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, konsekwencją czego było arbitralne i nieuzasadnione naruszenie gwarancji do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy (art. 45 ust 1 Konstytucji RP), przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przyczyn, dla których nie przeprowadzono rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, podczas gdy zgodnie z powołanymi przepisami ustawy Covidowej zasadą jest przeprowadzenie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych, a więc z poszanowaniem zasady jawności, zaś zarządzenie przeprowadzenia posiedzenia niejawnego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku;
7. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. I5zzs4 ust. 2 i ust 3 ustawy Covidowej w zw. z art. 90 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na ich błędnym zastosowaniu poprzez pominięcie obligatoryjnego elementu uzasadnienia rozstrzygnięcia, tj. pominięcie wyjaśnienia przyczyn, dla których Sąd I instancji zrezygnował z przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, podczas gdy brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku stanowi przesłankę (określoną w art. 15 zzs4 ust 3 ustawy Covidowej), wykluczającą rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez arbitralne i nieuzasadnione naruszenie gwarancji do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 p.p.s.a., wniesiono o:
1. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a.;
2. uchylenie skarżonego kasacyjnie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.;
3. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od M. K. oraz Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżącej kasacyjnie Komisji, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.;
W odpowiedziach na skargę kasacyjną złożonych przez M. K. i m.st. Warszawa wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
W piśmie procesowym z dnia 31 marca 2025 r. Komisja cofnęła zarzuty skargi kasacyjnej w pkt II a.2, a.3, a.4,a.5,a.6, a.7 i a.8 oraz II b.1. W pozostałym zakresie podtrzymała skargę kasacyjną
Na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2025 r. pełnomocnik m.st. Warszawy oświadczył, że modyfikuje swe stanowisko i popiera skargę kasacyjną Komisji, wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz cofa wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
[...] – Stowarzyszenie [...] wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skoro skarżąca kasacyjnie Komisja cofnęła cześć zarzutów skargi kasacyjnej a cofnięcie części zarzutów jest dopuszczalne ( art.60 w zw. z art. 193 k.p.a.), to powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się wyłącznie do tych zarzutów skargi kasacyjnej, które nie zostały cofnięte.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny widzi potrzebę odniesienia się do tych zarzutów procesowych, które związane są z prawem do sądu i zasadą jawności postępowania sądowoadministracyjnego, a które podniesiono w skardze kasacyjnej z uwagi na to, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, podczas gdy – według skarżącej kasacyjnie Komisji – powinien był skierować i rozpoznać sprawę na rozprawie przeprowadzonej w trybie zdalnym z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 specustawy o COVID-19.
Według skarżącej kasacyjnie Komisji Sąd I instancji dopuścił się naruszenia zasady jawności postępowania sądowoadministracyjnego wyrażonej w art. 90 § 1 i 2 p.p.s.a. i uchybił w związku z tym przepisom: art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 i 3 specustawy o COVID-19 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., a to z uwagi na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przyczyn, dla których nie przeprowadzono rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Podniesiono również, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 specustawy o COVID-19 godziło w prawa procesowe Komisji, jako strony postępowania.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów przypomnieć należy, że zgodnie z art. 90 § 1 p.p.s.a. jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. Z przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że w przepisach szczególnych mogą być ustanowione wyjątki od zasady, zgodnie z którą sprawy rozpoznawane są na posiedzeniach jawnych. W uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 i sygn. II OPS 1/20 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjęto, że art. 15zzs⁴ ust. 3 specustawy o COVID-19 należy traktować jako przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Argumentowano, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Wprowadzone w specustawie o COVID-19 rozwiązania mające na celu zapobieganie i zwalczanie zakażeń wirusem COVID-19, niewątpliwie służą ochronie zdrowia i życia ludzkiego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto stanowisko, że przewidziane w art. 15zzs⁴ specustawy o COVID-19 ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy jest dopuszczane ze względu na treść art. 45 oraz art. 31 ust. 2 Konstytucji RP, odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowej – stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a więc służy tym samym ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw jednostek, a także realizacji zadań władzy publicznej, wynikających z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, równoważąc wartości indywidualne i publiczne w stanach wyjątkowych (zob. wyroki NSA z: 24 listopada 2020 r. II OSK 1305/18; 15 lipca 2021, sygn. III OSK 3743/21; 6 grudnia 2022 r., sygn. III OSK 1623/21; 12 kwietnia 2022 r. II OSK 1652/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. W rozpoznawanej sprawie strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. Z akt sądowych niniejszej sprawy wynika, że pismami z 27 listopada 2020 r., w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 listopada 2020 r., poinformowano strony postępowania sądowoadministracyjnego, w tym Komisję, że w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, mając na uwadze treść art. 15zzs4 ust. 3 specustawy o COVID-19, w sprawie wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 29 stycznia 2021 r., uznając, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących oraz biorąc pod uwagę brak możliwości technicznych przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie pouczono strony, w tym Komisję, o treści art. 15zzs4 ust. 3 specustawy o COVID oraz pouczono organ, że w związku ze skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, strony postępowania mogą zgłaszać dodatkowe stanowisko w sprawie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia (pismo skierowane do Komisji – k.94, zarządzenie Przewodniczącego Wydziału I z 25 listopada 2020 r. – k. 91). Powyższe pismo zostało doręczone Komisji 2 grudnia 2020 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru – k.101). We wskazanym terminie Komisja zajęła stanowisko w sprawie, składając pismo z 8 grudnia 2020 r.( wpłynęło do WSA w dniu 10 grudnia 2020 r.- k. 95-98), w którym wyraziła sprzeciw rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie naruszono gwarancji procesowych, nie pozbawiono Komisji możliwości obrony swoich spraw, jak również nie naruszono prawa strony do jawnego rozpoznania sprawy. Trzeba bowiem zauważyć, że w piśmie z 27 listopada 2020 r. ( k.94) Komisja została wyczerpująco poinformowana o podstawie prawnej oraz powodach skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 15zzs4 ust. 3 specustawy o COVID, który stanowił wyjątek od zasady uregulowanej w art. 90 § 1 p.p.s.a. Przewodniczący Wydziału I, w dacie wydania zarządzenia oraz orzekania przez Sąd I instancji, mógł skierować sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, nawet w przypadku sprzeciwu którejkolwiek ze stron. Należy mieć także na względzie, że przepisy nie przewidywały informowania stron o możliwości zajęcia stanowiska na piśmie, to jednak we wskazanym piśmie z 27 listopada 2020 r. pouczono Komisję o terminie i sposobie zajęcia dodatkowego stanowiska w sprawie – co świadczy o zachowaniu standardów ochrony praw stron postępowania sądowego, w tym wartości konstytucyjnych.
Zauważyć ponadto należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał i uzasadnił podstawy prawne rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (strona 15 uzasadnienia). Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że miesiąc wcześniej zostały wydane zarządzenia - akty wewnętrzne Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2020 r. oraz Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia działań profilaktycznych, związanych z wzrostem zakażeń wirusem SARS-CoV-2. A to w związku z ogłoszeniem objęcia Warszawy czerwoną strefą. Ponadto przeprowadzenie rozpraw na odległość wymagało technicznego przygotowania i jak wynika z zarządzenia Przewodniczącej Wydziału w dacie rozpoznania skarg nie było możliwe. Te wszystkie okoliczności faktyczne i podstawy prawne uprawniały Przewodniczącą Wydziału do skierowania sprawy na posiedzenie niejawne a Sąd I instancji do jej rozpoznania na tym posiedzeniu.
Z wyżej opisanych powodów zarzuty wskazane w pkt II b. 6 i b.7 skargi kasacyjnej są całkowicie chybione.
Przed przystąpieniem do rozważenia pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, co oznacza, że granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły wątpliwości interpretacyjnych. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), a to w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały prawidłowo skonstruowane, a niektóre z nich mylnie określone jako zarzuty naruszenia prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania. Co więcej – niektóre zarzuty zostały zmultiplikowane i określone jednocześnie jako oparte na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (v. zarzut II b.2, b.3, b.4 skargi kasacyjnej).
Niezależnie jednak od tego, czy wskazywano w skardze kasacyjnej na naruszenie prawa materialnego, czy też naruszenie przepisów postępowania, zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się w istocie na dwóch problemach: 1) sposobie wykładni pojęcia "posiadania" w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu oraz zakresie badania spełniania tej przesłanki przez Prezydenta m.st. Warszawy przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej i zasadności zastosowania przez Komisję w niniejszej sprawie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji ( które to zarzuty zostały cofnięte) oraz 2) błędnej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 5 i art.27 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. a także na odmowie zastosowania art.27 wskazanej ustawy.
Komisja kwestionuje stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku zgodnie z którym nie jest kompetentna do formułowania samodzielnych ocen w zakresie dotyczącym zaistnienia przesłanek określonych w art.30 ust.1 pkt 5 ustawy, gdyż nie przyznają jej takich uprawnień ani przepisy ustawy z 9 marca 2017 r., ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem bowiem Sądu I instancji aby można się było powołać na przesłankę bezwzględnej nieważności czynności prawnej musi istnieć w obrocie prawnym stwierdzający ją prejudykat w postaci stosownego orzeczenia sądu powszechnego. Sąd I instancji wyraził także podważany skargą kasacyjną pogląd, że gdyby chcieć tę przesłankę zastosować w sposób tym przepisem określony, "należałoby przyjąć absurdalne wręcz założenie, że ustaloną w umowie cenę roszczenia winno się zestawić z wartością nieruchomości z daty zawierania umowy, ale ustalaną już z uwzględnieniem stanu tejże nieruchomości istniejącego kilka lat później." Sąd Wojewódzki poczynił także szersze wywody dotyczące sytuacji występowania prejudykatów w procedurze administracyjnej regulowanej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozwiązania częściowo recypowane zostały do ustawy z dnia 9 marca 2017 r.
W konsekwencji Sąd I instancji wykluczył możliwość stwierdzenia przez Komisję wydania decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa z powołaniem się na przyczynę wskazaną w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. i uznał, że podejmując na tej podstawie decyzję Komisja naruszyła ów przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który Komisji do tego nie uprawniał.
Odmienne stanowisko prezentuje Komisja, która podkreśla, że dokonując wykładni przepisów ustawy – w szczególności norm wyrażonych w art. 30 ust.1 pkt 5 ustawy – nie można zapominać o ratio legis leżących u podstaw ich uchwalenia. Skorzystanie przez Komisję z analizowanej podstawy prawnej nie zostało ograniczone żadnym dodatkowym warunkiem – w szczególności prejudykatem dotyczącym ważności czynności prawnej.
Rozstrzygnięcie istoty sprawy sprowadza się zatem do wykładni art. 30 ust.1 pkt 5 ustawy. Wykładnia ta powinna uwzględniać również treść art.29 ustawy, w którym to przepisie wskazano sposoby rozstrzygnięć i który to przepis stanowi dyspozycję hipotezy normy prawnej określonej w art. 30 ust.1 pkt 5 ustawy. Ustawodawca bowiem postanowił, że w sytuacji ziszczenia się przesłanki określonej w art.30 ust.1 pkt 5 Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art.29 ust.1-4 ustawy.
Zgodnie z art.30 ust.1 pkt 5 (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) "Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli: przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej". Z kolei przywołany w tym przepisie art.29 ust.1 pkt 2-4 określa rodzaje rozstrzygnięć podejmowanych przez Komisję.
Przy rozpoznawaniu zarzutu błędnej wykładni podniesionego w skardze kasacyjnej przepisu art.30 ust.1 pkt 5 ustawy należy w pierwszej kolejności uwzględnić przyczyny uchwalenia ustawy i jej szczególny charakter, następnie mając na uwadze brzmienie przepisu określić zakres i sposób kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a w końcu odnieść powyższe ustalenia do okoliczności rozpoznawanej sprawy.
I. Dokonując wykładni przepisów ustawy wielokrotnie już w orzecznictwie zwracano uwagę, po pierwsze na przyczyny jej uchwalenia, po drugie na cel, który ta ustawa ma spełniać i po trzecie na szczególny charakter organu, jakim jest Komisja. Okoliczności te legły też u podstaw, a przynajmniej stanowiły istotną argumentację, dwóch uchwał podjętych przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym siedmiu sędziów w dniu 11 stycznia 2024 r., sygn. I OPS 3/22 i w dniu 10 kwietnia 2024 r. I OPS 1/23. W pierwszej z uchwał przyjęto, że okoliczności określone w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji mogą stanowić przesłankę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej również w sytuacji, gdy miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy. W uzasadnieniu uchwały skład siedmiu sędziów wskazał, że właśnie cel regulacji wprowadzonej ustawą o Komisji uzasadnia retroaktywne stosowanie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy. W szczególności jego wprowadzenie było konieczne dla ochrony porządku i bezpieczeństwa prawnego oraz zachowania zasad sprawiedliwości społecznej. Zjawiska, którym ma przeciwdziałać ww. przepis, nie występowały wcześniej i nie można było ich przewidzieć, a wyeliminowanie decyzji reprywatyzacyjnej z obrotu prawnego powoduje przywrócenie poprzedniej sytuacji prawnej adresatów tej decyzji. W uzasadnieniu powołanej uchwały I OPS 3/22 akcentowano, że przyjęcie regulacji zawartych w ustawie o Komisji jest konsekwencją ujawnionych nieprawidłowości w stosowaniu przepisów dekretu i realizowania roszczeń z niego wywodzonych, w tym z naruszeniem również praw osób, którym faktycznie powinno przysługiwać prawo własności lub użytkowania wieczystego, na co powoływano się w uzasadnieniu projektu ustawy. To wzgląd na konieczność realizowania takich wartości konstytucyjnych, jak sprawiedliwość społeczna, ochrona porządku i bezpieczeństwo prawne przemawiają za uznaniem dopuszczalności wzruszenia ostatecznych decyzji dekretowych.
Warto również odnotować, że w uzasadnieniu drugiej z wymienionych uchwał (z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. I OPS 1/23) zwrócono uwagę, że brak systemowych rozwiązań legislacyjnych po okresie transformacji ustrojowej negatywnie wpłynął nie tylko na czas i efektywność postępowań w sprawie wzruszania decyzji dekretowych, ale przyczynił się również do powstania rynku obrotu roszczeniami dekretowymi. Zgodność z prawem wielu decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich budziła wątpliwości. Skutki tych działań miały nie tylko prawny charakter, ale również stały się odczuwalne w płaszczyźnie społeczno-gospodarczej. W uchwale podkreślono, że masowy obrót uprawnieniami dekretowymi w formie cywilnoprawnej i respektowanie jego skutków w procedurze wydawania decyzji administracyjnej o przyznaniu praw do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego zrodził w sferze społecznej liczne negatywne relacje pomiędzy niektórymi nabywcami uprawnień dekretowych a osobami zamieszkującymi od wielu już lat w budynkach znajdujących się na gruntach przekazywanych nabywcom uprawnień dekretowych. Nasilenie tych zjawisk spowodowało wprowadzenie przez ustawodawcę rozwiązań prawnych w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami znacząco przedmiotowo ograniczających ustanawianie prawa do gruntu warszawskiego na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców (ustawą z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Dz.U. z 2016 r. poz. 1271 - dodano art. 214a). Następnie w ustawie z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich.
Przede wszystkim jednak cel ustawodawcy we wprowadzeniu rozwiązań określonych w omawianej ustawie wskazany został w uzasadnieniu jej projektu (druk sejmowy nr 1056/VIII kad.) Z uzasadnienia tego wynika, że wprowadzenie do porządku prawnego przesłanki określonej w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy stanowiło reakcję ustawodawcy na występujące w praktyce stosowania prawa coraz szersze zjawisko "handlu roszczeniami dekretowymi", a więc nabywaniem roszczeń dekretowych przez osoby, które nie tylko nie zostały dotknięte skutkami wejścia w życie dekretu warszawskiego, ale również nie łączyły ich żadne związki i więzi rodzinne z osobami, których dekret dotyczył, natomiast nabywanie roszczeń dekretowych, często przez powtarzający się krąg podmiotów, a następnie realizacja tych roszczeń stanowiło formę działalności nastawionej i prowadzącej do otrzymania korzyści majątkowej, czy to w formie nabycia tytułu prawnego do nieruchomości, czy też w określonych przypadkach do odszkodowania.
Z wyżej opisanych powodów, dokonując interpretacji art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy, należy mieć na uwadze cele ustawy, okoliczności i powody jej uchwalenia.
W kontekście powyższego trudno podzielić stanowisko Sądu I instancji, że "Komisja nie miała kompetencji do formułowania samodzielnych ocen, gdyż nie przyznają jej ku temu uprawnień ani przepisy ustawy z 9 marca 2017 r. ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego". Trudno też zgodzić się z Sądem I instancji, który stwierdził, że: " uprawnień tych nie sposób doszukiwać się w literalnej treści omawianego przepisu, ani także w ustalonej przez ustawodawcę w art. 27 regule ustalenia wartości nieruchomości w postępowaniu rozpoznawczym przed Komisją".
II. W konsekwencji realizacji celów wyznaczonych przez ustawodawcę i wobec literalnej treści art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. na Komisji każdorazowo spoczywa obowiązek dokonania oceny przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej przez pryzmat interesu społecznego. Niewątpliwie zaś zwrot "interes społeczny", do którego odwołuje się przepis art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., należy zaliczyć do klauzul generalnych. W omawianym przepisie ustawodawca posłużył się ponadto określeniami ocennymi (rażąco), z zastosowaniem klauzul generalnych (interes społeczny).
W literaturze przedmiotu wskazuje się, że dla ustalenia treści kryterium klauzuli odsyłającej nie jest najistotniejsze ustalenie znaczenia językowego pojęcia "interes" w odesłaniach do interesu społecznego czy słusznego interesu obywateli, lecz określenie zakresu aksjologicznego, jaki może się w taki zwrocie mieścić. Istotna jest więc w tym kontekście identyfikacja treści danego terminu z określonym typem wartości, w ramach którego może mieć miejsce poszukiwanie odniesień politycznych czy gospodarczych poszczególnych odesłań. Decydującą rolę w wykładni generalnych klauzul odsyłających odgrywają pozajęzykowe reguły wykładni, bliżej określające aksjologiczną lub funkcjonalną treść danego kryterium otwartego. W ustalaniu znaczeń językowych klauzul nie można pominąć reguł systemowo – strukturalnych. Rolę systemową w prawie administracyjnym odgrywa klauzula interesu społecznego. W ramach odesłań poprzez klauzule generalne uwaga organów administracji może być kierowana na kryteria moralne, polityczne oraz gospodarcze. Istotne w kontekście wykładni generalnych klauzul odsyłających jest stwierdzenie, że ustalanie treści aksjologicznych w stosowaniu prawa administracyjnego odbywa się na poziomie organów administracji. Dotyczy to odesłań zarówno w prawie materialnym, jak i proceduralnym. Kontrola sądowa nie obejmuje treści wiązanych z danym odesłaniem, lecz jedynie sposób uzasadnienia ustalenia treści, powiązanie treści kryterium z określonymi faktami ustalonymi w sprawie oraz ustalenie odpowiedniej relacji między kryteriami. Stąd tak istotny jest sposób uzasadnienia decyzji. Obecność generalnej klauzuli odsyłającej w przepisie podstawowym dla danego procesu stosowania prawa powoduje, że nie można nie uwzględnić kryteriów otwartych przy budowie ogólnego wzoru zachowania z tego przepisu zrekonstruowanego ( L. Leszczyński. Wykładnia generalnych klauzul odsyłających w prawie administracyjnym. System prawa administracyjnego pod red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2012 r., str. 308-311, 338).
W art.30 ust.1 pkt 5 ustawy ustawodawca zawarł także zwroty ocenne ( "rażąco sprzeczne", "rażąco niewspółmierne"). W odróżnieniu od generalnej klauzuli odsyłającej nie występuje w przypadku zwrotów ocennych odesłanie do systemu wartości czy norm, lecz odesłanie do jednostkowej sytuacji szacowania ( oceniania porównawczego). Wykładnia zwrotu ocennego obejmuje ustalenie treści podstawy przedmiotowej, czyli odwołanie się do faktów, które mają podlegać szacowaniu oraz wyrażenie oceny porównawczej, czyli szacowanie ( szerzej: L. Leszczyński w: System prawa administracyjnego pod red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2012 r., str. 340 – 341).
Wyżej przytoczona teoria prawa w zakresie dotyczącym stosowania klauzul generalnych i zwrotów ocennych prowadzi do wniosku, że kontrola decyzji podejmowanych na podstawie art. 30 ust.1 pkt 5 ustawy - przepisu zawierającego klauzule generalne (klauzula interesu społecznego) i zwroty ocenne ( świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne) sprowadza się do oceny argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji Komisji. Uzasadnienie zaistnienia wymienionych w omawianym przepisie przesłanek wiąże się dla stosującego organu z obowiązkiem konkretyzacji i szczegółowego uzasadnienia.
III. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komisja podniosła, że swoboda umów nie jest równoznaczna z całkowitą dowolnością w kształtowaniu cen. Sięganie zatem do konstrukcji nadużycia prawa podmiotowego, gdy roszczenia do nieruchomości warszawskiej przeszły w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do jej wartości, jest nie tylko niezbędne pod kątem dokonania oceny zgodności umowy sprzedaży praw i roszczeń z interesem społecznym, ale również z uwagi na konieczność każdorazowego podejmowania przez Komisję czynności celem ustalenia, czy zrealizowana została przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.
Komisja wskazała, że rzeczoznawca majątkowy M. S. w operacie szacunkowym z dnia 2 marca 2019 r. ustaliła wartość rynkową ww. udziału M. K. na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej w kwocie 433.738 zł, zaś M. K. uzyskała prawo do udziału w przedmiotowej nieruchomości poprzez zakup spadku po K. T. od M. T. za kwotę 51.000 zł.
Komisja podkreśliła, że za uznaniem ww. transakcji jako świadczenia rażąco niewspółmiernego do wartości nieruchomości warszawskiej przemawia również fakt, że w skład spadku po K. T. wchodził ponadto udział wynoszący 1/2 części w spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu mieszkalnego numer [...], o powierzchni użytkowej 63,70 m2, znajdującego się w [...] przy ulicy [...]. Co prawda w skład spadku wchodziły również pasywa w wysokości 32.840,07 zł, jednakże wartość udziału wynoszącego 1/2 części w spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu mieszkalnego została wyceniona przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] na kwotę 162.531 zł, zatem wartość ww. praw do lokalu przewyższa wartość zobowiązań. Kwota, za którą M. K. nabyła cały spadek (51.000 zł), w tym udział w prawach i roszczeniach do nieruchomości przy ul. [...], była rażąco niewspółmierna do wartości nieruchomości warszawskiej i stanowiła niecałe 12% realnej wartości udziału.
W aktach sprawy znajdują się dwa operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. z dnia 2 marca 2019 r. Oba operaty dotyczą określenia wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...] oznaczonego, jako działka o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 1379 m2. Jeden operat określa wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i udziału M. K. według stanu na dzień 24 maja 2012 r. ( czyli datę nabycia spadku), drugi operat według stanu na dzień 26 maja 2014 r., (czyli na datę wydania decyzji reprywatyzacyjnej). Według pierwszego z operatów wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu wynosi 4 992 504 zł, zaś udziału M. K. 416 042 zł, zaś według drugiego operatu wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu wynosi 5 204 856 zł, a udziału M. K. 433 738 zł.
Komisja dokonując oceny spełnienia przesłanki braku ekwiwalentności świadczeń wzięła pod uwagę, że w skład spadku po K. T., który nabyła M. K. wchodził udział wynoszący 1/2 części w spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu mieszkalnego znajdujący się w [...] przy ulicy [...]. Wartość tego lokalu została wyceniona przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] na kwotę 162.531 zł. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja Urzędu Skarbowego dotycząca tej okoliczności, a w szczególności decyzja Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z 30 września 2013 r. ustalająca wysokość zobowiązania podatkowego.
Co istotne w sprawie na żadnym etapie niniejszego postępowania M. K. nie zakwestionowała sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych, a jedynie zarzuciła Komisji nieprawidłowe posłużenie się tymi operatami, nie zaś kwotą którą uzyskała faktycznie ze sprzedaży udziału w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. W uzasadnieniu skargi do WSA M. K. określiła kwotę uzyskaną ze sprzedaży swego udziału jako wynoszącą 229 168 zł., co w ocenie Sądu orzekającego znacząco przewyższa kwotę za którą został nabyty spadek, w skład którego wchodził ponadto spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny - wyżej opisany.
Biorąc zatem pod uwagę ustalenia Komisji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny uznać należy, że Komisja wykazała zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 30 ust.1 pkt 5 ustawy.
Gdy chodzi o stanowisko Sądu I instancji, że Komisja nie była umocowana do wydania zaskarżonej decyzji, a ponadto wymagany był prejudykat w postaci orzeczenia sądu powszechnego stwierdzający nieważność czynności prawnej Naczelny Sąd Administracyjny, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie może przychylić się do tego stanowiska. Omawiany przepis – art. 30 ust.1 pkt 5 ustawy – nie operuje pojęciem nieważności czynności prawnej i nie zawsze do takiej nieważności doprowadzi. Według Sądu I instancji ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej z przyczyny wskazanej w art.30 ust.1 pkt 5 ustawy powinno poprzedzić stwierdzenie nieważności przez sąd powszechny czynności prawnej przeniesienia praw i roszczeń. Powstaje pytanie, czy w każdej sytuacji to stanowisko Sądu Wojewódzkiego jest trafne. Przepis ten stanowi jedynie, że w sytuacji stwierdzenia przez Komisję, że "przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej" Komisja wydaje jedną z decyzji wymienionych w art.29 ust.2-4 ustawy. Oznacza to tyle, że Komisja po stwierdzeniu spełnienia przesłanek wymaganych wskazanym przepisem orzeka w przedmiocie decyzji reprywatyzacyjnej, czy to o jej uchyleniu, stwierdzeniu nieważności, czy też stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdy M. K. nabyła spadek po K. T. w skład, którego według jego treści, wchodziło opisane powyżej własnościowe prawo do lokalu, wymaganie prejudykatu prowadziłoby do podjęcia działań zmierzających do podważenia umowy sprzedaży spadku. W sytuacji natomiast stwierdzenia wydania decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa nie dochodzi do podważenia czynności cywilnoprawnej polegającej na nabyciu spadku, który obejmował inne składniki nie pozostające w jakimkolwiek związku z przedmiotową nieruchomością dekretową. Akt ten bowiem nadal pozostaje w obrocie prawnym, natomiast stwierdzenie wydania decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa wywołuje skutki na zupełnie innej płaszczyźnie. Prowadzi to do wniosku, że w przypadkach, takich, jak okoliczności rozpoznawanej sprawy, żądanie uzyskania przez Komisję prejudykatu nie było ani uzasadnione, ani celowe. Wydaje się również, że z uwagi na szczególny tryb postępowania przed Komisją i szczególne jej uprawnienia, a także sposób sformułowania przesłanek art.30 ust.1 pkt 5 ustawy w sposób ocenny i z zastosowaniem klauzul generalnych ( interes społeczny), w każdej sprawie należy dokonywać indywidualnej oceny prawidłowości i legalności decyzji Komisji ( mając także na uwadze uchwałę I OPS 1/23).
Wniosek taki potwierdzają również wyroki NSA z 6 listopada 2024 r. w sprawach I OSK I 1739/21, OSK 1740/21, I OSK 1741/21, w których Naczelny Sąd Administracyjny rozważał również nabycie praw i roszczeń w drodze umowy nabycia spadku i zalecił badanie więzów rodzinnych, co było związane z okolicznościami wynikającymi z materiału dokumentacyjnego w aktach tych spraw. Potwierdza to zatem, że każdorazowo należy badać okoliczności konkretnych spraw, gdyż poczynienie uogólnień w tych sprawach jest niemożliwe i niewystarczające ( por. także wyrok NSA z 6 listopada 2024 r., I OSK 1676/21).
Brzmienie przepisu art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy nie budzi wątpliwości, zatem decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, przemawiającej za takim odstąpieniem. Takich argumentów w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że Komisja wykazała zaistnienie przesłanek określonych w art.30 ust.1 pkt 5 ustawy, co ją uprawniało do wydania decyzji określonej w art.29 ust.1 pkt 4 ustawy. Tym samym uzasadnione okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 30 ust.1 pkt 5 ustawy.
Trafnie również zarzucono Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 27 ustawy, gdyż brzmienie tego przepisu jest jednoznaczne. Ustawodawca w treści tego przepisu stwierdził, że wartość nieruchomości określana jest według jej stanu na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano wystarczających argumentów dla odstąpienia od treści wskazanego przepisu.
Jako, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej ( art.183 § 1 p.p.s.a.), to poza rozważaniami pozostawało nabycie praw do przedmiotowej nieruchomości przez K. M. K., którego nie dotyczył zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 30 ust.1 pkt 5 ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy i wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej poddaje się kontroli instancyjnej. Nie można również zgodzić się z zarzutami naruszenia przez Sąd Wojewódzki wskazanych w skardze przepisów Konstytucji. Wyrażenie odmiennego poglądu prawnego i dokonanie odmiennej wykładni przepisów aniżeli chciałaby strona skarżąca nie narusza przepisów Konstytucji. Natomiast wyrażone przez Sąd I instancji jednozdaniowe stwierdzenie dotyczące treści art.27 Ustawy pozostaje w związku z prezentowaną przez ten Sąd koncepcją konieczności uzyskania prejudykatu, co jak stwierdzono wyżej, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie znalazło akceptacji sądu kasacyjnego.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargi. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 p.p.s.a.
Na zasadzie art.207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania sądowego od m.st. Warszawy na rzecz Komisji z uwagi na wyrażoną przez m.st. Warszawy na rozprawie zmianę stanowiska co do skargi kasacyjnej i co do kosztów postępowania.