I OSK 67/25

I OSK 67/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 275/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-11-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 167
art. 26 ust. 1 pkt 1
Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa
Dz.U. 2024 poz 323
art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 pkt 1-5, art. 17 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 275/24 w sprawie ze skargi N. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 marca 2024 r., nr SKO 4532.107.2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY WE WROCŁAWIU WYROKIEM Z 7 LISTOPADA 2024 R. PO ROZPOZNANIU SKARGI N. B. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO WE [..] Z 18 MARCA 2024 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY PRZYZNANIA ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO UCHYLIŁ TĘ DECYZJĄ WRAZ Z POPRZEDZAJĄCĄ JĄ DECYZJĄ PREZYDENTA W. Z 2 LUTEGO 2024 R.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ odwoławczy. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1) art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy (Dz.U. z 2024 r. poz. 167, z późn. zm.), dalej: ustawa pomocowa, w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 323), dalej: u.ś.r., przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uzależnienie prawa do świadczeń rodzinnych od zamieszkiwania z dziećmi na terytorium RP nie powoduje jednoczesnego ograniczenia zakresu przedmiotowego i podmiotowego prawa do świadczeń rodzinnych wyłącznie do tych obywateli Ukrainy, którzy są dziećmi lub ubiegają się o świadczenia rodzinne na dziecko/dzieci lub w związku z opieką nad dzieckiem/dziećmi oraz w konsekwencji stwierdzenie, że skoro "ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje w art. 2 pkt 1-5 różnego rodzaju świadczenia, w tym mające na celu częściowe pokrycie wydatków a utrzymanie dziecka – zasiłek rodzinny wraz z dodatkami, a także świadczenia opiekuńcze, jak zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne", to "przepisy ustawy nie ograniczają przy tym przyznawania wskazanych w nim świadczeń opiekuńczych wyłącznie do osób sprawujących opiekę nad dziećmi";
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej i art. 1 ust. 1 oraz art. 17 u.ś.r. przez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia dopuszczalności przyznania obywatelowi Ukrainy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną niebędącą dzieckiem. W rozpoznawanej sprawie skarżąca sprawuje bowiem opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem i z tego tytułu ubiega się o wspomniane świadczenie. Organy rozpoznające wniosek skarżącej o przyznanie tego świadczenia odmówiły przyznania go, przy czym powody odmowy różniły się w każdej z instancji. O ile bowiem Prezydent W. decyzją z 2 lutego 2024 r. odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu powstania u jej męża niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, to organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że ustawa pomocowa nie zrównuje praw obywateli Ukrainy z prawami obywateli RP i nie przewiduje przyznanie wszystkich świadczeń rodzinnych obywatelom Ukrainy. W ocenie Kolegium w obowiązującym od 28 stycznia 2023 r. stanie prawnym wyłączona została możliwość przyznania obywatelom Ukrainy świadczeń rodzinnych dla osób dorosłych oraz w związku z opieką nad dorosłymi. Stanowisko to zostało zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że nie uwzględnia ono celu nowelizacji ustawy pomocowej dokonanej z dniem 28 stycznia 2023 r. W ocenie Sądu nowelizacja ta nie miała na celu ograniczenia katalogu świadczeń rodzinnych przysługujących na terenie RP obywatelom Ukrainy wyłącznie do świadczeń skierowanych i służących potrzebom dzieci.
Mając powyższe na uwadze, należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej w brzmieniu obowiązującym od 28 stycznia 2023 r. obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium RP, którego pobyt na terytorium RP jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium RP. Z kolei stosownie do treści art. 2 pkt 2 u.ś.r. świadczeniami rodzinnymi są świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. W myśl z kolei art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w poprzedzających punktach art. 17 ust. 1 u.ś.r.] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Analiza zacytowanych powyższej przepisów wskazuje, że od 28 stycznia 2023 r., tj. od daty wejścia w życie nowelizacji nadającej nowe brzmienie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej, świadczenie rodzinne może zostać przyznane jedynie obywatelowi Ukrainy, który przebywa legalnie na terytorium RP i zamieszkuje na terytorium RP wraz z dziećmi. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykładnia językowa art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej powinna zostać rozszerzona o wyniki wykładni celowościowej i systemowej w celu prawidłowej rekonstrukcji normy prawnej wynikającej z tego przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1910/24, czy z 12 września 2025 r., sygn. akt I OSK 2209/24).
Zacytowany powyżej art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej odwołuje się wprost do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych, do których w myśl art. 2 u.ś.r. zalicza się: zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego (pkt 1), świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (pkt 2), zapomogę wypłacaną przez gminy, na podstawie art. 22a (pkt 3), świadczenia wypłacane przez gminy na podstawie art. 22b (pkt 3a), jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka (pkt 4) oraz świadczenie rodzicielskie (pkt 5). Analiza tego katalogu wskazuje, że świadczenia rodzinne nie są ograniczone wyłącznie do świadczeń należnych dzieciom albo wypłacanych w związku z opieką nad dziećmi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej, jak wskazywano to m.in. w wyrokach z 25 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1910/24, czy z 12 września 2025 r., sygn. akt I OSK 2209/24, znajduje zastosowanie zarówno do świadczeń skierowanych od dzieci bądź związanych z opieką nad dziećmi, jak i świadczeń niezwiązanych z dziećmi i opieką nad nimi.
Ogólne zasady wykładni językowej przewidujące zakaz dokonywania takiej wykładni, w której wyniku część przepisu byłaby traktowana jako zbędna, pozostają przy tym nadal wiążące, a zwrot "jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" należy traktować jako ograniczenie możliwości ubiegania się wyłącznie o świadczenia rodzinne dotyczące dzieci lub związane z opieką nad dziećmi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1910/24, z 12 września 2025 r., sygn. akt I OSK 2209/24). Przyjąć bowiem należy, że gdyby zamiarem ustawodawcy było objęcie takim obostrzeniem wszystkich świadczeń rodzinnych określonych art. 2 pkt 1-5 u.ś.r., to redakcja art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej byłaby inna od jego brzmienia obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Zauważyć także należy, że cel wprowadzenia zmiany art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej, którym była – jak słusznie podkreślił to Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – konieczność uszczelnienia systemu świadczeń socjalnych i zapobieżenie wyłudzaniu świadczeń przez osoby niezamieszkujące bądź nieprzebywające w RP. Nie można przy tym zapominać o jednym z celów ustawy pomocowej, którym jest zapewnienie wsparcia materialnego rodzinom ukraińskim oraz osobom będącym obywatelami Ukrainy, którzy wjechali na terytorium RP bezpośrednio z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi. Realizacja tego celu następuje między innymi przez przyznanie wsparcia z zakresu świadczeń rodzinnych. Odmowa zatem przyznania świadczeń rodzinnych osobom pełnoletnim przebywającym na terytorium RP stałaby w oczywistej sprzeczności z tym celem. Analogiczne stanowisko zajął w podobnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanych już wyrokach z 25 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1910/24, oraz z 12 września 2025 r., sygn. akt I OSK 2209/24, które to zapatrywanie skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i uznaje za swoje.
W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 17 u.ś.r. należało uznać za niezasadny. Przepis ten – co zostało wykazane powyżej – nie ogranicza bowiem możliwości przyznania świadczeń rodzinnych wyłącznie do świadczeń przyznawanych dzieciom bądź w związku z opieką nad dziećmi. Jako taki jest on zatem skierowany także do pełnoletnich obywateli Ukrainy przebywających na terytorium RP spełniających warunki przyznania poszczególnych świadczeń rodzinnych.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej i art. 1 ust. 1 i art. 17 u.ś.r., należy zauważyć, że konstrukcja tego zarzutu w zakresie wskazanych w nim podstaw prawnych jest ściśle powiązana z omówionym powyżej zarzutem naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej i art. 17 u.ś.r. i zakłada, że w sytuacji, w której zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a zasadniczo art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 17 u.ś.r. Do konkluzji takiej prowadzi także analiza uzasadnienia tego zarzutu, która ogranicza się zasadniczo do wskazania, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest zasadny z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego. W sytuacji zatem gdy zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny, to brak było także podstaw do uwzględnienia powiązanego z nim zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej i art. 1 ust. 1 i art. 17 u.ś.r.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.