I OSK 67/24

I OSK 67/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Anna Wesołowska
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Kr 673/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-08-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 136 ust. 3, art. 137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 673/23 w sprawie ze skargi E.P., A.R. i R. U. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 kwietnia 2023 r. nr WS-VI.7534.3.151.2019.KP w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od E.P., A.R. i R. U. solidarnie na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2023 r. (sygn. akt II SA/Kr 673/23), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi: E. P., A.R. i R. U. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 kwietnia 2023 r. nr WS-VI.7534.3.151.2019.KP w przedmiocie zwrotu nieruchomości.
W motywach w/w wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że decyzją Urzędu Dzielnicowego Kraków-[...] z dnia 3 maja 1976 r. (nr DZGT II 630/30/75/76) wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa - stanowiącą własność Z.P. działkę nr [...] o pow. [...] ha (powstałą z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha) - z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] przy ul. [...].
W dniu 5 czerwca 2006 r. B. B. i L.B. (córki Z.P.) wystąpiły z wnioskiem o zwrot działki nr [...], stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości. Spadek zaś po w/w wnioskodawczyniach (zmarłych w toku postępowania) nabyli: R.U. (spadkobierca po B. B.) i E. P. oraz L.Ł. (spadkobierczynie L. B.).
W wyniku rozpoznania wspomnianego wniosku, Starosta Krakowski, decyzją z dnia 31 lipca 2019 r. nr GN.III.WA.72211-166/06 - wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1-3a i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej: "u.g.n.") oraz art. 104 k.p.a. – orzekł o:
–) zwrocie na rzecz R. U. (1/2 cz.), E. P. (1/4 cz.) i Lu. Ł. (1/4 cz.) działki nr [...] o pow. [...] ha powstałej z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], jedn. ewid. [...], m. Kraków - w granicach wywłaszczonej działki nr [...] z obrębu [...] b. gm. kat. [...],
–) zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy Kraków odpowiednio: 1.599,07 zł, 799,54 zł i 799,54 zł, tj. łącznie kwoty 3.198,15 zł - odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości – w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Zdaniem bowiem Starosty (cyt.): " stanowiącą własność Gminy Kraków działkę nr [...] uznano za zbędną na cel wywłaszczenia. Organ pierwszej instancji ustalił, że nie zrealizowano planowanego – w ramach inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego – ciągu pieszego. Część działki nr [...] oznaczona jako działka nr [...] znajduje się w ogrodzonym obszarze posesji nr [...] przy ul. [...] i stanowi zieleń przydomową (w tym zakresie zawarta jest umowa dzierżawy ze Z.U.), a pozostała część działki nr [...] jest porośnięta trawą, kilkoma drzewami i zaniedbanymi krzakami".
Decyzją z dnia 7 kwietnia 2023 r. nr WS-VI.7534.3.151.2019.KP, wydaną na podstawie art. 9a w zw. z art. 142 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i na skutek wniesienia odwołania przez Gminę Kraków, Wojewoda Małopolski uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł o:
–) zwrocie na rzecz R.U. (1/2 cz.), E. P. (1/4 cz.) i A. R. (1/4 cz.) działki nr [...] o pow. [...] ha powstałej z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha,
–) zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy Kraków odpowiednio: 375,73 zł, 187,87 zł i 187,87 zł, tj. łącznie kwoty 751,47 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia części nieruchomości – w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna,
–) odmowie zwrotu na rzecz: R.U., E.P. i A.R. części działki nr [...] o pow. [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha w granicach wywłaszczonej działki nr [...].
W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy przytoczył treść art. 137 ust. 1 u.g.n. i wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11). Ponadto podkreślił, iż pozyskał pismo z Zarządu Zieleni Miejskiej w Krakowie z dnia 18 listopada 2022 r. w sprawie pielęgnacji zieleni dokonywanej na działce nr [...] o treści: "Od listopada 2021 r. skarpa o pow. [...] ha została włączona do stałego utrzymania w II standardzie, wcześniej była jedynie w utrzymaniu interwencyjnym - okresowo, w miarę potrzeb zlecano jej koszenie. W obrębie nieruchomości posadzono w 2018 r. 3 drzewa. W części działki w pobliżu budynku oznaczonego numerem adresowym [...] w lipcu br. zlecana była pielęgnacja drzew".
Sąd Wojewódzki podał również, że w toku postępowania odwoławczego operatem, wykonanym na zlecenie Wojewody, dokonano podziału działki nr [...] o pow. [...] ha na działki: nr [...] o pow. [...] ha (która odpowiadała części działki nr [...] dzierżawionej przez Z. U. od Gminy Kraków) i nr [...] o pow. [...] ha (w granicach której znajdowała się część wywłaszczonej działki nr [...]). Zatem poprzednio wydzielona działka nr [...] odpowiadała części aktualnie wydzielonej działki nr [...] oraz działce nr [...]. Ostatecznie bowiem Wojewoda zgodził się z organem pierwszej instancji co do zbędności na cel wywłaszczenia części działki nr [...] (aktualnie działki nr [...]). Jako, że była ona zajęta na przydomowy ogródek dzierżawcy – Z. U., (syna R. U.), tym samym nie mogła być zagospodarowana na ogólnodostępną zieleń osiedlową. Tym niemniej, w zakresie pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, organ odwoławczy nie podzielił jednak stanowiska Starosty. Stwierdził bowiem, że ogólnodostępna część wywłaszczonej działki nr [...] (aktualnie część działki nr [...] - wcześniej [...] i część działki nr [...] - tj. część projektowanej działki nr [...]) została zagospodarowana na cel wywłaszczenia, ustalony na podstawie planu realizacyjnego z dnia 11 maja 1973 r. jako część budynku nr [...] (aktualnie nr [...]), zieleń osiedlową i ciąg pieszy. Ciąg pieszy miał wprawdzie pierwotnie znajdować się na działce nr [...] bliżej granicy z działką nr [...], a w rzeczywistości powstał bliżej bloku nr [...] - na działce nr [...] (która w tej części odpowiada tej części działki nr [...], o której zwrot nie wnieśli wnioskodawcy), w istocie rzeczy ciąg pieszy na wywłaszczonej działce powstał, choć nie na tej jej części, o której zwrot wniosły wnioskodawczynie. Taka zmiana położenia ciągu pieszego nie oznaczała jednak, jak twierdził Wojewoda, że zwrotowi mogła podlegać część działki, na której pierwotnie projektowano ciąg pieszy, gdyż zrealizowano na niej również projektowaną na tym terenie zieleń. Jak wyjaśnił przy tym w tym miejscu organ odwoławczy, w przypadku realizacji tak dużych inwestycji, jak osiedla mieszkaniowe, na poszczególnych etapach ich realizacji mogło dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu osiedla. Zmiana sposobu wykorzystania takiej nieruchomości planowanej na ogólnodostępny teren zielony z alejkami, na której lokalizacja alejek nie była identyczna jak w projekcie, nie oznaczała zatem zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację. Ponadto, przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, należało uwzględniać nie tylko budowę typowych budynków (bloków mieszkalnych), ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, przedszkola, boiska sportowe, garaże, zieleń ogrodowa i parki czy ciągi piesze - chodniki. Ocena zaś, czy tak pojmowany cel wywłaszczenia został zrealizowany, odnosić się winna do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie tylko do jej części. W związku z tym – jak zauważył Wojewoda - zrealizowanie zieleni w postaci szpaleru drzew położonego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (poniżej wzmiankowanego ciągu pieszego i wzdłuż ogrodzenia działek położonych na zachód od działki nr [...] - tj. na zachód od ogólnodostępnej części działki nr [...]) a które było widoczne już na zdjęciach lotniczych z lat: 1993, 1998, 2003 i 2004 dowodziło zrealizowania na tym terenie celu wywłaszczenia. W tym miejscu Wojewoda bowiem wyjaśnił, że ze zdjęcia lotniczego z 1975 r. (sprzed wywłaszczenia) wynikało, iż na wywłaszczonej nieruchomościach rosły drzewa, ale już zdjęcie z 1982 r. pokazywało, że teren części działki nr [...] (poprzednio nr [...]) pokryty był tylko "ubitą" ziemią oraz trawą. Ze zdjęć lotniczych z lat 1993, 1998, 2003 i 2004 wynikało natomiast, że ów szpaler drzew został zrealizowany w ramach celowej działalności, a nie samoczynnie. Na powyższe wskazywało bowiem także rozmieszczenie tych drzew.
Poza tym fakt realizacji zieleni przez spółdzielnię mieszkaniową potwierdzały – zdaniem organu - takie dokumenty jak: aneks nr 1/79 do umowy nr 16/76 z dnia 20 grudnia 1976 r. (tom I, karta akt nr 51), z którego wynikało, że do realizacji zieleni nie był zobowiązany inwestor zastępczy (informacja dotycząca zrealizowanych "własnymi siłami robót zieleni" przez spółdzielnię - tom I, karta akt nr 50) oraz informacja z ewidencji gruntów i budynków, że działka nr [...] (z której powstała m.in. działka nr [...]) znajdowała się we władaniu spółdzielni (tom I, karty akt nr 18 i 19). Dopiero w 2017 r. – jak wynikało to ze zdjęcia Geoportalu – powyższy szpaler drzew został usunięty. Okoliczność ta nie miała jednak znaczenia, gdyż – zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. - do dnia 22 września 2004 r. na wywłaszczonej nieruchomości została zrealizowana ogólnodostępna zieleń osiedlowa. Nieistotne też było, czy zieleń ta była (i nadal jest) pielęgnowana przez Zarząd Zieleni Miejskiej. Skoro bowiem została ona wcześniej zrealizowana i stanowiła ogólnodostępny teren zielony, funkcjonalnie powiązany z planowanym i zrealizowanym osiedlem mieszkaniowym, to dla rozstrzygnięcia nie było istotne, czy teren ten był zaniedbany i niepielęgnowany. Nie miał znaczenia też fakt nieobjęcia działki nr [...] umową oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i nieodpłatnego przeniesienia własności budynków z dnia 21 listopada 2012 r. Umowa ta – jak nadmienił organ - dotyczyła bowiem działek: nr [...], nr [...], nr [...] (której w części odpowiadała część wywłaszczonej działki nr [...]) i nr [...], to jest tych działek, na których zostały posadowione budynki mieszkalne nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] wybudowane przy ulicy [...] oraz budynek hydroforni, a które wraz z działkami nr [...], nr [...] i nr [...] utworzyły działkę nr [...]. Z tej ostatniej działki wydzielono zaś m.in. działkę nr [...], której w części odpowiadała część wywłaszczonej działki nr [...], na której posadowiony został budynek nr [...]. Zdaniem Wojewody, późniejsza zmiana stanu prawnego części terenu, na którym zrealizowano osiedle mieszkaniowe, nie świadczyła jednak o tym, że działka nr [...], na której zrealizowano do dnia 22 września 2004 r. projektowaną drogę wewnętrzną - ciąg pieszy oraz zieleń, stała się zbędna na cel wywłaszczenia, zwłaszcza że działka ta znajdowała się we władaniu spółdzielni mieszkaniowej.
Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 kwietnia 2023 r. E. P., A.R. i R. U. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucili w niej organowi naruszenie: art. 138 § 2, art. 78 § 1, art. 80 i art. 15 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wnosił o jej oddalenie.
Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że decyzja ta nie była prawidłowa, natomiast prawidłowa była decyzja organu I Instancji.
Na wstępie swych rozważań Sąd Wojewódzki przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz stwierdził, że (cyt.): "postępowanie dowodowe zostało przez organ I instancji przeprowadzone bardzo szczegółowo i wnikliwie, w sposób jasny i jednoznaczny ustalono istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne - w szczególności poprzednie i obecne zagospodarowanie terenów objętych postępowaniem". Odnosząc się natomiast do postępowania przed Wojewodą, Sąd ten uznał, że (cyt.): " Zebrany przez organ I Instancji materiał dowodowy w zakresie realizacji celu wywłaszczenia na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości został nieprawidłowo oceniony przez organ II instancji. Sąd podziela ocenę stanu faktycznego dokonaną przez organ I instancji, który szczegółowo wyjaśnił dlaczego uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oraz szczegółowo wskazał dowody na których oparł swoje ustalenia."
W dalszej części uzasadnienia Sąd Wojewódzki wskazał, że w 1976 r. wywłaszczona została część działki nr [...] o powierzchni [...] m2, tj. wydzielona w celu wywłaszczenia działka nr [...] o powierzchni [...] m2. Wywłaszczenie nastąpiło "pod budowę osiedla przy ul. [...]". Wszystkie 4 bloki mieszkalne zostały zrealizowane, a w 1979 r. zostały przekazane do eksploatacji (k. 46 akt adm.). Na wywłaszczonej zaś działce zaplanowano tereny zieleni a także chodnik. Tym niemniej zdaniem Sądu, (cyt.): "na terenie przedmiotowych nieruchomości nie podjęto żadnych czynności związanych z realizacją celu wywłaszczenia tj. z budową osiedla mieszkaniowego - za wyjątkiem realizacji sieci cieplnej, która jednak nie stanowi przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości".
Odnosząc się przy tym konkretnie do działki nr [...] o powierzchni [...] ha a więc tej części gruntu, którego dotyczyła decyzja organu I instancji, Sąd Wojewódzki wskazał, że (cyt.): "nieruchomość wnioskowana do zwrotu tj. działka o oznaczeniu, którym posługuje się organ I Instancji, tj. działka nr [...] o powierzchni [...] ha (powstała z podziału działki [...]) dla celów wywłaszczenia nigdy nie została wykorzystana, co wynika ze zgromadzonego przez organ I Instancji materiału dowodowego, w tym w szczególności z pozyskanych przez organ zdjęć lotniczych. Zarówno budynek o obecnym nr [...] (planowany nr [...], jak i ciąg pieszy tj. chodnik powstał znacznie powyżej tej nieruchomości (na północ). Jeśli zaś idzie o szpaler drzew położony na działce [...], który następnie w 2017 r. roku został usunięty, to wskazać należy, że znajdował się na wschód od działki [...]. Na zdjęciu lotniczym z 1998 r. wyraźnie widoczne jest że szpaler ten kończy się dokładnie na granicy tej działki. (...) Nie można się zatem zgodzić z twierdzeniem Wojewody, że przedmiotowa nieruchomość została <
>. Blok mieszkalny o projektowanym numerze [...] znajduje się na działce nr [...], na północ od omawianej nieruchomości, ponad ciągiem pieszym. Na nieruchomościach tych brak jest jakiejkolwiek infrastruktury towarzyszącej osiedlu mieszkaniowemu (ławki, dojścia i chodniki, place zabaw itp.), a istniejąca zieleń jest zaniedbana".
W konkluzji Sąd Wojewódzki przyjął zatem, że organ odwoławczy błędnie ocenił przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w niniejszej sprawie, czym naruszył art. 136 i 137 u.g.n. Z tej przyczyny Sąd polecił by w ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda uwzględnił wykładnię dokonaną w niniejszym wyroku.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina Miejska Kraków zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie: I. przepisów prawa materialnego to jest: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez ich błędną wykładnię i w związku z tym uznanie, że:
-) nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana w całości na cel, w związku z którym nastąpiło jej wywłaszczenie pomimo, iż na wywłaszczonej nieruchomości została zrealizowana część oznaczonego w decyzji wywłaszczeniowej osiedla mieszkaniowego tj. ogólnodostępna zieleń publiczna,
-) zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia,
-) prawo byłego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości nie wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji;
II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na sprawę to jest: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. - przez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego, pomimo ustalenia przez ten organ w sposób właściwy i wyczerpujący istotnych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a w szczególności ustalenie, iż na nieruchomości stanowiącej wywłaszczoną, orzeczeniem Urzędu Dzielnicowego Kraków - [...] nr DZGT II 630/30/75/76 z dnia 3 maja 1976 r., stanowiącej działkę nr [...] obr. [...], powstało po dacie wywłaszczenia osiedle mieszkaniowe wraz z otaczającą je zielenią.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Gmina Miejska Kraków wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi a - w razie stwierdzenia braku przesłanek do spełnienia powyższego wniosku - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
Skarżąca wnosiła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
W piśmie procesowym z dnia 27 grudnia 2023 r. (data wpływu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie) E. P., A. R. i R. U. wnosili o oddalenie skargi kasacyjnej wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest na obrazie prawa materialnego w postaci: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a.
Zarzuty te należało uznać za uzasadnione.
Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku B. B. i L. B. o zwrot działki nr [...], stanowiącej część wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, decyzją Urzędu Dzielnicowego Kraków-[...] z dnia 3 maja 1976 r., działki nr [...]o pow. [...] ha ( będącej poprzednio własnością ich matki - Z.P.). Istotne przy tym było, że celem owego wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego [...] przy ul. [...]. Z treści natomiast decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa - Zarząd Gospodarki Przestrzennej z dnia 8 grudnia 1973 r. BA.A-60/P/84/73, zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji, wynikało, że na części działki nr [...] miały znajdować się tereny zielone wraz ciągiem pieszym prowadzącym do jednego z budynków.
Rozpoznając powyższy wniosek Starosta Krakowski, decyzją z dnia 31 lipca 2019 r., orzekł o: zwrocie na rzecz R. U. (1/2 cz.), E. P. (1/4 cz.) i L. Ł. (1/4 cz.) działki nr [...] o pow. [...] ha, zobowiązując jednocześnie w/w osoby do zwrotu na rzecz Gminy Kraków stosownych kwot, które łącznie odpowiadały kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Zdaniem bowiem organu I instancji, stanowiąca własność Gminy Kraków działka nr [...] okazała się zbędna na cel wywłaszczenia, gdyż nie zrealizowano na niej planowanego – w ramach inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego – ciągu pieszego.
Na skutek jednak odwołania, wniesienia przez Gminę Miejską Kraków, zaskarżoną decyzją z dnia 7 kwietnia 2023 r., Wojewoda Małopolski uchylił decyzję Starosty i orzekł w sposób reformatoryjny. Mianowicie: uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o zwrocie na rzecz: R. U. (1/2 cz.), E. P. (1/4 cz.) i A.R. (1/4 cz.) działki nr [...] o pow. [...] ha, zobowiązał też w/w osoby do zwrotu na rzecz Gminy Kraków stosownych kwot, które łącznie odpowiadały kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia części nieruchomości, oraz odmówił zwrotu części działki nr [...] o pow. [...] ha powstałej z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha w granicach wywłaszczonej działki nr [...].
Oceniając legalność w/w decyzji Wojewody Małopolskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – jak wyżej to przedstawiono – uznał, że decyzja ta była nieprawidłowa, natomiast prawidłowa była decyzja organu I Instancji.
Zdaniem bowiem Sądu Wojewódzkiego, (cyt.): " Zebrany przez organ I Instancji materiał dowodowy w zakresie realizacji celu wywłaszczenia na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości został nieprawidłowo oceniony przez organ II instancji". Natomiast ocena tego materiału, dokonana przez organ I instancji, została podzielona przez Sąd Wojewódzki. W rezultacie Sąd ten przyjął, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości a co – w konsekwencji – doprowadziło ten Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z błędną oceną przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości a co naruszało art. 136 i 137 u.g.n. i uzasadniało wydanie wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Z tym z kolei stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca Gmina Miasta Krakowa, formułując przytoczone wyżej zarzuty kasacyjne, oparte na obu podstawach kasacyjnych. W motywach skargi kasacyjnej skarżąca w szczególności podkreślała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych przez organ w oparciu o zebrany materiał dowodowy oraz dokonał wybiórczej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów a także wadliwie zinterpretował normy materialnoprawne, regulujące kwestię zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Autor skargi kasacyjnej akcentował zatem, że cała wywłaszczona działka nr [...] z obrębu [...], położona w Krakowie została przeznaczona (cyt.): "pod budowę osiedla przy ul. [...]." Doprecyzowany na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów z dokumentów cel wywłaszczenia - w zakresie działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania - został natomiast określony jako teren zieleni. W niniejszej sprawie bezspornym było, że osiedle mieszkaniowe zostało zrealizowane do roku 1979 r. Przepis zaś art. 137 ust. 2 u.g.n. dotyczy tylko tych wypadków, gdy nie został zrealizowany cel, na który wywłaszczono nieruchomość. Sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej przed laty, na której zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie może przy tym - z mocą wsteczną - zmienić oceny "konieczności" i "niezbędności" dokonanego wówczas wywłaszczenia na określony cel publiczny, jeżeli ważność lub skuteczność decyzji, na podstawie których doszło do nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, nie została podważona we właściwym postępowaniu.
Ponadto skarżąca podkreślała, iż w przypadku planowania inwestycji, polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego, inwestycja ta nie ogranicza się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmuje również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. (tak wyroki NSA z 30.04.2020 r., I OSK 1116/19 oraz z 20.01.2016 r., I OSK 3237/14). Budowa osiedla jest bowiem procesem, w którym zagospodarowuje się poszczególne tereny, które następnie tworzą pewną całość.
Organy rozpatrujące sprawę – jak wywodzono w skardze kasacyjnej - ustaliły na podstawie szeregu dowodów, w tym na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych przed i po dacie wywłaszczenia, że na nieruchomości wywłaszczonej, stanowiącej działkę [...] powstało osiedle mieszkaniowe, zaś na jej części - odpowiadającej obecnie części działki [...] - znajduje się zieleń przylegająca bezpośrednio do wybudowanych bloków mieszkaniowych i służąca funkcjonalnie mieszkańcom osiedla.
W szczególności na podstawie analizy map lotniczych i ortofotomap z lat 1975-2018 organ II instancji ustalił, iż szpaler drzew nasadzony w pasie zieleni (położonej pomiędzy ogrodzeniami domów jednorodzinnych, a osiedlowym ciągiem pieszym) widoczny był na zdjęciach z lat 1993- 2004. Nadto ustalenia wynikające z analizy zdjęć z 1975 r. i 1982 r. wykazywały, iż drzewa rosnące przed wywłaszczeniem zostały usunięte a teren pokryty był "ubitą" ziemią oraz trawą. Dopiero w późniejszym okresie teren ten został urządzony m.in. poprzez nasadzenia drzew w szpalerze co wskazuje na celowe działania, a co wynikało m.in. z dokumentów pozyskanych od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]".
W ocenie zatem strony skarżącej, Wojewoda Małopolski - wbrew stanowisku Sądu I instancji - prawidłowo ocenił zarówno cel wywłaszczenia jak i zakres zrealizowanych prac na wywłaszczonej nieruchomości w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia, co skutkować musiało uznaniem, że będąca przedmiotem postępowania część działki nr [...] nie stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, bowiem nie można było przyjąć, iż zieleń osiedlowa, która może być ogólnodostępną zielenią miejską musiała posiadać konieczną infrastrukturę w postaci: ścieżek, ławek etc.
W ocenie składu orzekającego, stanowisko skarżącej zasługiwało na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że wprawdzie zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie był uprawniony, gdyż Sąd Wojewódzki rozpoznał skargę Gminy, tym nie mniej zasadne okazały się w tym przypadku zarzuty oparte na: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Jak wynika bowiem z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, mimo że Sąd Wojewódzki stwierdził w nim, iż podstawę wyroku stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w istocie rzeczy podstawę tę stanowił także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Sąd Wojewódzki zarzucił bowiem organowi odwoławczemu nie tylko obrazę prawa materialnego, ale i wadliwą ocenę materiału dowodowego. Ostatecznie zaś Sąd ten sam dokonał takiej oceny, czyniąc przy tym pewne ustalenia faktyczne. W związku z tym postępowanie Sądu I instancji, w istocie rzeczy. zawierało - de facto – stwierdzenie, że w toku postepowania przed organem odwoławczym miało miejsce istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stanowisko to nie było jednak przekonywujące.
Jak wyżej to szczegółowo przedstawiono, Sąd Wojewódzki wskazał, że nieruchomość wnioskowana do zwrotu tj. działka nr [...] (wg oznaczenia organu I instancji) (cyt.): "nigdy nie została wykorzystana, co wynika ze zgromadzonego przez organ I Instancji materiału dowodowego, w tym w szczególności z pozyskanych przez organ zdjęć lotniczych". W szczególności, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, (cyt.); " Jeśli zaś idzie o szpaler drzew położony na działce [...], który następnie w 2017 r. roku został usunięty, to wskazać należy, że znajdował się na wschód od działki [...]. Na zdjęciu lotniczym z 1998 r. wyraźnie widoczne jest że szpaler ten kończy się dokładnie na granicy tej działki. (...) Nie można się zatem zgodzić z twierdzeniem Wojewody, że przedmiotowa nieruchomość została "zagospodarowana na cel wywłaszczenia ustalony na podstawie planu realizacyjnego z 1973 r.(...). Na nieruchomościach tych brak jest jakiejkolwiek infrastruktury towarzyszącej osiedlu mieszkaniowemu (ławki, dojścia i chodniki, place zabaw itp.), a istniejąca zieleń jest zaniedbana".
Tymczasem, jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 31 lipca 2019 r. (a którą to decyzję Sąd Wojewódzki uznawał za prawidłową) organ za pomocą treści zdjęć lotniczych pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie ustalił sposób zagospodarowania (cyt.): "nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot przed i po dacie wywłaszczenia (akapit pierwszy, str. 7 uzasadnienia decyzji)." Zatem obraz, który te zdjęcia odzwierciedlały obejmował całą działkę objętą wnioskiem, określaną przez organ I instancji jako działka nr [...]. Z ustaleń Starosty wynikało zaś m. in., że na zdjęciu z dnia 4 maja 1982 r. czyli sześć lat po wywłaszczeniu na działce nr [...] był teren ziemi ubitej ale na zdjęciu z dnia 24 września 1993 r. na w/w działce znajdowały się już drzewa.
Dodać też trzeba, że w niniejszej sprawie rzeczą niezmiernie trudną (choć istotną) było ustalenie granic dawnej działki wywłaszczonej (działki nr [...]), działki zwróconej wnioskodawcom przez Starostę i granic działek będących przedmiotem rozstrzygnięcia przez zaskarżoną decyzję. Przez okres niemalże pięćdziesięciu lat pierwotna bowiem działka o numerze ewidencyjnym [...], podlegała zarówno licznym podziałom jak i łączeniom z innymi działkami. Z tego powodu odczytywanie zdjęć lotniczych pochodzących z minionych lat i odnoszenie ich treści do granic dawnych działek i działek obecnych – w tych warunkach - nie było rzeczą prostą. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest zaś chociażby treść uzasadnienia decyzji Starosty. Nie wynika bowiem z niego w sposób ewidentny i oczywisty, jakie granice miała działka, którą zwrócił wnioskodawcom. W uzasadnieniu decyzji Starosty raz bowiem czytamy, że (cyt.): "Część działki nr [...] oznaczona na planie podziału nr [...] jako działka nr [...] znajduje się w ogrodzonym obszarze posesji nr [...] przy ul. [...] i stanowi zieleń przydomową (w tym zakresie zawarta jest umowa dzierżawy ze Z.U.)" a następnie Starosta twierdzi, że (cyt.): "pozostała część działki nr [...] jest porośnięta trawą, kilkoma drzewami i zaniedbanymi krzakami" (vide: str. 8 uzasadnienia decyzji Starosty). Jak z powyższego zatem wynika organ I instancji raz przyjmuje, że działka nr [...] (czyli cała działka) znajduje się w ogrodzonym obszarze posesji nr [...] przy ul. [...], a innym razem (jak należy wnosić), że tylko część tej działki jest objęta w/w umową dzierżawy a pozostała jej część (cyt.): " jest porośnięta trawą, kilkoma drzewami i zaniedbanymi krzakami."
W takiej zatem sytuacji musi dziwić pewność wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego, w której Sąd ten sam ustalił, że na zdjęciu z 1998 r. szpaler drzew skończył się na granicy działki nr [...]. Zwłaszcza, że pogląd ten Sąd Wojewódzki w żaden sposób szerzej nie wyjaśnił.
Ponadto, przyjmując, iż grunt w stosunku do którego wniosek zwrotowy nie został przez Wojewodę uwzględniony, był zbędny na cel wywłaszczenia Sąd Wojewódzki nie odniósł się w ogóle do takich dowodów jak: pismo Zarządu Zieleni Miejskiej w Krakowie z dnia 18 listopada 2022 r. w sprawie pielęgnacji zieleni dokonywanej na działce nr [...] a z którego wynikało, iż od listopada 2021 r. skarpa o pow. [...] ha została włączona do stałego utrzymania w II standardzie, a wcześniej była w utrzymaniu interwencyjnym - okresowo, w miarę potrzeb zlecano jej koszenie, oraz dokumentów w postaci: aneksu nr 1/79 do umowy nr 16/76 z dnia 20 grudnia 1976 r. (tom I, karta akt nr 51), a z którego wynikało, że do realizacji spornej zieleni nie był zobowiązany inwestor zastępczy bo spółdzielnia realizowała to "własnymi siłami" (tom I, karta akt nr 50) i informacji z ewidencji gruntów i budynków (iż działka nr [...] znajdowała się we władaniu spółdzielni (tom I, karty akt nr 18 i 19).
W takiej zatem sytuacji ustalenia i oceny dokonane przez Sąd Wojewódzki nie mogły być uznane za w pełni wiarygodne i przekonywujące, zwłaszcza, że odnosiły się do nieruchomości, która została wywłaszczona w celu budowy osiedla mieszkaniowego a na gruncie wywłaszczonym miała być jedynie zieleń i ciąg pieszy.
Podnieść także trzeba, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamiając o tym właściwy organ.
Po myśli natomiast art. 137 ust. 1 cyt. ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.
Odnosząc zatem powyższe uregulowania do stanu rozpoznawanej sprawy, należy podkreślić, że celem wywłaszczenia przedmiotowego gruntu była generalnie budowa osiedla mieszkaniowego [...] przy ul. [...]. Planowane zagospodarowanie tego gruntu, przewidziane w planie realizacyjnym, stanowiło zaś jedynie elementy tego osiedla. W tym natomiast przypadku zagospodarowanie to obejmowało tylko tereny zieleni i utworzenie ciągu pieszego. W sprawie nie było zaś sporne, że taki ciąg pieszy powstał, choć w innym miejscu. Okoliczność ta, w ocenie składu orzekającego, nie mogła jednak – sama z siebie - przesądzać o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Jak słusznie bowiem podniesiono w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od wielu lat jednolicie podnosi się, że celu wywłaszczenia określonego jako "budowa osiedla mieszkaniowego" nie można rozumieć wyłącznie jako wywłaszczenie pod zabudowę. Realizacja bowiem tak określonego celu wywłaszczenia obejmuje także realizację całej infrastruktury tj np. ciągów pieszo-jezdnych, parkingów, budynków usługowych, szkół, boisk sportowych a także terenów zielonych, które tworzą infrastrukturę osiedla służącą jego mieszkańcom. Dopuszczalna jest przy tym także modyfikacja dotycząca usytuowania poszczególnych w/w elementów składających się na osiedle mieszkaniowe.
W związku z tym w niniejszej sprawie należało ocenić, czy sporny grunt został po wywłaszczeniu zagospodarowany pod tzw. zieleń osiedlową. Natomiast to czy tego rodzaju zieleń nadal aktualnie na gruncie tym się znajduje, pozostawało już bez wpływu na rozstrzygnięcie.
Z tych więc względów zgodzić się trzeba ze skarżącą, iż Sąd Wojewódzki niepoprawnie wyłożył wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, przyjmując, że skoro istniejąca na spornym gruncie zieleń była zaniedbana, to należało uznać, iż wywłaszczona część nieruchomości nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki, mając na uwadze powyższą wykładnię prawa materialnego, winien zatem ponownie rozpoznać skargę a uzasadnienie wydanego wyroku dokładnie uzasadnić.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną i - z mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a.