I OSK 669/23

I OSK 669/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SAB/Wa 414/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-20
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 414/22 w sprawie ze skargi U. A. i A. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 414/22, po rozpoznaniu skargi U. A. i A. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w punkcie 1 zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia wniosku U. A. i A. K. datowanego na 21 listopada 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 12 kwietnia 1975 r. nr GKM.IV.632/32/75 i utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 28 lutego 1975 r. nr WT.V-632/176/75/TM – w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; w punkcie 2 stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności w postępowaniu opisanym w punkcie 1, w punkcie 3 stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 4 oddalił skargę w pozostałej części; w punkcie 5 zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz U. A. i A. K. kwotę 614 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 20 października 2020 r. do Ministerstwa Rozwoju wpłynął wniosek U. A. i A. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 12 kwietnia 1975 r. nr GKM.IV.632/32/75 utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z 28 lutego 1975 r. nr WT.V-632/176/75/TM o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], hip. [...].
Pismem z 24 lutego 2021 r. organ zobowiązał wnioskodawców do uściślenia wniosku, złożenia wskazanych dokumentów i wskazania adresów pozostałych poprzednich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości lub ich następców prawnych. W dniu 8 marca 2021 r. wykonano powyższe zobowiązanie. Następnie pismem z 16 marca 2021 r. organ poinformował strony, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie, a przewidywany termin zakończenia postępowania to 31 maja 2021 r. Podobnie pismem z 27 lipca 2021 r. organ wskazał termin załatwienia sprawy do 30 września 2021 r.
Z kolei pismem z 19 stycznia 2022 r. organ zawiadomił wnioskodawców, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji zostało umorzone z dniem 16 września 2021 r. z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa o zmianie K.p.a.".
W dniu 23 maja 2022 r. do organu wpłynęło wezwanie strony do usunięcia naruszenia prawa. Przy piśmie z 25 sierpnia 2022 r. wnioskodawcy złożyli skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 12 kwietnia 1975 r., zarzucając organowi pozostawanie w bezczynności od 19 stycznia 2022 r., tj. od dnia sporządzenia pisma informującego o umorzeniu postępowania z mocy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu w zasadniczej części. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie miał zastosowanie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", dotyczący ponaglenia na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie. Zdaniem Sądu, skarżący dotrzymali określonego w tym przepisie wymogu, gdyż ich pismo (datowane na 17 maja 2022 r.) z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zostało przez ten Sąd uznane za ponaglenie.
W skardze zarzucono bezczynność i przewlekłość postępowania, co jednak w ocenie Sądu nie miało wpływu na zasadność tej skargi, ponieważ to sąd rozpoznający skargę decyduje, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie.
Zdaniem Sądu I instancji, zasadniczy problem w sprawie sprowadzał się do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r.
W ocenie Sądu I instancji, skarżący zasadnie zarzucili organowi bezczynność, gdyż nie ulega wątpliwości, że do dnia rozpoznania skargi przedmiotowy wniosek nie został załatwiony, a organ przekroczył terminy załatwienia sprawy.
Jak podkreślił Sąd I instancji, przepis art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., nie oznacza, że w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji, organ może ograniczyć się do stwierdzenia, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Sąd I instancji uznał, że dla zastosowania art. 2 ust. 2 cyt. ustawy, konieczne jest ustalenie, czy decyzja została doręczona odbiorcy lub ogłoszona, co często jest przedmiotem sporu, jak również, kiedy doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Zatem, Sąd powinien mieć możliwość ewentualnego zbadania prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, prowadzących do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a.
Po analizie akt administracyjnych Sąd stwierdził, że od chwili wystosowania do strony pisma z 19 stycznia 2022 r. brak jest jakichkolwiek czynności organu do dnia wniesienia skargi i dalej, aż do dnia wyrokowania. W związku z tym, do chwili wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności przez okres nieco ponad siedmiu miesięcy, a do dnia wyrokowania bezczynność ta wydłużyła się do jedenastu miesięcy.
Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie załatwił sprawy z wniosku skarżących z 20 października 2020 r. w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a., ani w terminach wyznaczonych na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Podkreślił, że postępowanie Ministra pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając wyrok w zakresie punktu 1, 2 i 5 oraz zarzucając Sądowi I instancji:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:
1. przepis ten – stanowiący, że postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa – nie uchyla obowiązku zakończenia sprawy administracyjnej wydaniem decyzji administracyjnej, podczas gdy z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że umorzenie postępowania następuje z mocy prawa po zaistnieniu obiektywnych, wskazanych w nim, przesłanek, a zarazem brak jest podstawy prawnej w ustawie o zmianie K.p.a., jak i samym Kodeksie, do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej ten skutek;
2. wystarczającą podstawę do wydania przez organ decyzji administracyjnej, potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa, stanowi potrzeba oceny zaistnienia przesłanek umorzeniowych w danej sprawie przez sąd, podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy; organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, a strony posiadają możliwość domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez składanie skarg na bezczynność organu;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. przez sformułowanie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia w kluczowej dla sprawy kwestii, to jest konieczności wydania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a.;
2. art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. przez:
1. wadliwą kontrolę działania Ministra Rozwoju i Technologii, dokonaną z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, z których wynikało że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uległo umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. z dniem 16 września 2021 r., a więc z tym dniem zostało zakończone, o czym organ poinformował w piśmie z 19 stycznia 2022 r.;
2. uchylenie się przez Sąd I instancji od rozpoznania istoty sprawy, to jest od oceny na podstawie akt sprawy i stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z 19 stycznia 2022 r., czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa;
3. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania oraz niezasadne zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie, w sytuacji gdy postępowanie w sprawie objętej skargą uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., a więc w dacie orzekania przez Sąd było już zakończone;
4. art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez sformułowanie w uzasadnieniu orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej o konieczności wydania decyzji administracyjnej w sprawie, która uległa umorzeniu z mocy prawa na skutek ziszczenia się przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, toczące się postępowanie nieważnościowe uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. na skutek ziszczenia się przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., a w przepisach brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania na podstawie cyt. przepisu. Również Sąd I instancji nie wskazuje takiej podstawy prawnej. Za podstawę do wydania decyzji nie można uznać art. 105 § 1 K.p.a., ponieważ bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie była przesłanką wskazaną w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., ani skutkiem tego przepisu. Na potwierdzenie zaprezentowanego poglądu powołano postanowienie NSA z 10 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1826/22.
Przepis art. 104 K.p.a. też nie może być podstawą wydania decyzji administracyjnej, ponieważ nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do jej wydania, a ponadto dotyczy zakończenia postępowania przez podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego (co do istoty).
Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku zajścia określonego skutku prawnego z mocy prawa przy jednoczesnym braku podstawy prawnej do wydania decyzji deklaratoryjnej, nie jest dopuszczalne wydanie takiej decyzji.
Brak możliwości wydania przez organ decyzji nie oznacza, że strona kwestionująca ustalenia organu dotyczące umorzenia danego postępowania z mocy prawa zostaje pozbawiona możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Może wnieść skargę na bezczynność organu, a sąd badający taką skargę powinien ocenić, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki umorzeniowe.
Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że jak wynika z uzasadnienia wyroku, Sąd I instancji nie neguje dokonywanego na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. umorzenia z mocy prawa postępowań spełniających zawarte w tym przepisie warunki. Sąd I instancji w sposób nieprzekonujący uzasadnił jednak swoje stanowisko w sprawie konieczności wydania decyzji deklaratoryjnej w sprawie. Sąd nie wskazał, na jakiej podstawie organ powinien umorzyć postępowanie. Ponieważ nie sposób odtworzyć toku rozumowania Sądu I instancji, a w uzasadnieniu brak jest kluczowych elementów, wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej.
Zdaniem organu, Sąd I instancji, rozpoznając skargę na bezczynność, powinien skontrolować stanowisko organu, dokonując stosownej analizy sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nie uczynił tego jednak w niniejszej sprawie.
Ponadto, Sąd I instancji błędnie uznał, że postępowanie administracyjne nie zostało zakończone, a organ pozostaje w bezczynności i przewlekle prowadzi postępowanie.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., ze względu jednak na ich ścisłe powiązanie, uzasadnione było ich łączne rozpoznanie.
Zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd Wojewódzki przesądził bowiem o bezczynności Ministra upatrując jej przyczyn w niewłaściwej interpretacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. skutkującej tym, że organ ograniczył swoje działania do skierowania do stron pisma informującego o umorzeniu postępowania w związku z wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej, podczas gdy umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem wskazanego przepisu wymagało wydania decyzji.
Przystępując do rozstrzygnięcia tej kwestii wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie K.p.a. do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Przepisy te wprowadzają zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. nie jest powiedziane expressis verbis, że umorzenie postępowania powinno być w tym przypadku potwierdzone decyzją administracyjną, ale – jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 grudnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 1979/22, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia też organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 K.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie, jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo powinno zakończyć się wydaniem, jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji.
Dodać w tym miejscu trzeba, że tego rodzaju pogląd jest przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w przeważającej mierze i podziela go również skład orzekający. Uzasadnieniem stanowiska, w myśl którego zwrot: "Postępowanie administracyjne (...) umarza się z mocy prawa", jakim posługuje się art. 2 pkt 2 ustawy o zmianie K.p.a., wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 P.p.s.a., jest konieczność dochowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (vide np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK1250/22, z 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/2021, z 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, z 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22, z 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22 oraz z 14 grudnia 2022 r. I OSK 1979/22).
Analogiczny zresztą pogląd jest wyrażany w doktrynie, w której akcentuje się, że "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" (...), czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (vide np.: W. Chróścielewski, "Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji", ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26).
Okoliczność natomiast, że niektóre osoby, pełniące funkcje publiczne, zajmują inne stanowisko niż to, które przyjmuje orzecznictwo, nie miało w tym przypadku skuteczności prawnej, zaś fakt, że – jak podnosił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor - planowana jest w przyszłości zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączająca możliwość wydawania decyzji w takich przypadkach, jaki wystąpił w niniejszej sprawie, przemawia właśnie za prawidłowością przyjętą przez Sąd I instancji wykładni prawa. Jeśli bowiem z obecnie istniejącego unormowania prawnego miałoby wynikać to, co sugeruje skarżący organ, to planowana zmiana przepisów nie byłaby konieczna.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie można również zrównywać sposobu regulowania zagadnień prawnomaterialnych z unormowaniami procesowymi. O ile bowiem te pierwsze przyznają określonym podmiotom stosowne prawa (lub nakładają na nie pewne obowiązki) w zależności od woli (w danym przypadku) ustawodawcy, to przepisy procesowe zawsze stanowią dla stron (a przynamniej powinny stanowić) gwarancje realizacji przyznanych im prawem materialnym w danym przypadku uprawnień.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, słusznie przyjmując, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone w związku ze skierowaniem do skarżących informacji zawartej w piśmie z 19 stycznia 2022 r. W konsekwencji zasadnie stwierdził bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii przy rozpoznawaniu wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 12 kwietnia 1975 r. nr GKM.IV.632/32/75 i utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 28 lutego 1975 r. nr WT.V-632/176/75/TM. W momencie orzekania przez Sąd I instancji (20 grudnia 2022 r.) sprawa nie została bowiem zakończona wydaniem aktu lub dokonaniem czynności kończących postępowanie, dlatego też w pkt 1 zaskarżonego wyroku Sąd prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżących w terminie w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku.
Mając powyższe na uwadze zarzuty naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., a także art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. należało uznać za niezasadne.
Niezasadne też okazały się zarzuty procesowe wskazujące na naruszenie art. art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zatem ma wyłącznie charakter ustrojowy a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego organu, nie mogło być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszym przypadku takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.
Również w przypadku zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...), skład orzekający nie dostrzegł wystąpienia istotnego uchybienia w/w normie. Nic nie wskazywało bowiem na to, że Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie na innym materiale dowodowym, niż ten który wynikał z akt przedmiotowej sprawy, albo, że nie uwzględnił dowodów, mających w niej znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Należy również stwierdzić, że uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a., w tym zawiera prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania przez organ w tej sprawie, biorąc pod uwagę także dyspozycję przepisu art. 153 P.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził bowiem wyraźnie, że nie podzielił stanowiska organu co do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd I instancji podał, że zgadza się z zarzutem strony skarżącej o bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym z jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 12 kwietnia 1975 r. nr GKM.IV.632/32/75, gdyż nie ulega wątpliwości, że do dnia rozpoznania skargi w sprawie przedmiotowy wniosek nie został załatwiony, a organ przekroczył terminy załatwienia sprawy. Sąd stwierdził przede wszystkim, że od chwili wystosowania do strony pisma z 19 stycznia 2022 r. brak jest jakichkolwiek czynności organu do dnia wniesienia skargi i dalej, aż do dnia wyrokowania. W związku z tym, do chwili wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności przez okres nieco ponad siedmiu miesięcy, a do dnia wyrokowania bezczynność ta wydłużyła się do jedenastu miesięcy. Odnosząc się do podnoszonych w piśmie z 19 stycznia 2022 r. twierdzeń organu, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, Sąd Wojewódzki wskazał, że w zaistniałych okolicznościach obowiązkiem organu jest wydanie stosownej decyzji, która podlegać będzie kontroli sądowej. Sąd I instancji odwołując się do brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. uznał, że pomimo braku wskazania w tym przepisie formy zakończenia postępowania administracyjnego, to jednak w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji, organ nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Sąd Wojewódzki wyraźnie też podkreślił, że pomijając kwestie odnoszące się do ewentualnej niekonstytucyjności powyższej regulacji, nie ulega wątpliwości, że dla zastosowania ww. art. 2 ust. 2 jest konieczne ustalenie, czy decyzja została doręczona odbiorcy lub ogłoszona, co często jest przedmiotem sporu, jak również, kiedy doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a co za tym idzie, Sąd powinien mieć możliwość ewentualnego zbadania prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych prowadzących do zastosowania art. 2 ust. 2 ww. ustawy. W związku z tym – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie załatwił sprawy z wniosku skarżących z 20 października 2020 r. w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a., ani w terminach wyznaczonych w oparciu o art. 36 § 1 K.p.a.
Jak wynika zatem z powyższego, akcentowany w skardze kasacyjnej brak szczegółowego omówienia przez Sąd Wojewódzki treści, zawartych w odpowiedzi na skargę i w piśmie z 19 stycznia 2022 r., nie wpływał na treść wyroku. Zasadnicza część argumentacji skarżącego kasacyjnie organu sprowadza się do wykładni art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., której nie podzielił Sąd I instancji ani Naczelny Sąd Administracyjny.
Zakres zaskarżenia skargi kasacyjnej dotyczył także pkt 5 wyroku WSA z 20 grudnia 2022 r. zawierającego rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Tym niemniej w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego przepisu stanowiącego podstawę ustalenia kosztów w postępowaniu sądowym, a który został – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - naruszony. Brak ten nie został także sanowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdyż nie podano żadnej argumentacji na poparcie tego stanowiska. Można jedynie przypuszczać, że objęcie zakresem zaskarżenia również rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego stanowiło konsekwencję kwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do pozostawania organu w bezczynności w niniejszej sprawie. Jest to jednak szerszy problem odnoszący się do prawidłowości określenia zakresu zaskarżenia w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie, który jednak ze względu na brak wpływu na wynik sprawy nie wymagał omówienia.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.