I OSK 668/06

I OSK 668/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-03-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz
Małgorzata Jaśkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1457/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-01-27
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Małgorzata Pocztarek Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Towarzystwa Oświatowego im. [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1457/05 w sprawie ze skargi Towarzystwa Oświatowego im. [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość podlegała działaniu przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2006 r. - będącym przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...], stwierdził, iż decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Towarzystwa Oświatowego im. [...] z siedzibą w [...] kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (sygn. akt IV SA/Wa 1457/05). Orzeczenie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził, że nieruchomości o pow. 54,5735 ha (w tym ponad 50 ha użytków rolnych) pochodzące z nieruchomości ziemskiej pod nazwą hipoteczną "D." i "G." nie podlegają działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13). Odwołania od tego rozstrzygnięcia złożyły Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] oraz Starosta [...].
Po rozpoznaniu tychże odwołań Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł, że nieruchomości o pow. 54,5735 ha, oznaczone jako działki nr nr 7/11, 8, 12, 14, 25, w obrębie 27, działki nr 3/18 i 5 w obrębie 28 oraz nr nr 2/1, 2/2, 2/3 i 2/6, w obrębie 43, położone w Piasecznie, a pochodzące z nieruchomości ziemskiej pod nazwą hipoteczną "D." i "G.", stanowiące b. własność Towarzystwa Oświatowego im. [...] - podlegają działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 z 1945 r.).
W uzasadnieniu organ podał, iż Towarzystwo Oświatowe im. [...] zostało założone w 1921 r. i zajmowało się oświatą przez prowadzenie szkół żeńskich. W dniu 12 sierpnia 1940 r. weszło w życie rozporządzenie Generalnego Gubernatora z 23 lipca 1940 r. o stowarzyszeniach w Generalnym Gubernatorstwie, na mocy którego wszystkie zarejestrowane stowarzyszenia zostały rozwiązane, zaś ich majątek przechodził na rzecz Generalnego Gubernatorstwa. Dopiero w dniu 28 sierpnia 1945 r. decyzją Prezydenta m. st. Warszawy wpisano ponownie do rejestru stowarzyszeń i związków - Towarzystwo Oświatowe. Następnie decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 4 maja 1950 r. utrzymaną w mocy decyzją Prezydium Rady Ministrów z dnia 27 października 1950 r. omawiane Towarzystwo Oświatowe zostało zlikwidowane, a mienie tego stowarzyszenia przejęte zostało przez Skarb Państwa na potrzeby Ministerstwa Oświaty. W wyniku tych decyzji nieruchomość w [...] przekazano protokółem zdawczo-odbiorczym z dnia 1 listopada 1950r. Państwowemu Liceum [...]. Decyzje o likwidacji Towarzystwa Oświatowego im. [...] zostały następnie uchylone przez Ministra Spraw Wewnętrznych za zgodą Ministra Edukacji Narodowej decyzją z dnia 3 sierpnia 1990 r.
Towarzystwo Oświatowe im. [...] było przed II wojną światową (jak również w dniu 13 września 1944 r. tj. w dniu wejścia w życie w/w dekretu z dnia 6 września 1944 r.) właścicielem nieruchomości "D." o pow. 63,1278 ha i "G." 1,4970 ha oraz "K." o pow. 35,2365 ha (pow. grójecki), co potwierdzały wpisy w księgach hipotecznych. Na nieruchomościach tych Towarzystwo Oświatowe prowadziło dwie. szkoły w [...] - Żeńskie Liceum [...], zaś w [...] - Żeńską Szkołę [...].
Organ poodkreślił nadto, iż rozwiązanie Towarzystwa Oświatowego w sierpniu 1940r. przez okupanta nie miało żadnego wpływu na jego osobowość prawną i uznać należy, że w dniu 13 września 1944 r. istniało ono nieprzerwanie.
Starosta Powiatu [...] w trybie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946r. o wpisaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej wydał 2 zaświadczenia z dnia 28 czerwca 2002 r. i z 10 stycznia 2003 r. stanowiące, że nieruchomości o ogólnej pow. 54,5735 ha pochodzące z w/w majątku podlegały przepisom w/w dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W tej sytuiacji Towarzystwo Oświatowe w dniu 19 stycznia 2004 r. złożyło wniosek o stwierdzenie, że w/w nieruchomości o pow. 54,5735 ha nie podlegają działaniu art. 2 ust. 1 lit. e cytowanego dekretu.
Rozstrzygając przedmiotową sprawę na wniosek Towarzystwa Oświatowego, Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] wskazał, że skoro przedmiotowe nieruchomości były wykorzystywane już przed II wojną światową na potrzeby oświaty, tym samym nie podlegały przejęciu na cele reformy rolnej, gdyż faktycznie spełniły już funkcje, o których mowa w art. 1 ust. 2 lit. d dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z poglądem tym nie zgodził się Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 1 czerwca 2005 r. organ stwierdził mianowicie, iż art. 1 ust. 2 cytowanego dekretu miał charakter deklaracji politycznej, określał kierunki zagospodarowania, przeznaczenie na określone cele, w ramach przeprowadzenia reformy rolnej, gruntów przejętych uprzednio na własność Państwa w ramach art. 2 ust. 1 tegoż dekretu. Aby zatem nieruchomość mogła być przeznaczona przez Państwo na określone cele wymienione w art. 1 ust. 2 tego dekretu, dana nieruchomość musiała najpierw stać się własnością Państwa tj. być przejęta na własność Państwa w trybie dekretu o reformie rolnej. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodziła.
W konsekwencji Minister Rolnictwa uznał, że stwierdzenie Wojewody [...] zawarte w jego decyzji, że cel z art. 1 ust. 2 lit. d cytowanego dekretu został zrealizowany przed 13 września 1944 r. tj. dniem wejścia w życie tego dekretu, i że nieruchomości z majątku [...] jako użytkowane przez Towarzystwo Oświatowe na cel przewidziany w art. 1 ust. 2 lit. d nie mogą być traktowane jako nieruchomości ziemskie w rozumieniu w/w dekretu. Fakt, że właścicielem tej nieruchomości ziemskiej było stowarzyszenie zarejestrowane nie zmieniał bowiem - zdaniem Ministra - statusu prawnego nieruchomości jako nieruchomości ziemskiej, a tym samym nie wyłączał jej spod działania dekretu z dnia 6 września 1944r. Okoliczność reaktywacji w 1945 r. Towarzystwa Oświatowego nie miała i nie mogła mieć przy tym skutków w zakresie odwrócenia konsekwencji prawnych wejścia w życie z dniem 13 września 1944 r. cytowanego dekretu. Decyzja reaktywacyjna stwarzała tylko formalną podstawę do występowania przez Towarzystwo Oświatowe o określone prawa majątkowe, o tyle jednakże, o ile w momencie reaktywacji prawa takie mu przysługiwały.
Organ zaznaczył, że ze znajdującego się w aktach sprawy "Rejestru pomiarowego folwarku [...]" i protokołu zdawczo-odbiorczego z 1950r. jednoznacznie wynika, że nieruchomość w [...] należąca do Towarzystwa Oświatowego miała znacznie powyżej 50 ha użytków rolnych. Ustaleń tych nie podważało także Towarzystwo Oświatowe w składanych w toku postępowania wnioskach.
Tak więc przedmiotowa nieruchomość ziemska o pow. 54,5735 ha (w tym ponad 50 ha użytków rolnych) stanowiąca własność Towarzystwa Oświatowego im. [...] podlegała działaniu art. 2 ust. lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 z 1945 r.) i dlatego organ naczelny w swojej decyzji orzekł reformatoryjnie stwierdzając, że nieruchomości o pow. 54,5735 ha, pochodzące z nieruchomości ziemskiej pod nazwą hipoteczną "D." i "G." stanowiące b. własność Towarzystwa Oświatowego im. [...] - podlegają działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 z 1945 r.).
Skargę na ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Towearzystwo Oświatowe podnosząc, iż decyzja wydana została z naruszeniem art. 2 ust.l lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i z pominięciem przepisu art. 1 ust. 2 lit d dekretu. Strona skarżąca zarzuciła ponadto decyzji naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie się od uzasadnienia faktycznego i prawnego na jakiej podstawie uznano, że przedmiotowa nieruchomość posiadała cechy nieruchomości ziemskiej. Dekret stanowił bowiem, że na cele reformy rolnej przeznaczone są tylko nieruchomości ziemskie, a za taką nie można uznać nieruchomości będącej przedmiotem w nieniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego Towarzystwa organ naczelny podważył swoją decyzją doktrynę prawną ustaloną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale sygn. akt 3/89 oraz w uchwale z dnia 16 kwietnia 1996r. sygn. akt 15/95.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność decyzji wydanych przez organy obu instancji (sygn. akt IV SA/Wa 1457/05). W uzasadnieniu wyroku podał, iż zarówno decyzja organu I instancji, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji zapadły bez podstawy prawnej, a zatem są dotknięte wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na konieczność wydania takiego rozstrzygnięcia zdaniem Sądu wskazuje okoliczność, iż decyzją administracyjną, o której jest mowa w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. organ administracji mógł wyłącznie rozstrzygać o tym, czy cała nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. l lit. e) dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych. Sąd zauważył przy tym, iż wprawdzie w § 5 rozporządzenia jest mowa o orzekaniu "w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e)" dekretu, (co mogłoby sugerować, że przepis ten dozwala również na rozstrzyganie, czy część określonego majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu, a to z uwagi na swój charakter, lub społeczno - gospodarcze przeznaczenie), to jednak § 6 rozporządzenia wskazuje, iż decyzja, o której jest mowa w § 5 tego aktu, może dotyczyć jedynie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona zajmuje.
Konsekwencją takiego poglądu było przyjęcie przez WSA w Warszawie, iż złożony w rozpoznanej sprawie wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim nieruchomość, nie podlega przejęciu na cele reformy rolnej w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej i nie może być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu, jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 2 § 1 i art. 3 kodeksu postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także, jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów. W § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. przewidziano drogę postępowania administracyjnego jedynie dla rozstrzygania o prawach rzeczowych (własności) do nieruchomość ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. Zatem zdaniem WSA w Warszawie brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania w innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi części składowej majątku ziemskiego. Nie oznacza to równocześnie wyłączenia w ogóle możliwości dochodzenia roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu, w tym art. 2 ust.l lit. e) zostały faktycznie przejęte przez Państwo. Bowiem ani dekret, ani wydane na jego postawie przepisy wykonawcze, nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń o charakterze cywilnych na właściwej dla nich drodze, to jest w postępowaniu przed sądem powszechnym: czy to w powództwie o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej, czy w powództwie windykacyjnym, czy też w powództwie o ustalenie prawa.
Równocześnie WSA w Warszawie nie wypowiedział się, czy i w jakiej mierze dla oceny charakteru przedmiotowej nieruchomości powinna mieć zastosowanie przywołana w skardze i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnia pojęcia "nieruchomość ziemska", zawarta w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. (sygn. akt W 3/89), gdyż kwestia ta, wobec przyjęcia, że żądanie skarżącego nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, pozbawiona była znaczenia przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził jedynie, iż niniejszej sprawie organy obu instancji swoje rozstrzygnięcia odniosły do nieruchomości o pow. 54,5735 ha, oznaczonej jako działki nr nr 7/11, 8, 12, 14, 25 w obrębie 27, działki nr 3/18 i 5 w obrębie 28 oraz nr nr 2/1, 2/2, 2/3 i 2/6 w obrębie 43 położone w Piasecznie, pochodzących z nieruchomości ziemskiej pod nazwą hipoteczną "D." i "G.". Z akt sprawy wynika, co nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą, że Towarzystwo Oświatowe im. [...] było przed II wojną światową (jak również w dniu 13 września 1944 r. tj. w dniu wejścia w życie w/w dekretu z dnia 6 września 1944 r.) właścicielem nieruchomości "D." o pow. 63,1278 ha i "G." 1,4970 ha oraz "K." o pow. 35,2365 ha.
Powyższy wyrok został zaskarżony w części dotyczącej punktu 1, zawierającego stwierdzenie o nieważności wydanych decyzji, tj. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].
Towarzystwo Oświatowe zaskarżonemu orzeczeniu WSA w Warszawie zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez wadliwą wykładnię art. 2 pkt. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej po sześćdziesięciu latach od dnia 13 września 1944 r., czyli wejścia w życie dekretu, ze skutkiem od dnia obowiązywania dekretu, a to poprzez pozostawienie bez oceny co do skutków prawnych:
1) decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 maja 1950 r. w sprawie [...] jako szefa Administracji Ogólnej II Instancji,
2) decyzji Dyrektora Biura Społeczno-Administracyjnego Prezydium Rady Ministrów z dnia 27 października 1950 r. w sprawie [...],
3) decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 02 sierpnia 1990 r. w sprawie [...],
decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 lipca 2001 r. w
sprawie [...],
znajdujących się w aktach Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie [...] i w aktach Wojewody [...] nr [...].
Ponadto strona skarżąca zarzuciła WSA w Warszawie naruszenie przepisów postępowania tj.:
- art. 106 § 2, art. 133 § 1 i art. 54 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to przez wydanie wyroku z dnia 27 stycznia 2006 r. z pominięciem akt sprawy będącej podstawą orzekania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi a także nie rozpoznania wniosku strony skarżącej o dołączenie akt przez organ, którego działanie było przedmiotem skargi,
- przepisu art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to poprzez nierozpoznanie wniosku strony skarżącej o unieważnienie trzech zaświadczeń Starosty [...]: dwóch z dnia 28 czerwca 2002 r. i jednego z dnia 10 stycznia 2003 r., które wydano z obrazą art. 64 § 3 ustawy konstytucyjnej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
Jako uzasadnienie podniesionych zarzutów Towarzystwo Oświatowe zaprezentowało szerokie rozważania o charakterze ogólnym, dotyczące poszczególnych przesłanek zastosowania do danej nieruchomości dekretu o reformie rolnej (przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu). Przenosząc je na grunt niniejszej sprawy strona skarżąca podniosła, iż wyrażony przez WSA w Warszawie pogląd prawny, zgodnie z którym decyzja przewidziana w § 5 rozporządzenia może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje, jest sprzeczny z dotychczas przyjmowaną linią orzeczniczą, spotykaną w wyrokach tak NSA, jak i SN. Tymczasem stosowne nieruchomości nie były użytkowane na cele rolne (nie były więc nieruchomościami ziemskimi), lecz na cele oświatowe, dla kontynuowania działalności oświatowo - wychowawczej wśród dziewcząt wiejskich.
Niezależnie od tego podkreślono, iż krzywdząca Towarzystwo decyzja delegalizacyjna z 4 maja 1950 r. dotyczyła także przekazania jego majątku na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby Ministerstwa Oświaty. Gdyby do gruntów Towarzystwa miał zastosowanie dekret o reformie rolnej, grunty te, stosownie do postanowień tego dekretu, zostałyby rozparcelowane zgodnie z celem reformy rolnej. Treść decyzji z 4 maja 1950 r. w sposób jednoznaczny powinna świadczyć o tym, że nieruchomości Towarzystwa nie przeszły z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu. Decyzja ta - także w części obejmującej przejęcie mienia - została uchylona ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 02 sierpnia 1990 r. [...]. W następstwie tego nastąpiło odzyskanie przez Towarzystwo Oświatowe wszystkich nieruchomości z wyłączeniem nieruchomości w [...] w gminie [...].
Autor skargi kasacyjnej przypomniał również, iż dotychczasowe postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w ten sposób, że Wojewoda [...], a później [...], stwierdzał pięciokrotnie brak podstaw do zastosowania dekretu PKWN do przedmiotowych nieruchomości, zaś Minister Rolnictwa czterokrotnie uchylał wydane decyzje przekazując sprawę Wojewodzie do ponownego rozpoznania. Dopiero 30 lipca 2001 r. Minister Rolnictwa zmienił dotychczasową metodę postępowania i uchylając decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 15 grudnia 2000 r. znak [...] umorzył postępowanie. Za podstawę umorzenia postępowania Minister Rolnictwa przyjął, że od 13 września 1944 r. do dnia orzekania nie zebrano żadnych dowodów o zastosowaniu przepisów dekretu o reformie rolnej do gruntów Towarzystwa. Dodać należy, że od powyższego orzeczenia Ministra Rolnictwa ani Starosta [...] ani Agencja Nieruchomości Rolnych nie złożyły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W wyniku dotychczasowych działań organów, oraz ewentualnego przyjęcia za prawidłowy - będącego przedmiotem zaskarżenia - wyroku WSA w Warszawie doszłoby - zdaniem Towarzystwa Oświatowego - do sprzecznej z prawem sytuacji, w której:
1. decyzja Ministra Rolnictwa o zastosowaniu reformy rolnej w odniesieniu do części nieruchomości Towarzystwa nie obowiązywałaby z powodu nieważności,
decyzja Wojewody [...] stwierdzająca, że ta część gruntów rolnych nie została objęta dekretem o reformie rolnej, również nie obowiązywałaby z przyczyn nieważności,
natomiast jedynie z powodu wydania trzech zaświadczeń w 2002 r. i 2003 r. przez Starostę [...] część gruntów Towarzystwa o powierzchni 54.5735 ha przeszłaby na rzecz Skarbu Państwa w datach ich sporządzenia. Taki skutek prawny ewentualnego oddalenia skargi kasacyjnej przez NSA powinien zatem w opinii Towarzystwa prowadzić do uwzględnienia złożonego przezeń środka odwoławczego. Skoro bowiem o mieniu Towarzystwa rozstrzygały prawomocnie organy PRL i RP, to nie można obecnie pozbawiać Towarzystwa nabytego mienia w drodze zaświadczenia.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez WSA w Warszawie prawa materialnego przez przyjęcie wadliwej wykładni Towarzystwo stwierdziło, iż zarzut taki stał się możliwy w warunkach, kiedy Sąd naruszając przepisy postępowania, a w szczególności art. 106 § 3 i art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł mając do dyspozycji niekompletne akta Ministerstwa Rolnictwa, który z naruszeniem art. 54 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nieistotne ich części.
W konsekwencji podniesionych zarzutów Towarzystwo Oświatowe wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku co do pkt. 1 w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] i przekazanie sprawy w tej części Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania od uczestników solidarnie na rzecz Towarzystwa Oświatowego wg norm przepisanych.
W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Towarzystwa Oświatowego Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] wniosła o oddalenie wniesionego środka odwoławczego i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, iż zaskarżony wyrok WSA w Warszawie jest zgodny z prawem, albowiem Sąd zasadnie przyjął, że w związku z tym, iż w sprawie niniejszej organy obu instancji swoje rozstrzygnięcie odniosły do nieruchomości o pow. 54,5735 ha, pochodzących z nieruchomości ziemskiej pod nazwą hipoteczną :" D." i "G.", a z akt sprawy wynika - co nie jest kwestionowane przez stronę skarżąca - że Towarzystwo Oświatowe im. [...] było przed II wojną światową (jak również w dniu 13 września 1944r, tj. w dniu wejścia w życie w/w dekretu z dnia 6 września 1944r.) właścicielem nieruchomości "D." o pow. 63.1278 ha i "G." 1,4970 ha oraz "K." o pow. 35,2365 ha. - to postępowania organów obu instancji dotknięte są nieważnością. Na cele reformy rolnej przeznaczane były bowiem nieruchomości ziemskie, a nie ich części. Przepisy dekretu o reformie rolnej oraz Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 01.03.1945 r. nie mogą przy tym podlegać dowolnej wykładni, tym bardziej, że są to przepisy ingerujące we własność i powinny być interpretowane ściśle. Agencja powołała się w tymz akresie na pogląd prawny, wyrażony przez Sąd Najwyzszy w uzasadnieniu wyroku z dnia 06.03.1998r IIICKN 393/97 OSP 1998/171.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna wniesiona przez Towarzystwo Oświatowe im. [...] od wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2006 r. jest zasadna i jako taka powinna podlegać uwzględnieniu.
W pierwszym rzędzie należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres sądowego rozpoznania sprawy, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych przez autora skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem zaskarżenia ściśle sformalizowanym i oprócz wymagań przepisanych dla pisma procesowego w postępowaniu sądowym, powinna zawierać - poza oznaczeniem zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części i wnioskiem o uchylenie lub zmianę orzeczenia - przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie Towarzystwo Oświatowe zarzuciło w skardze kasacyjnej zarówno naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Mając to na uwadze oceny NSA w pierwszym rzędzie wymaga zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów proceduralnych, tj.:
- art. 106 § 2, art. 133 § 1 i art. 54 § 2 p.p.s.a., poprzez orzekanie przez Sąd w sytuacji, gdy do akt sprawy sądowoadministracyjnej nie zostały przekazane przez organ pełne akta postępowania administracyjnego, oraz
- art. 135 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie wniosku skarżącego Towarzystwa o dokonanie unieważnienia zaświadczeń Starosty [...] z 28 czerwca 2002 r. oraz z dnia 10 stycznia 2003 r., w których stwierdzono, iż część gruntów Towarzystwa o powierzchni 54,5735 ha przeszła na rzecz Skarbu Państwa ze skutkiem od dnia 13 września 1944 r.
Zdaniem Sądu II instancji zarzuty te nie są zasadne w stopniu, który samodzielnie przesądzałby o wadliwości zaskarżonego orzeczenia w rozumieniu art. 185 § 1 p.p.s.a. O ile bowiem istotnie w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. zasadą jest, iż podstawę orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi całokształt sprawy, tj. cały materiał faktyczny i dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji publicznej, o tyle nie można tracić z pola widzenia okoliczności, że w niniejszej sprawie dominującą kwestią było (na tym etapie postępowania) przesądzenie, czy organy administracji publicznej były właściwe do wydania rozstrzygnięć (decyzji), czy też tego rodzaju sprawy podlegają wyłącznej kompetencji sądów powszechnych. Stwierdzić zatem trzeba, iż dla potrzeb prowadzenia niniejszej sprawy i wydania wyroku we wskazanym powyżej zakresie posiadanie przez WSA w Warszawie pełnych akt administracyjnych nie było konieczne. W tym miejscu zaznaczyć jednak należy, iż odmienna ocena NSA dotyczyłaby sytuacji, w której WSA w Warszawie dokonywałby oceny zasadności meriti rozstrzygnięcia wydanego przez organy administracji. Wówczas konieczność zgromadzenia przez ten Sąd całego materiału dowodowego, stanowiącego dla organów podstawę do orzekania, jawiłaby się jako niezbędna. W tym zakresie rację przyznać trzeba autorowi skargi kasacyjnej, który twierdzi, iż co do zasady niedopuszczalne jest, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując, a w konsekwencji i nie zapoznawszy się uprzednio z wszystkimi dokumentami zgromadzonymi w aktach przez organy.
Także zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie wniosków strony o unieważnienie zaświadczeń Starosty [...], wedle których część gruntów Towarzystwa przeszła na rzecz Skarbu Państwa ze skutkiem od dnia 13 września 1944 r., w opinii NSA nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć bowiem trzeba, iż organ wydając zaświadczenia, o których mowa jest w art. 217 i n. kpa, nie dokonuje aktu stosowania normy prawa materialnego. Z tego też względu - pomimo faktu, iż w niektórych sytuacjach zaświadczenie może wpływać na sytuację faktyczną strony - treść zaświadczenia nie zmienia zakresu praw i obowiązków podmiotów, albowiem nie wywołuje żadnych skutków o charakterze materialnym. W przedstawionej sprawie zaświadczenia Starosty [...] stanowią zatem jedynie dowód z dokumentu, który - tak jak i pozostałe dowody - podlega swobodnej ocenie Sądu (por. wyrok NSA z 10.06.1998 r., sygn. akt I SA/Lu 504/97, niepubl.). Co prawda z uwagi na źródło pochodzenia (organ administracji publicznej) zaświadczenie takie korzysta z domniemania prawdziwości treści w nim zawartych ze stanem rzezczywistym, to jednak nie można traktować tego domniemania jako niewzruszalnego, np. poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której zaświadczenie zostało wydane. Strona postępowania lub inny podmiot (po wykazaniu interesu prawnego), będą mogli wówczas skutecznie wystąpić o wydanie nowego zaświadczenia w tym zakresie (por. Z. R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004 r. z. 10 s. 58 i n.).
Warto w tym miejscu nadmienić, iż w literaturze i judykaturze zgodnie przyjmuje się, iż nie przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na treść wydanego zaświadczenia w sytuacji, gdy strona może kwestioniować zakres swoich praw i obowiązków (których dotyczy treść zaświadczenia), w trybie skargi na decyzję, lub inny akt stosowania przez organ prawa. Mając to na uwadze NSA stwierdza, iż wniosek Towarzystwa Oświatowego o unieważnienie wskazanych przez nie zaświadczeń nie mógł zostać przez WSA w Warszawie uwzględniony. Tym niemniej Sąd I instancji powinien do tychże wniosków procesowych strony skarżącej i przyczyn ich nieuwzględniania się ustosunkować oraz dać temu wyraz w pisemnym uzasadnieniu wyroku z 27 stycznia 2006 r. (stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a.). Mając jednak na uwadze treść art. 183 § 1 p.p.s.a. okoliczność braku uzasadnienia w tym zakresie nie może być wzięta pod uwagę przez NSA, albowiem zarzut taki nie został sformułowany w skardze kasacyjnej.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego NSA stwierdza, iż zasługują one na uznanie w pełnym zakresie. W szczególności zasadny jest zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 poz. 51) przez błędną wykładnię tych przepisów, która doprowadziła do przyjęcia przez Sąd, że w tym trybie organy administracji publicznej mogą orzekać jedynie o podleganiu, bądź niepodleganiu przepisom o reformie rolnej całości majątku, a nie o "danej części nieruchomości".
Oceniając kwestię możliwości orzekania przez właściwe organy administracji publicznej na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 poz. 51) o tym, czy dana nieruchomość podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, czy też nie, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, iż problem ten był obecny w szeregu orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanych w ostatnim czasie. W wyrokach, o których jest mowa Sąd ten odszedł od w zasadzie jednolitej od kilkunastu lat linii orzeczniczej sądownictwa administracyjnego, jaka ukształtowała się na tle stosowania przepisów § 5 i § 6 wzmiankowanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. Rozbieżnością związaną ze stosowaniem przepisu § 5 cyt. rozporządzenia zajął się w wyniku wystąpienia jednego ze składów orzekających NSA, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 wyraził pogląd prawny, zgodnie z którym "przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.), może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.)".
Jako uzasadnienie takiego stanowiska wskazano m. in., iż norma prawa zawarta w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu powinna być odczytywana w następujący sposób: "na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1, część druga" dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni". Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, jednocześnie określa zakres przedmiotowy w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Oznacza to, że organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny) w trybie tego przepisu powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności wynikające z wykładni uwzględniającej pełne brzmienie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.
Podkreślić przy tym wypada, iż przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, wedle którego w postępowaniu administracyjnym na podstawie § 5 rozporządzenia organ jest uprawniony jedynie do badania, czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu oznaczałoby, że to postępowanie może dotyczyć tylko całości nieruchomości, a nie jej części. Jednocześnie dopuszcza ono możliwość przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, czyli działanie sprzeczne z prawem. O tym, które nieruchomości i w jakich granicach mają być przejęte na cele reformy rolnej, właściciel (współwłaściciel) praktycznie dowiadywał się w chwili dokonywania protokolarnego spisu (przejęcia), o czym mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia, bądź też z zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego (później starosty), stanowiącego tytuł do wpisania prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej). Po uzyskaniu takich informacji można było wszcząć postępowanie w oparciu o § 5 rozporządzenia, co nie było obwarowane żadnymi terminami.
W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, iż z zestawienia brzmienia przepisów § 5 i 6 rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" może przemawiać również i za tym, że chodzi o sprawdzenie oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot "użytków każdego rodzaju". To pojęcie jest szersze, gdyż oprócz "użytków rolnych" mieszczą się w nim także inne tereny (grunty) np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale tej wskazał ponadto, że gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 rozporządzenia chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych, to w ust. 1 tego przepisu użytoby terminu "nieruchomość ziemska", gdyż w świetle art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tylko taka nieruchomość mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej. Użyty zatem w cyt. § 5 rozporządzenia wyraz "nieruchomość" bez przymiotnika ziemska, oznacza, że ustalenie charakteru tej nieruchomości należy do zakresu tego postępowania.
Na tym tle ocenić wypada, iż pogląd przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji prowadziłby do dwutorowości orzekania w sprawach nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. O tym, czy dana nieruchomość odpowiada normom obszarowym (w tym użytków rolnych) określonym w punkcie e) tego przepisu, miałby orzekać organ administracji publicznej, natomiast o tym, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym (w całości bądź w części) rozstrzygałby sąd powszechny. W obu postępowaniach brane byłyby pod uwagę przesłanki wynikające z tych samych przepisów. Takie stanowisko nie znajduje jednakże uzasadnienia, zarówno w przepisach dekretu, jak i rozporządzenia.
Mając to na uwadze skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie stanowisko zaprezentowane przez poszerzony skład NSA w pełnym zakresie podziela, a w związku z tym stwierdza brak podstaw do ewentualnego przedstawiania powstałego zagadnienia prawnego do jego odmiennego rozstrzygnięcia, stosownie do art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Reasumując, uznać należy za błędny pogląd Sądu I instancji, iż § 5 omawianego rozporządzenia nie mógł stanowić podstawy prawnej do rozpoznania przez organ administracji publicznej wniosku złożonego przez Towarzystwo Oświatowe im. [...] - o uznanie, że część nieruchomości oznaczonej nazwą hipoteczną "D." i "G." nie miały charakteru "nieruchomości ziemskiej" i z tego względu nie podpadały pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W tym kontekście jako słuszny jawi się sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut, iż zaprezentowany przez WSA w Warszawie w tym zakresie pogląd prawny godzi w istniejący porządek prawny, wynikający z Konstytucji RP, albowiem wskutek takiej wykładni przepisów pozbawiono de facto Towarzystwo skutecznego środka odwoławczego, w sytuacji, w której Państwo dopuściło się względem tegoż podmiotu naruszenia prawa własności.
Powyższa okoliczność przesądziła jednocześnie o tym, iż działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Sąd nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, albowiem brak było podstaw prawnych do ich przyznania. W szczególności zauważyć należy, iż art. 203 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 199 p.p.s.a. - strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.