I OSK 666/12

133/2/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 9 października 2013 r. Sygn. akt Ts 4/13 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Leon Kieres, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Stowarzyszenia Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich w sprawie zgodności: art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 2 stycznia 2013 r. Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich (dalej: skarżący) wystąpiło o zbadanie zgodności art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej: u.d.i.p.) z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 2 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym. Skarżący zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie mu informacji publicznej, m.in. korespondencji (w tym elektronicznej) członków Rady Ministrów i ich asystentów, dotyczącej nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z powodu nieuzyskania dostępu do żądanej informacji złożył skargę na bezczynność organu. Wyrokiem z 6 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SAB/Wa 260/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie) zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku skarżącego w powyższym zakresie. Wyrokiem z 21 czerwca 2012 r. (sygn. akt I OSK 666/12) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) uchylił wyrok WSA w Warszawie w tej części i oddalił skargę. Uznał bowiem, że korespondencja członków Rady Ministrów i ich asystentów nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że korespondencja, której udostępnienia się domagał, jest korespondencją wewnętrzną i w związku z tym nie stanowi informacji publicznej. Zdaniem skarżącego prawem do informacji – w myśl z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji – są objęte nie tylko dokumenty urzędowe wymienione w zaskarżonych przepisach. W związku z tym w wyniku zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. doszło do naruszenia – jak podkreśla skarżący – jego konstytucyjnego prawa do informacji na temat działalności władz publicznych i osób pełniących funkcję publiczną. Skarżący wskazuje, że wydany w jego sprawie wyrok NSA nie jest jedynym rozstrzygnięciem o takiej treści. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą nie wszystkie dokumenty i informacje będące w posiadaniu organów władz publicznych są informację publiczną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy bowiem odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów wewnętrznych, z których tylko te pierwsze są objęte obowiązkiem udostępniania. Zdaniem skarżącego wyrażone w Konstytucji prawo dostępu do informacji publicznej jest bardzo szeroko rozumiane i nie może być uzależnione od formy czy wyglądu dokumentu, który tę informację zawiera. Skarżący twierdzi, że utrwalona wykładnia zaskarżonych przepisów uniemożliwiła mu sprawowanie społecznej kontroli nad jakością stanowionego prawa. Odmowa dostępu do korespondencji dotyczącej założeń nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej skutkowała – zdaniem skarżącego – tym, że obywatele nie mogli poznać autorów konkretnych przepisów. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 29 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez: wskazanie, jakie prawa i wolności wynikające z art. 61 ust 1 w zw. z art. 61 ust. 2 Konstytucji zostały naruszone przez zakwestionowane w skardze przepisy; dokładne wyjaśnienie sposobu naruszenia tych praw i wolności; doręczenie odpisu i czterech kopii wyroku WSA w Warszawie z 6 grudnia 2011 r. oraz czterech kopii załączników skargi konstytucyjnej. W piśmie z 15 lutego 2013 r. skarżący podnosi, że wyprowadzone z zaskarżonych przepisów rozróżnienie dokumentów urzędowych i wewnętrznych prowadzi do niezgodnego z Konstytucją ograniczenia prawa dostępu do dokumentów zawierających informacje o działalności organów władz publicznych. Skarżący zauważa, że z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji wynika, iż konstytucyjne pojęcie informacji o działalności organów władzy publicznej obejmuje informacje na temat wszelkich przejawów działalności tych organów, w tym informacje, które nie przedstawiają ostatecznego stanowiska. Naruszenie praw i wolności konstytucyjnych skarżącego polegało zatem jego zdaniem na uznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że żądane informacje (a ściśle rzecz ujmując dokumenty wewnętrzne) nie są informacją publiczną. Do powyższego pisma skarżący dołączył odpis i cztery kopie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r. (sygn. akt I OSK 666/12) oraz cztery kopie załączników skargi konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: W myśl art. 36 ust. 1 w zw. z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy spełnia ona warunki określone przez prawo. Warunki te zostały uregulowane w art. 79 ust. 1 Konstytucji, w myśl którego skargę do Trybunału Konstytucyjnego może wnieść każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone przez ustawę lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Warunki wniesienia skargi konstytucyjnej zostały doprecyzowane w art. 46–48 ustawy o TK. Gdy skarga konstytucyjna ich nie spełnia, a także gdy jest oczywiście bezzasadna lub gdy jej braki nie zostały usunięte w określonym terminie, lub też gdy zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu. Trybunał zauważa, że skarżący nie uzupełnił w terminie wszystkich braków skargi konstytucyjnej. Nie doręczył bowiem odpisu i czterech kopii wyroku WSA w Warszawie z 6 grudnia 2011 r. Okoliczność powyższa jest – zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK – samoistną podstawą odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Niezależnie od powyższego skardze należało odmówić nadania dalszego biegu także z innych powodów. Z uzasadnienia wyroku NSA z 21 czerwca 2012 r. wynika, że sąd ten uchylił wyrok WSA w Warszawie i oddalił skargę, ponieważ stwierdził, iż korespondencja (w tym również elektroniczna) ministra ze współpracownikami nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Tego przepisu skarżący jednak nie uczynił przedmiotem skargi. Zaskarżony art. 6 ust. 2 u.d.i.p. zawiera zaś definicję dokumentu urzędowego, zgodnie z którą jest nim „treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy”. Z kolei w myśl drugiego z zaskarżonych przepisów – art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. – prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do wglądu do dokumentów urzędowych. Trybunał zauważa, że Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się w swoim uzasadnieniu do zaskarżonych przepisów (stosując rozumowanie a contrario), ale bez powiązania ich z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. merytoryczne rozpoznanie skargi konstytucyjnej nie jest możliwe. Przedmiot skargi został zatem określony przez skarżącego zbyt wąsko. Zaskarżone przepisy podają definicję dokumentów urzędowych i mówią o prawie do wglądu do nich (czyli tylko sposobie realizacji prawa do informacji w tym zakresie – co nie mogłoby mieć bezpośredniego przełożenia na korespondencję elektroniczną). Należy zresztą zwrócić uwagę na to, że formy uzyskania informacji, wymienione w Konstytucji oraz w art. 3 ust. 1 u.d.i.p., nie wyczerpują wszystkich możliwych form udostępniania informacji publicznej. To zatem, że ustawodawca nie przewidział możliwości wglądu do innych dokumentów niż urzędowe, nie oznacza jeszcze, iż wykluczył dostęp do informacji zawartej w tych dokumentach. W związku z powyższym same tylko zaskarżone przepisy nie mogły doprowadzić do naruszenia praw lub wolności konstytucyjnych skarżącego. Decydujący wpływ na treść ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w jego sprawie miała wykładnia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z nią organy władzy publicznej muszą mieć zagwarantowaną możliwość podejmowania decyzji po zebraniu stosowanych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu wariantów. Aby im to umożliwić w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyróżnia się dokumenty wewnętrzne, które nie przedstawiają stanowiska organu i w związku z tym nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W myśl art. 66 ustawy o TK Trybunał, orzekając, jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej. Nie ma zatem możliwości zmiany ani rozszerzenia zakresu zaskarżenia wskazanego w skardze konstytucyjnej (zob. wyrok TK z 15 lipca 2009 r., K 64/07, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 110). Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.