I OSK 666/07

I OSK 666/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Joanna Runge - Lissowska
Jolanta Rajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Sygn. powiązane
II SA/Bk 668/06 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2006-12-20
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 174, art. 183 § 1, art. 185, art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 203 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
art. 2 pkt 8, art. 20
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28, art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
§ 10, 11, 12 ust 1, § 46 ust 2, § 59, 60
Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska – spr., Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska, Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 668/06 w sprawie ze skargi A. R. i M. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz stwierdza nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] nr [...] 2. zasądza od M. R. i A. R. na rzecz M. R. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 668/06 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów. Stwierdził też, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na rzecz skarżących A. i M. R. kwotę 215 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta Powiatowy w B. wprowadził zmianę w operacie ewidencji gruntów obrębu I., gmina J. K. w jednostce rejestrowej zapisanej na M. R., poprzez wpisanie w miejsce działki nr [...] o polu powierzchni 1,49 ha, nowo powstałych działek: nr [...] o powierzchni 0,3200 ha, nr [...] o powierzchni 0,3000 ha, nr [...] o powierzchni 0,3000 ha i nr [...] o powierzchni 0,5375 ha. Powołał się przy tym na konieczność zapewnienia aktualności operatu ewidencji i jego zgodności z dostępnymi dla organu ewidencyjnego dokumentami i materiałami źródłowymi. Wskazał również, iż działka nr [...] położona jest na terenie, który nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego gminy J. K., ani też decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nieruchomość obejmuje grunty wykazane w ewidencji gruntów jako użytki rolne i leśne. Nowo wydzielone działki mają powierzchnię nie mniejsza niż 0,3 ha. Spełnione zostały zatem wymagania dotyczące podziału nieruchomości określone w art. 92 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 poz. 2603). Projekt podziału przedmiotowej działki opracował geodeta. Z przedłożonej dokumentacji geodezyjnej wynika ponadto, iż na skutek wyeliminowania błędów obliczeniowych pole powierzchni działki nr [...] wynosi 1,4575 ha.
Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł M. R., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. R. Zarzucił brak podstaw prawnych do dokonania podziału działki nr [...], która nie ma dostępu do drogi publicznej oraz że podział działki został wykonany nieprawidłowo, gdyż w trakcie wykonania czynności technicznych, naruszono między innymi przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 2, art. 93 ust. 3, art. 94 ust. 1, art. 95 ust. 3, art. 96 ust. 1b, art. 96 ust. 3, art. 97 ust. 1a pkt 1 i 5, art. 95 ust. 1a pkt 8, art. 97 ust. 2, art. 98 ust. 1, art. 99 ust. 3.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B., po rozpatrzeniu powyższych odwołań, decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na treść art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027) oraz § 46 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) i wskazał, że z urzędu wprowadza się w operacie ewidencji gruntów zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych oraz opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych.
Stwierdził także, iż na wniosek M. R., właścicielki działki nr [...], [...] Biuro Geodezji Sp. z o.o. dokonało podziału tej nieruchomości na 4 działki. Podziału dokonano, uwzględniając informację Wójta Gminy J. K. (z dnia 30.12.2005 r., nr [...]) o dotychczasowym sposobie użytkowania działki oraz mając na uwadze charakter nowo wydzielonych działek, a to przesądziło o braku podstaw do zastosowania przy podziale działki przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W trakcie wykonywania czynności technicznych związanych z podziałem, analizując dotychczasowy dostęp działki nr [...] do drogi publicznej, ustalono, że dla nowo wydzielonych działek, dostęp do drogi publicznej będzie nadal odbywał się przez działkę nr [...]. Dokumentacja z podziału działki nr [...] została włączona do Zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. w dniu [...] czerwca 2006 r. i w oparciu o nie Starosta B. wydał decyzję o wprowadzeniu zmiany po podziale.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. podkreślił również, że brak jest podstaw do twierdzenia, ażeby prawo własności M. R. do działki nr [...], w tym również prawo do dokonania podziału geodezyjnego tej nieruchomości, podlegało jakimkolwiek ograniczeniom. Proponowany sposób dojazdu do nowo wydzielonych działek o nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] spełnia wymogi przewidziane w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - kodeks cywilny. Zauważył również, że właścicielom działek sąsiednich nie przysługują prawa do ograniczania prawa do dzielenia działek przylegających. Roszczenia A. R. i M. R. dotyczą prawa własności. Wykraczają one zatem poza kompetencje organu administracji publicznej, a więc wymienieni mogą dochodzić swoich praw w odrębnym postępowaniu, przed sądem powszechnym.
Decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. M. R. i A. R. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bialymstoku, wnosząc "o uchylenie bądź o umorzenie postępowania podziałowego".
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, iż wprowadzona zmiana w operacie ewidencji gruntów obrębu I., gm. J. K. nastąpiła z niewłaściwym zastosowaniem (pominięciem) przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 3 i innych właściwych artykułów, bowiem działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Status prawny działki nr [...], przez który miałby odbywać się dojazd z działek M. R. do drogi publicznej, jest obecnie nieuregulowany, czego dowodem jest tocząca się sprawa przed sądem powszechnym. Nadmienili także, iż organ odwoławczy zakwestionował w decyzji podstawę prawną prac podziałowych, ale jednocześnie utrzymał w mocy sam podział.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B., podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodał także, że na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1960 r. między innymi M. R. a stała się właścicielką nieruchomości położonej we wsi I., gm. J. K. o pow. 1,50 ha. We wskazanym akcie notarialnym nie określono sposobu dostępu nowych działek do drogi publicznej. W celu jego wykonania w 1962 r. sporządzono jednak dokumentację podziałową działki nr [...] oraz dokonano fizycznego wydzielenia działek poszczególnych właścicieli. W wyniku podziału powstały działki nr: [...] o pow. 0.405 ha - należąca do L. R., [...] o pow. 1.464 ha - należąca do J. R., [...] o pow. 1.487 ha - należąca do M. R. i [...] o pow. 2.010 ha - należąca do A. R.Dostęp do drogi publicznej dla wyodrębnionych wówczas działek zapewniono poprzez działkę nr [...]. Działka ta w operacie ewidencji gruntów początkowo wykazana była jako własność Skarbu Państwa, następnie - na wniosek A. R. - jako współwłasność w częściach równych T. S., A. R. i J. B., a także skarżącej M. R.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wspomnianym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 668/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] nr [...], uznając, że rozstrzygnięcia te zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy.
W uzasadnieniu wyroku na początku swoich rozważań Sąd I instancji stwierdził, że w myśl art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity, Dz. U. z 2005 r., 240, poz. 2027). ewidencja gruntów i budynków jest jednolitym dla kraju systematycznie aktualizowanym i prowadzonym przez starostę zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi nieruchomościami. Stosownie do § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli lub użytkowników nieruchomości. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych oraz opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które zawierają wykazy zmian danych ewidencyjnych.
Przedmiotowa nieruchomość oznaczona nr [...] położona jest na obszarze niemającym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wykorzystywana jest na cele rolne i leśne. Opracowanie geodezyjne i kartograficzne dotyczące podziału tej działki przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U, z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), przepisów tej ustawy nie stosuje się do podziału nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne w przypadku braku planu miejscowego, chyba, że zostanie spełniona jedna z przesłanek przewidzianych w tym uregulowaniu. Pierwsza z nich uzależnia stosowanie podziału nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Druga przesłanka natomiast odnosi się do wielkości działek mających powstać w wyniku podziału nieruchomości. Wystąpienie jednego z tych warunków powoduje, że podział nieruchomości winien zostać przeprowadzony pod reżimem ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W wyniku podziału działki nr [...] wydzielone działki mają niewątpliwie powierzchnię 0,3 ha i większą. Niemniej jednak w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, brak jest jednoznacznego ustosunkowania się i rozważenia drugiego z kryteriów zawartych w art. 92 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy, a mianowicie kwestii ewentualnej konieczności wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że analizowano dotychczasowy dostęp działki [...] do drogi publicznej i ustalono, że dostęp ten będzie odbywał się przez działkę nr [...], ale działka ta nie stanowi drogi publicznej. Nie można było zatem, w ocenie Sądu, przyjąć, że wydzielone działki mają dostęp do drogi publicznej. W sprawie o zasiedzenie działki nr [...] toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w Białymstoku II Wydział Cywilny (sygn. akt II Ns [...]). Skoro istnieje spór co działki nr [...], to działki mające powstać w wyniku podziału nie posiadają dostępu do drogi publicznej przez powyższą nieruchomość. Dokonanie podziału działki nr [...] powoduje zatem konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych.
W konsekwencji uznać należy, że Starosta Powiatowy w B. i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. nie zbadali wnikliwie okoliczności sprawy w kontekście art. 93 ust. 3 i art. art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w sposób nieuprawniony przyjęli istnienie dostępu projektowanych działek do drogi publicznej przez nieruchomość oznaczoną nr [...]. Oznacza to, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, że organy nie dokonały właściwej subsumcji norm prawa materialnego, naruszając art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów odbyło się z naruszeniem art. 22 ust.1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożyła M. R., reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.
- art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię, poprzez przyjęcie, że organy orzekające w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów są uprawnione do badania czy przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego opracowanie geodezyjne, zawierające wykaz zmian gruntowych, jest zgodne z przepisami ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.),
- § 46 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38 poz. 454 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego opracowanie geodezyjne, zawierające wykaz zmian gruntowych, nie może stanowić podstawy do wprowadzenia z urzędu zmiany w operacie ewidencji gruntów.
- art. 92 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przepis ten powinien mieć zastosowanie do podziału nieruchomości wykorzystywanej na cele rolne.
Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż podmiot nielegitymujący się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości objętej podziałem uznany został za stronę postępowania o zmianę wpisu w rejestrze ewidencji gruntów w związku z podziałem nieruchomości dokonanym przez uprawnionego geodetę.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że WSA w Białymstoku, rozpatrując skargę A. R. na decyzję w przedmiocie zmiany wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków w jednostce rejestrowej M. R., w ogóle nie zbadał legitymacji prawnej skarżącego. Tymczasem w sprawie niniejszej brak jest normy prawnej, z której A. R. mógłby wywodzić swoje prawa do nieruchomości stanowiącej własność M. R. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Fakt podziału nieruchomości M. R. nie miał wpływu na zakres praw, którymi dysponował A. R. To, iż był on zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy podziału nieruchomości stanowiącej własność M. R., a następnie zmiany wpisu w operacie ewidencji gruntów, nie czyni go jeszcze stroną przedmiotowego postępowania.
Zdaniem kasatora nie można także zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Białymstoku, iż organy administracji nie zbadały należycie jednego z kryteriów zwartych w art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. i nie rozważyły kwestii ewentualnej konieczności wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości. Takie stwierdzenie Sądu I instancji jest wyrazem stanowiska, że w toku postępowania w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków na organach prowadzących to postępowanie ciąży obowiązek badania czy prace geodezyjne przeprowadzone przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zostały wykonane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Oznaczać by to mogło, że organy ewidencyjne winny badać czy akty geodezyjne lub inne dokumenty, o których mowa w § 46 powołanego rozporządzenia, na podstawie których wprowadza się zmiany w ewidencji gruntów, sporządzone zostały zgodnie z przepisami regulującymi te materię. W niniejszej zaś sprawie Starosta B. i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działali jako organy administracji geodezyjnej i kartograficznej, a nie jako organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. W toku postępowania w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów nie były zatem właściwe do badania zgodności z prawem prac geodezyjnych dotyczących podziału nieruchomości. Na organach orzekających w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów nie ciążył zatem obowiązek badania, czy opracowany projekt podziału działki nr [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest zgodny z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Wpis do ewidencji jest jedynie czynnością materialno - techniczną potwierdzającą stan nieruchomości zaistniały wcześniej w związku z opracowaniem przez uprawnionego geodetę projektu podziału w/w nieruchomości, który następnie został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. oraz z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne mowa jest o tym, że "wprowadza się zmiany wynikające z (...) opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego". Takie ustawowe pojęcie nie może oznaczać, na co wskazuje Sąd I instancji, uprawnień do weryfikowania dokumentów, na podstawie których organ ma obowiązek wprowadzić zmiany do ewidencji. Z art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. wynika, że gromadzenie i prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kontrola opracowań przyjmowanych do zasobu oraz udostępnianie tego zasobu zainteresowanym jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym należy do starostów, ale w zakresie zasobów powiatowych. Kontrola opracowań geodezyjnych i kartograficznych, o których mowa w § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, odbywa się więc na etapie przyjmowania dokumentacji do właściwego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przyjęte w ten sposób (po przeprowadzonej kontroli) opracowanie stanowi następnie podstawę do wprowadzenia zmiany w rejestrze ewidencji gruntów i budynków. Skoro więc projekt podziału działki nr [...] stanowiącej własność M. R. oraz opracowanie geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę przyjęto do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to te dokumenty mogły stanowić podstawę do dokonania przedmiotowych zmian w operacie ewidencji gruntów.
Nietrafne jest ponadto stanowisko Sądu I instancji, że dokonanie podziału działki nr [...] spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Umową darowizny sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1960 r. J. R. darował między innymi M. R. nieruchomość rolną położoną w I. o pow. 1,50 ha. Fizycznego wydzielenia działek przekazanych powyższym aktem dokonano w 1962 r. W toku przeprowadzonego wówczas postępowania podziałowego powstały działki o numerach [...],[...],[...] i [...], z których działka nr [...] zapisana została na skarżącą. Dostęp do drogi publicznej dla wyodrębnionych działek zapewniała działka [...], stanowiąca współwłasność obdarowanych. Stąd też organy orzekające w niniejszej sprawie, opierając się na projekcie podziału działki nr [...], który przewidywał między innymi dla działki nr [...] dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...], prawidłowo przyjęły, że dostęp do drogi publicznej obecnie wydzielonych działek nadal będzie odbywał się przez tę samą działkę nr [...].
Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli A. R. i M. R., domagając się jej odrzucenia jako bezzasadnej. W obszernym uzasadnieniu swojego stanowiska wskazali między innymi. iż w ich ocenie posiadają oni interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. A. R. jest bowiem współwłaścicielem działki nr [...], przez którą planowany jest dostęp nowych działek do drogi publicznej. Natomiast M. R. jest właścicielem działki [...] sąsiadującej z dzieloną działką M. R. oraz właścicielem działki nr [...] przylegającej do powyższej działki nr [...]. Wymienieni nadto podnieśli, iż podział gruntów nr [...] w obrębie I. niemających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej jest w obecnym stanie prawnym niemożliwy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm - dalej P.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z enumeratywnie wymienionych w art.183 § P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, stąd sprawa podlega rozpoznaniu w granicach zakreślonych przez samego kasatora.
Stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ( pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt 2). Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie opiera się na obu wskazanych podstawach. Zarzut uchybienia przepisom postępowania ograniczono przy tym do wytknięcia Sądowi I instancji naruszenia art. 28 kpa. W związku z tym zauważyć należy, iż w orzecznictwie dominuje pogląd, że wskazane w art.174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się do postępowania Sądu i naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania, a nie dokonanej przez niego oceny działania organu administracji pod kątem przepisów procedury obowiązującej ten organ. W skardze kasacyjnej wadliwie zatem uznano, że błędne zastosowanie art. 28 kpa stanowi naruszenie prawa procesowego. Skarga kasacyjna w tym względzie powinna być oparta na podstawie z art.174 pkt 1 P.p.s.a. Wynika to z faktu, że art. 28 kpa aczkolwiek zlokalizowany w ustawie regulującej procedurę, zawiera w istocie normy prawa materialnego regulujące kwestie strony postępowania administracyjnego.
Zarzut naruszenia art. 28 kpa jest zasadny. Kluczowym bowiem zagadnieniem w sprawie jest odpowiedź na pytanie czy A. R. i M. R. przysługiwał przymiot strony postępowania w przedmiocie zmiany wpisu w rejestrze ewidencji gruntów w jednostce rejestrowej zapisanej na M. R.
Stosownie do powołanego przepisu stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993r sygn. akt I SA 1719/92 OSP z 1994r, nr 10, poz.199). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Przyjmuje się przy tym, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego właśnie postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio "zainteresowanym" w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (wyrok NSA z dnia 25 października 2006r sygn. akt II GSK 163/2006). Statusu strony w postępowaniu administracyjnym nie może zatem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, niepoparty żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w tej konkretnej sprawie. Ponadto okoliczność dopuszczenia przez organ administracji publicznej jakieś osoby do udziału w postępowaniu, czy nawet tylko doręczenia wydanej w sprawie decyzji, nie czyni jej automatycznie stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby lub organu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 tej ustawy ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Dane ewidencyjne odnoszące się do gruntów dotyczą między innymi numeru działki, numerycznego opisu granic, pola powierzchni działki ewidencyjnej i informacji określających pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej (§ 10, § 11, § 59 i § 60 cyt. rozporządzenia). Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno - budowlanej, opracowań geodezyjno - kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ( § 12 ust.1, § 46 ust.2 rozporządzenia). Dane zawarte w ewidencji są podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (art. 21 ust. 1 ustawy).
Z powyższych przepisów wynika, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.). Ewidencja służy przede wszystkim polityce fiskalnej państwa, prawu budowlanemu, ochronie gruntów rolnych, planowaniu przestrzennemu. Nie rozstrzyga ona natomiast żadnych sporów do gruntów. Organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach.
Z powyższych względów zgodzić się należy z autorem rozpatrywanej skargi kasacyjnej, iż stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną. Przymiot strony nie przysługuje natomiast właścicielowi lub współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości. W utrwalonym orzecznictwie przyjmuje się, że właściciel nieruchomości może wykazać swój interes prawny, kwestionując decyzję o pozwoleniu na budowę czy też decyzję dotyczącą prowadzenia działalności gospodarczej na sąsiedniej nieruchomości, jeżeli wynikają z nich ograniczenia w wykonywaniu jego prawa własności itp. (por. wyrok NSA z dnia 22 października 1987r. sygn. akt IV SA 590/87 ONSA 1987, z. 2, poz. 71 oraz z dnia 3 czerwca 1996r. sygn. akt IISA 74/96 ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Nie może natomiast ingerować na przykład w kwestię podziału nieruchomości, do której nie ma żadnego tytułu prawnego. O tym bowiem, w jaki sposób będzie dokonany podział nieruchomości co do zasady decyduje wyłącznie jej właściciel (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 252/05, dnia 24 sierpnia 2005 r. sygn. akt OSK 1953/04 oraz wyroki z dnia 13 lipca 2000 r. sygn. akt IISA/Gd 1024/19999, 23 września 2003 r. sygn. akt ISA 2515/2001 i 7 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1710/2000).
Z żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego nie wynikają ponadto uprawnienia właściciela lub współwłaściciela nieruchomości do skutecznego żądania od organu prowadzącego ewidencję gruntów dokonania lub zaniechania czynności związanych ze zmianą wpisu dotyczącego sąsiedniej działki ewidencyjnej.
Nie może zatem ulegać wątpliwości, że ani M. R. – właściciel, ani A. R. - współwłaściciel nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność M. R. nie mieli - w omawianym znaczeniu - własnego interesu prawnego do udziału w postępowaniu dotyczącym zmiany wpisu w jednostce rejestrowej skarżącej. Wymienieni, nie będąc stroną tego postępowania, nie byli też uprawnieni do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Ten bowiem środek zaskarżenia, zgodnie z art. 127 § 1 kpa, przysługuje tylko stronie. Skoro więc skarżący nie byli stronami postępowania, w wyniku którego zostało wydane rozstrzygnięcie Starosty Powiatowego w B., to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. zobowiązany był do umorzenia postępowania odwoławczego, a nie do wydania w sprawie decyzji merytorycznej. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art.138 § 1 pkt 3 kpa ( uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/1998, ONSA 1999, z. 4, poz.119).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie zwrócił uwagi na powyższe uchybienia, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego było przede wszystkim wynikiem naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 kpa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Rozpoznając ją, uznał, że poczynione wcześniej rozważania uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B., gdyż została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 kpa.
Z tych względów analizowanie pozostałych, powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów jest bezprzedmiotowe.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 w zw, z art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji