I OSK 664/23

I OSK 664/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1362/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych T. Sp. z o.o. Sp. k. w W. i Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1362/21 w sprawie ze skarg T. Sp. z o.o. Sp. k. w W. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 kwietnia 2021 r. nr 1079/2021 w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 czerwca 2022 r. I SA/Wa 1362/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi T. Sp. z o. o. Sp. k. w W. (Skarżący) i [...] (Miasto) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Skarżący i Miasto zaskarżyli wyrok Sądu pierwszej instancji skargami kasacyjnymi w części, odpowiednio co do oddalenia wniesionych przez nich skarg.
Miasto zarzuciło wyrokowi Sądu Wojewódzkiego :
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 134 § 1 Ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez pominięcie w Wyroku WSA faktu, braku podjęcia przez organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, oraz zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, wskutek czego nie ustalono faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy obejmujących odpowiedź na pytanie czy działka nr [...] z obrębu [...] była przeznaczona pod ul,. M. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz jaką kategorię drogi miał mieć T., od czego zależało m.in. rozstrzygnięcie co do podmiotu publicznego zobowiązanego do zapłaty odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ugn);
2. art. 106 § 3 Ppsa przez nie uwzględnienie przez WSA wniosków dowodowych zgłoszonych przez Miasto, w wyniku błędnego uznania, że ich przeprowadzenie jest zbędne i nie ma istotnego znaczenia, podczas gdy zgłoszone w piśmie z 29 marca 2022 r. dowody w postaci pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy B. Urzędu [...] znak [...] z [...] marca 2022 r. wraz z wypisem z nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] dla działki nr z obrębu [...], wykazywały istotny dla sprawy fakt, iż działka nr [...] z obrębu [...] nie była przeznaczona pod ul. M. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu wydania decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] grudnia 2003 r. o podziale nieruchomości;
3. art. 134 § 1 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa przez nierozpoznanie niektórych zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności zarzutu naruszenia przez obie decyzje art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w wyniku nie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, oraz zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, co polegało na braku ustalenia faktu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, iż wydzielenie działki gruntu nr [...] z obrębu [...] nastąpiło pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej, co doprowadziło do naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 ugn w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania i uostatecznienia się decyzji podziałowej, a także zarzutu naruszenia art. 28, art. 29 i art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. przez skierowanie decyzji Wojewody do niewłaściwego podmiotu tj. T. sp. z o.o., zamiast T. sp. z o.o, sp. k., co uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa i stwierdzenie nieważności Decyzji Wojewody ze względu na skierowanie jej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie fart. 156 § 1 pkt 4 kpa);
II) naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. niewłaściwe zastosowanie art. 98 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez zobowiązanie Miasta do zapłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] wydzieloną pod ulicę M. i jako rezerwa pod T., pomimo tego, że nie ustalono jaką kategorię drogi publicznej miał mieć T. i czy kategoria ta uzasadniała zobowiązanie Miasta do zapłaty odszkodowania;
2. niewłaściwe zastosowanie art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] wydzieloną pod ulicę M. i jako rezerwa pod T., podczas gdy działka ta nie była przeznaczona pod ul. M. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;
3. niewłaściwe zastosowanie art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] grudnia 2003 r. o podziale działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz w dniu uostatecznienia się tej decyzji, przez ustalenie odszkodowania za działkę wydzieloną pod ul. M., pomimo tego, iż z ww. przepisów wynikało, że nie mają one zastosowania w przypadku gdy wydzielenie działki gruntu nastąpiło pod poszerzenie istniejącej drogi, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do ul. M.;
4. co w efekcie doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez WSA przepisów postępowania, tj. art. 151 Ppsa przez oddalenie skargi, oraz braku zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa i uchylenia zaskarżonej Decyzji Wojewody, pomimo zaistnienia wymienionych powyżej naruszeń prawa przy wydaniu zaskarżonej Decyzji Wojewody w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, które powinny być uwzględnione przez WSA niezależnie od zarzutów skargi (ich nieuwzględnienie stanowi bowiem naruszenie art. 3.34§1 Ppsa).
Na podstawie art.176 § 1 pkt 3 oraz art. 185 § 1 Ppsa Miasto wniosło o uchylenie Wyroku WSA w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania ewentualnie rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 Pps.a oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od organu według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Miasto wskazało, że Starosta w uzasadnieniu swojej decyzji (na str. 6/10) ustalił jedynie, że zgodnie z planem miejscowym działka ew. nr [...] usytuowana była w liniach rozgraniczających projektowanej Trasy T.- ul. G., przy czym nie wyjaśnił jakiej kategorii miała być to droga. Pominął również wyjaśnienie kwestii, czy ww. działka była przeznaczona w obowiązującym planie pod ul. M. Natomiast wskazał, że ul. M. została zaliczona do kategorii dróg lokalno-miejskich, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Na podstawie takich niepełnych i wewnętrznie niespójnych ustaleń, Starosta doszedł do wniosku, że działka o nr [...] została wydzielona pod publiczną drogę gminną. W konsekwencji Starosta zobowiązał [...] do zapłaty ustalonego odszkodowania. Decyzję Starosty utrzymał w mocy Wojewoda, który z kolei w uzasadnieniu swojej decyzji (str. 6) ograniczył się do ustalenia, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działka nr [...] z obrębu [...] usytuowana była w liniach rozgraniczających proj. Trasy T. ul. G., natomiast w żaden sposób nie odniósł się do kwestii objęcia planem ul. M. oraz kategorii Trasy T.
W świetle powyższego należy dojść do wniosku, że zarówno Starosta, jak i Wojewoda nie wyjaśnili prawidłowo wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, naruszając tym samym przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 kpa, co miało istotny wpływ na jej wynik. Do zapłaty odszkodowania zobowiązane zostało Miasto, pomimo tego, iż nie zostało uprzednio ustalone, że ul. M. objęta była obowiązującym planem oraz jaka miała być kategoria Trasy T. ul. G., co ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia, który podmiot publiczny powinien być zobowiązany do zapłaty odszkodowania za działkę nr [...] z obrębu [...].
Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy polegający na braku wyjaśnienia objęcia ul. M. obowiązującym planem oraz kategorii Trasy T. ul. G., stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12.10.1987 r. sygn. IV SA 334/87, wyrok NSA z 14.05.1985 r. sygn. SA/Wr 198/85). W efekcie doszło co najmniej do przedwczesnego zastosowania art. 98 ust. 3 (w zw. z art. 132 ust. 5) ustawy o gospodarce nieruchomościami i zobowiązania m.st. Warszawy do zapłaty odszkodowania, a następnie wydania decyzji Wojewody z naruszeniem art. 138 par. 1 pkt 1 kpa o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty, pomimo zaistnienia ww. naruszeń przepisów postępowania. Dopóki nie zostaną prawidłowo wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, w tym nie zostanie ustalone, że ul. M. objęta była obowiązującym planem oraz jakiej kategorii miała być Trasa T.- ul. G., nie jest możliwe prawidłowe zastosowanie art. 98 ust. 3 (w zw. z art. 132 ust. 5) ugn.
Miasto podkreśliło, że z prawidłowo rozpatrzonego zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] z obrębu [...] nie była przeznaczona w planie miejscowym pod ul. M., a jedynie przewidziana była jako rezerwa pod Trasę T. Fakt ten potwierdza znajdujące się w aktach pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy B. Urzędu [...] z 17 lutego 2020 r. Dodatkowo potwierdza to również, pominięte w sposób nieuzasadniony przez WSA, pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy B. Urzędu [...] znak BM-WWO- DW.6833.159.2017.MPI(EBE) (41.KPT.UD-II-WAB) z 8 marca 2022 r. dołączone do pisma Skarżącego z 29 marca 2022 r. Nie jest wykluczone, że ww. Trasa miała stanowić drogę gminną lub powiatową (wtedy podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania rzeczywiście mogłoby być m.st. Warszawa), jednakże przed dokonaniem odpowiedniego wyjaśnienia tej kwestii, Wojewoda nie był uprawniony, powołując się na fakt przeznaczenia działki w planie pod Trasę T., do utrzymania w mocy decyzji Starosty, zobowiązującej m.st. Warszawa do zapłaty odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę gminną. W takiej sytuacji Wojewoda powinien uchylić decyzję Starosty i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 138 par. 2 kpa.
Miasto wskazało również, że gdyby w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ustalono, że kategoria Trasy T. byłaby inna niż droga gminna lub powiatowa, a organ uznałby się za związany decyzją podziałową również w zakresie wydzielenia działki pod ul. M., w niniejszej sprawie nie byłoby w ogóle możliwe zastosowanie art. 98 ust. 3 ugn. Wydzielenie w decyzji podziałowej działki jednocześnie pod dwie różne drogi publiczne różnej kategorii, wyklucza prawidłowe zastosowanie art. 98 ust. 1 i 3 ugn, z tego względu, że nie jest możliwe prawidłowe ustalenie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania.
Zgodnie z art. 134 par. 1 Ppsa, WSA w Warszawie miał obowiązek uwzględnić wszystkie ww. zarzuty, niezależnie od tego, czy zostały one podniesione w treści skargi, czy w późniejszych pismach procesowych.
Niezależnie od powyższego, Miasto wskazało, że w toku postępowania organy nie wyjaśniły istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy faktu tj., że wydzielanie działki gruntu nastąpiło, w odniesieniu do ul. M., pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej. WSA w Warszawie wydając wyrok w sposób nieuzasadniony nie rozpatrzył zarzutu dotyczącego tej kwestii. Ma to istotne znaczenie ze względu na to, że zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 ugn w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Prezydenta 8 grudnia 2003 r. o podziale działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz uostatecznienia się tej decyzji, przepisy te nie miały zastosowania w przypadku gdy wydzielenie działki gruntu nastąpiło pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.
Ponadto WSA w Warszawie wydając wyrok w sposób nieuzasadniony nie rozpatrzył zarzutu skierowania decyzji Wojewody do niewłaściwego podmiotu tj. T. sp. z o.o., zamiast T.sp. z o.o. sp.k., co uzasadniało zastosowanie wobec Decyzji art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa i stwierdzenie nieważności ze względu na skierowanie jej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kpa).
Skarżący zarzucił wyrokowi Sądu Wojewódzkiego na podstawie art. 174 pkt 2 PPSA - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa poprzez ogólnikowe i powierzchowne uzasadnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego wyroku, będące przejawem braku samodzielnej i dokładnej oceny całokształtu sprawy przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu błędnych ustaleń organów jako prawidłowych i akceptacji błędów mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy a popełnionych przez organy w zakresie zastosowania przepisów postępowania, podczas gdy prawidłowa ocena ustaleń poczynionych przez Wojewodę doprowadziłoby do uznania, że mamy do czynienia z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a co w konsekwencji doprowadziłoby do uwzględnienia skargi w całości oraz uchylenia skarżonej decyzji w skarżonej części;
2) art. 141 § 4 ppsa i art. 134 § 1 ppsa poprzez pominięcie wskazywanych w skardze istotnych dla sprawy okoliczności i dowodów, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchybił procedurze w zakresie postępowania dowodowego, błędnie ustalając niepełny stan faktyczny niniejszej sprawy, a tym samym nie mógł właściwie rozpoznać istoty skargi, podczas gdy uwzględnienie argumentów zgłaszanych przez skarżącego prowadziłoby do uwzględnienia skargi, co czyni stwierdzone uchybienia przepisom procesowym doniosłymi.
Na podstawie art. 185 PPSA Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w skarżonej części i przekazanie sprawy w tej części do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie podstawie art. 188 PPSA o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części i rozpoznanie skargi.
Skarżący wniósł również na podstawie art. 203 pkt 1 PPSA o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach oraz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazał, że decyzja podziałowa zawiera w sentencji zapis o wydzieleniu wyodrębnionej działki nr [...] przeznaczonej pod ul. P. [...]. Zgodnie z mpzp Osiedla "P." ul. P. [...] została zaprojektowana w tym planie jako droga lokalna o szerokości min. 15 metrów. Zgodnie z § 17 ust. 3 tego planu - Plan ustala konieczność realizacji ulicy lokalnej - ul. P. [...], połączonej z ul. O. i ul. K. Oczywiste zatem jest, że zaprojektowana w mpzp droga - ul. P. [...] - została w tym planie zaprojektowana jako droga publiczna.
Skarżący zwrócił uwagę, że z każdej nieruchomości położonej w okolicznym terenie, która podlegała podziałowi wydzielano działkę z przeznaczeniem pod ul. P. [...]. W chwili obecnej na tym terenie mamy do czynienia z sytuacją, że nie tylko działka nr [...] jest wydzielona z przeznaczeniem pod ul. P. [...] ale również działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Zatem oczywistej jest w ocenie Skarżącego, że wydzielenie działki nr [...] (tj. wyodrębnienie w oddzielną działkę ewidencyjną) nastąpiło tylko dlatego, że po pierwsze cała jej powierzchnia była w mpzp przeznaczona pod projektowaną drogę publiczną, pod drugie - tym samym jej przeznaczenie w mpzp pod drogę publiczną wykluczało możliwość innego sposobu jej zagospodarowania.
Ponadto w/w działka wydzielona zostały w ramach przeznaczenia pod projektowaną drogę publiczną, ale tylko we fragmencie tej projektowanej drogi, w granicach wyznaczonych granicami działki nr [...].
Z analizy wyrysu z mpzp wynika, że w/w działka w całości znajduje się na terenie przeznaczonym pod projektowaną drogę publiczną (tj. nie mamy do czynienia z sytuacją że np. działka nr [...] w mpzp w części jest przeznaczona pod projektowaną drogę a w części pod inny cel), czyli działka ta została wydzielona jako odrębna działka gruntu w całości przeznaczona pod projektowaną drogę publiczną.
Oczywiste jest, że podziału nieruchomości można dokonać, jeśli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, zarówno w zakresie przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Uzależnienie dopuszczalności zatwierdzenia podziału nieruchomości od zachowania jego zgodności z ustaleniami mpzp nie przejawia się w konieczności wydzielenia działek gruntu w granicach przeznaczenia pod drogi publiczne.
Zgodność podziału z mpzp nie zasadza się bowiem na wydzielaniu działek gruntu według granic przeznaczenia nieruchomości na poszczególne cele, lecz na możliwości zrealizowania tych celów na wydzielanych działkach gruntu.
Skarżący podkreślił, że działka nr [...] została wydzielona jako działka o pow. 415m2. Tymczasem każda z projektowanych do wydzielenia działek gruntu musi być oceniona przez pryzmat zachowania parametrów określonych w mpzp do jej samodzielnego zagospodarowania, tj. wydzielane działki gruntu muszą spełniać planistyczne wymogi ich zagospodarowania w takiej części ich obszaru, jaki funkcjonalnie jest przeznaczony w mpzp. Ocena taka nie jest dokonywana w stosunku do projektowanej do wydzielania działki gruntu, która jest przeznaczona pod drogę publiczną, bowiem wydzielenie pod drogę publiczną odnosi się tylko do samego faktu przeznaczenia, bez konieczności zachowania jakichkolwiek innych parametrów, w tym parametrów możliwości zagospodarowania działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną w ramach podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela następuje tylko dlatego, że jej przeznaczenie pod możliwość innego sposobu jej zagospodarowania.
W odniesieniu do wydzielonej w wyniku podziału działki nr [...] oczywiste jest, że właśnie przeznaczenie jej w mpzp pod drogę publiczną wykluczało możliwość innego sposobu jej zagospodarowania i dlatego została wydzielona (jako wyodrębniona działka ewidencyjna] pod projektowaną w mpzp drogę publiczną. Skarżący podkreślił ,że działka nr [...] została wydzielona dokładnie z liniami P. drogi publicznej ul. P. [...].
Okoliczności te w ocenie Skarżącego wskazują, że w przedmiotowym przypadku dyspozycja przepisu art. 98 ust. 1 ugn została wypełniona w całości bowiem działka nr [...] została wydzielona w wyniku podziału wnioskowego; zgodnie z mpzp obszar wydzielonej działki w całości położony jest na obszarze projektowanej drogi publicznej - ul. P. [...], co - przyjmując założenie, że podział był zgodny z ustaleniami mpzp, zarówno w zakresie przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu - oznaczało wydzielenie działki nr [...] pod projektowaną w mpzp drogę publiczną. Decyzja podziałowa stała się ostateczna i do dnia dzisiejszego jako taka pozostaje w obrocie prawnym.
Zarówno organy administracyjne orzekające w sprawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ustaliły tej okoliczności. Organy administracyjne orzekające w sprawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w nie ustaliły jaki charakter ma zaprojektowana w mpzp Osiedla "P." ul. P. [...] czy jest ona zaprojektowana jako droga publiczna, czy też ulica ta jest to droga niepubliczna.
Tymczasem zarówno z dokumentacji stanowiącej mpzp Osiedla P. jak i z dokumentacji podziałowej wytworzonej na bazie ustaleń tego mpzp, jednoznacznie wynika, że ul. P. jest zaprojektowana w mpzp Osiedla P. jako droga publiczna. Pomimo braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, organy administracyjne orzekające w sprawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodnie twierdziły w swoich orzeczeniach, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę ale nie o charakterze publicznym.
Zachodzi zatem sytuacja, gdzie zarówno organy administracyjne orzekające w sprawie jak i Sąd Administracyjny orzekają na podstawie tezy, której w żaden udowodniły i nie uzasadniły.
W ocenie Skarżącego mamy jednocześnie do czynienia z sytuacją, gdzie zarówno organy administracyjne orzekające jak i Sąd Wojewódzki orzekają na podstawie tezy, która jest całkowicie błędna, gdyż powszechnie dostępna dokumentacja całkowicie przeczy tej tezie.
Skarżący podkreślił, że trudno wyobrazić sobie bardziej rażące naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa niż takie jak w przedmiotowej sprawie, gdzie organy administracyjnej orzekające w sprawie, jak i Sąd Wojewódzki twierdzą, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę ale nie o charakterze publicznym, w żaden sposób tej tezy nie udowadniają, a tymczasem dostępna dokumentacja całkowicie tezie tej przeczy to jest ewidentnie w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę o charakterze publicznym.
Trudno o bardziej jaskrawy przykład naruszenia art. 7 kpa, który nakłada na organy administracji obowiązek stania na straży praworządności, w tym podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skoro organy administracji postawiły błędną tezę, której w żaden sposób nawet nie próbowały udowodnić, a następnie oparły na takiej błędnej tezie swoje orzeczenia w sprawie, to oczywiste jest, że nie podjęły czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego.
Trudno o bardziej jaskrawy przykład naruszenia art. 75 § 1 kpa, który nakłada na organy administracji obowiązek dopuszczenia wszelkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W przedmiotowej sprawie organy administracji nie dopuściły dowodów z dokumentacji podziałowej, czy mpzp Osiedla "P.", która to dokumentacja jest kluczowa w ustalaniu spełnienia przesłanek niezbędnych dla wystąpienia skutków opisanych w art. 98 ust. 1 ugn.
Trudno o bardziej jaskrawy przykład naruszenia art. 77 § 1 kpa, który nakłada na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Postępowanie dowodowe przez obydwa organy zostało przeprowadzone w ograniczonym, niepełnym zakresie. Obydwa organy nie przeprowadziły nawet postępowania dowodowego na udowodnienie postawionej przez nie błędnej tezy.
I w reszcie trudno o bardziej jaskrawy przykład naruszenia art. 80 kpa, który nakłada na organy administracji obowiązek dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Jak już wskazano oba organy postawiły sobie tezę, która następnie legła u podstawy orzeczeń - tezę, której w żaden sposób żaden z organów nie próbował udowodnić; tezę, której prawidłowości przeczyły dowody zgormadzone w sprawie; tezę której całkowita błędność jak wskazano powyżej w łatwy sposób udowodnić na podstawie dostępnych powszechnie dokumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł powyższych rażących uchybień przepisów postępowania poczynionych przez obydwa organy administracji orzekające w przedmiotowej sprawie; uchybień które w bezsprzeczny i jednoznaczny sposób miały istotny wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędne uznał, że postępowanie przez obydwa organy zostało przeprowadzone prawidłowe, bez naruszenia przepisów postępowania, skutkiem czego bezzasadnie oddalił skargę Skarżącej na decyzję Wojewody nr [...] z [...] kwietnia 2021 r. w części dotyczącej utrzymania w mocy pkt 2 decyzji Starosty Nr [...] z [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy ustalenia i przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy B., stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], wydzieloną pod ul. P. [...].
Dodatkowo należy wskazać, że nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem WSA, które uległo u podstaw oddalenia skargi - "Warunek ten (określony w art. 99 u.g.n.) został zastrzeżony w odniesieniu do działki nr [...] i dlatego zasadnie odmówiono przyznania za nią odszkodowania. (...) Decyzja podziałowa wprost nie powołuje się wprawdzie na art. 99 u.g.n., jednak z jej uzasadnienia wynika wprost, że w odniesieniu do działki nr [...] istnieje obowiązek ustanowienia służebności. (...) Skoro organ zobowiązał dotychczasowego właściciela działki do zapewnienia dostępu działki gruntu do drogi publicznej poprzez zapewnienie ustanowienia służebności, to wydzielona działka nie została wydzielona pod drogę publiczną. ",
Należy wskazać, że w przepisie art. 99 ugn przewidziano, że skuteczność ewidencyjnego podziału nieruchomości zależy od zapewnienia wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej, jeżeli zapewnienie tego dostępu miałoby polegać na ustanowieniu służebności drogowej albo na zbyciu udziałów w działce gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną na rzecz nabywców działek gruntu mających dostęp tylko do drogi wewnętrznej. Przepis ten wyraża przekonanie ustawodawcy, że wydzielone bez dostępu do drogi publicznej działki gruntu mogą istnieć dopóty, dopóki będą pozostawały własnością dotychczasowego właściciela albo zostaną zbyte na odrębną własność z jednoczesnym zapewnieniem od chwili zbycia dostępu do drogi publicznej w sposób przewidziany w art. 99 ügn.
Dalej należy wskazać, że organ orzekający o podziale na podstawie art. 99 ugn w przypadkach określonych w art. 93 ust. 3 ugn jest zobowiązany w treści decyzji podziałowej, zgodnie z § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, zastrzec o zatwierdzeniu podziału pod warunkiem ustanowienia służebności drogowej dla działek gruntu, które nie mają dostępu do drogi publicznej (§ 13. W przypadku konieczności ustanowienia służebności drogowych, o których mowa w art. 93 ust. 3, w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości zamieszcza się warunek, o którym mowa w art. 99).
Oczywiste jest zatem, że - wbrew temu co pisze WSA - podział w wyniku którego została wydzielona działka nr [...] nie jest podziałem warunkowym dokonanym w trybie art. 99 ugn.
Decyzja podziałowa nie zawiera w podstawie prawnej art. 99 ugn, a w decyzji podziałowej, ani też w jej uzasadnieniu - wbrew temu co pisze WSA w skarżonym wyroku - nie został określony warunek uzależniający skuteczność podziału od ustanowienia służebności drogowej na działce nr [...], nie został też - wbrew temu co pisze WSA w skarżonym wyroku - określony jakikolwiek obowiązek ustanowienia służebności drogowej na działce nr [...]. Co więcej do dnia dzisiejszego, pomimo upływu blisko 19 lat od dnia podziału - na działce nr [...] nie ma ustanowionej służebności drogowej.
Oczywiste jest, że zapis na który powołuje się WSA, nie dotyczy sytuacji opisanej w art. 93 ust. 3 ugn (za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu) - działka nr [...] nie została wydzielona jako droga wewnętrzna (co jest oczywiste już na tle zapisu decyzji podziałowej o przeznaczeniu działki nr [...]).
Odnosząc się do stwierdzenia z decyzji podziałowej, na które powołuje się WSA, należy wskazać, że oczywiste jest że zapis ten wadliwy już choćby z uwagi na fakt, iż prezydent miasta w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie może ustanowić służebności drogowej, ani też nie może wskazać jej oznaczenia i przebiegu.
Oddalając skargę T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp.k. w tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa.
Ze wskazanymi powyżej naruszeniami jest ściśle związane naruszenie, jakiego dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poprzez brak jakiejkolwiek oceny i ustosunkowania się do istotnych dla sprawy okoliczności i dowodów wskazywanych w skardze.
Przepis art. 134 § 1 oraz 141 § 4 PPSA są przepisami proceduralnymi, regulującym wymogi jakie są stawiane w związku z badaniem legalności aktów administracyjnych. Prawidłowe rozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze do WSA, jak również uwzględnienie wskazywanych w skardze istotnych dla sprawy okoliczności i dowodów oraz zbadanie i uwzględnienie przy wyrokowaniu istotnych okoliczności już wynikających z akt sprawy doprowadziłoby do uwzględnienia wniesionej skargi, a tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwych części decyzji.
Brak działania w tym zakresie, tj. pominięcie wskazywanych w skardze istotnych dla sprawy okoliczności i dowodów oraz wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy oznacza, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył przepisy art. 141 § 4 ppsa i art. 134 § 1 ppsa.
Miasto wniosło odpowiedź na skargą kasacyjną Skarżącego wnosząc o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Ostateczną decyzją Prezydenta z 8 grudnia 2003 r. nr 167/2003 zatwierdzono projekt podziału nieruchomości objętej KW [...], położonej w [...], dzielnicy B. przy ul. M., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. W wyniku podziału powstały m. in. działka nr [...] o pow. 393 m2 przeznaczona pod ul. M. i jako rezerwa pod T.oraz działka nr [...] o pow. 415 m2 przeznaczona pod ul. P. 1L oraz znajdującą się w strefie uciążliwości od linii wysokiego napięcia 110 kV.
Organy obu instancji po rozpoznaniu wniosku Skarżącego o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości położonych w W. w dzielnicy B., stanowiących m. in. działki ewidencyjne nr [...] o pow. 393 m2 i [...] o pow. 415 m2 przeznaczonych pod ul. M. i ul. P. 1L ustaliły i przyznały odszkodowanie za działkę ewidencyjną nr [...] (punkt 1 decyzji Starosty z 19 stycznia 2020 r.) i odmówiły ustalenia i przyznania odszkodowania za działkę nr [...] (punkt 2 decyzji Starosty).
Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organy wskazały art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, 3, 5, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 r., poz. 1990, tekst jednolity, zwanej dalej "u.g.n.").
Rozstrzygnięcie organów w zakresie przyznającym Skarżącemu odszkodowanie za działkę nr [...] zakwestionowało w skardze do Sądu pierwszej instancji Miasto, zaś rozstrzygnięcie w zakresie odmawiającym przyznania odszkodowania za działkę nr [...] – Skarżący.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił obie skargi podzielając ustalenia faktyczne organów oraz dokonaną przez nie ich ocenę prawną.
Jak wynika z obu skarg kasacyjnych, istota sporu na obecnym etapie postępowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o możliwość zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. to jest możliwość ustalenia i wypłaty odszkodowania za obie działki. Miasto kwestionuje stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym działka nr [...] wydzielona została pod ul. M. zaliczoną do kategorii dróg publicznych. Skarżący wywodzi natomiast, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, działka nr [...] wydzielona została pod drogę publiczną.
Niezasadne są podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt I.3 peittum skargi kasacyjnej Miasta i punkt 1 skargi kasacyjnej Skarżącego).
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Wszystkie powyższe elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, stanowiska Skarżącego, Miasta oraz Wojewody. Następnie wyjaśnił z jakich przyczyn podziela stanowisko organów orzekających w sprawie co do braku podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] oraz co do istnienia podstaw faktycznych do zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. w odniesieniu do działki [...]. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.
Sytuacje te nie występują w niniejszej sprawie.
Natomiast brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Sformułowany w tym przepisie nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W niniejszej sprawie, co jest bezsporne, Sąd Wojewódzki dokonał kontroli zgodności z prawem decyzji Wojewody z 6 kwietnia 2021 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty z 19 stycznia 2021 r. orzekającej o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za działki [...] i [...], a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Należy też wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, jak również prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 maja 2024 r. III OSK 1371/22 i przywołane w nim orzecznictwo). To, że skarżący kasacyjnie w niniejszej sprawie nie zgadzają się z ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez Sąd pierwszej instancji za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz z dokonaną przezeń ich oceną prawną nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Podnoszone przez Miasto w punkcie I.3 petitum skargi kasacyjnej argumenty dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy zostaną rozpoznane w ramach zarzutu objętego punktem I. 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej tego podmiotu.
W odniesieniu do zawartego w tymże zarzucie argumentu dotyczącego nierozpoznania zarzutu naruszenia art. 28, art. 29 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do niewłaściwego podmiotu, to jest T.Sp. z o.o. zamiast do T.Sp. z o.o. sp.k. co uzasadniało zastosowanie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. i zastosowanie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody ze względu na skierowanie jej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie przypomnieć należy, że wbrew stanowisku Miasta, Sąd Wojewódzki odniósł się do tego zarzutu.
Na stronie 17 uzasadnienia Sąd Wojewódzki wskazał "[n]iezasadny jest także zarzut dotyczący ustalenia odszkodowania na rzecz podmiotu nieistniejącego w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział. Jak wynika bowiem z odpisu zupełnego księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe T. Sp. Jawna uległo przekształceniu w T.sp. z o.o. sp. k., co oznacza, że została zachowana ciągłość podmiotowa."
Sąd kasacyjny wskazuje również, że w jego ocenie, fakt wskazania w tenorze decyzji Wojewody oraz w jej rozdzielniku jako strony postępowania Spółki T.Sp. z o.o. nie może być uznane za skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania ale za oczywistą omyłkę pisarską podlegającą ewentualnemu sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt, że T. A., wskazany przez Wojewodę decyzji jako pełnomocnik strony był pełnomocnikiem Skarżącego – T.Sp. z o.o. Sp. k. Decyzja została mu doręczona a następnie Skarżący – T. Sp. z o.o. Sp. k. wywiódł na nią skargę do Sądu Wojewódzkiego. Zatem zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28, 29 i 107 § 1 pkt 3 k.p.a., co uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na skierowanie jej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) uznać należy za niezasadne.
Przywoływane natomiast w zarzucie objętym punktem 2 petitum skargi kasacyjnej Skarżącego zarzuty dotyczące zaaprobowania przez Sąd wadliwych ustaleń faktycznych poczynionych przez organy rozpoznane zostaną w ramach zarzutu objętego punktem 1 petitum skargi kasacyjnej.
Niezasadne okazał się zarzut objęty punktem I.2 petitum skargi kasacyjnej Miasta to jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych przez Miasto w toku postępowania sądowoadministracyjnego.
W piśmie z 29 marca 2022 r. Miasto wnosiło o przeprowadzenie dowodu z pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy B. Urzędu [...] z 8 marca 2022 r. wraz z wypisem z nieobowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] dla działki nr [...] celem wykazania, że działka ta nie była przeznaczona pod ul. M. w dniu wydania decyzji podziałowej.
Sąd Wojewódzki wniosek ten oddalił uznając przeprowadzenie wnioskowanych dowodów za zbędne z uwagi na to, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a zgłoszone dowody nie miały istotnego znaczenia.
Sąd kasacyjny przypomina, że pisma o identycznej treści, to jest wskazujące, że działka nr ew. [...] z obrębu [...] w dniu wydania decyzji podziałowej była objęta ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady m.st. Warszawy nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r., ogłoszonego w Dz. U. Woj. Warszawskiego z 1992 r., Nr 15, poz,. 184 z dnia 15 października 1992 r. znajdowały się już w aktach administracyjnych sprawy (wypis z nieobowiązującego Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy wydany przez Zarząd Dzielnicy B. Miasta [...] 17 lutego 2020 r. oraz pismo tegoż organu z tej samej daty). W wypisie wprost wskazano, że "działka nr ew. [...] z obrębu [...] usytuowana była w liniach rozgraniczających proj. Trasy T.-ul g.". Do pisma tego dołączony był również wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].
Okoliczność tę uwzględniła również biegła przy sporządzaniu operatu szacunkowego oraz zwróciła na nią uwagę w piśmie z 19 września 2020 r. W tej sytuacji podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak było podstaw do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. z dokumentów dołączonych do pisma z 29 marca 2022 r., powielały one bowiem treść pism znajdujących się już w aktach administracyjnych.
Przystępując do rozpoznania zarzutu objętego punktem I.1 petitum skargi kasacyjnej Miasta, to jest zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd kasacyjny wyjaśnia na wstępie, że wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego wyrażonemu na str. 11 uzasadnienia wyroku, w księdze wieczystej KW [...] ujawnione zostało nabycie prawa własności działki nr [...] przez Miasto, przy czym jako podstawę wpisu wskazano decyzję podziałową z 8 grudnia 2003 r.
Sąd kasacyjny podziela wyrażane zarówno w doktrynie jak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, w świetle którego w toku postępowania o odszkodowanie prowadzonego na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. konieczne jest zbadanie, czy w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniał skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., to jest czy konkretne działki wobec zatwierdzonego planu podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tegoż przepisu. Dopiero bowiem pozytywne ustalenie w tym zakresie uzasadnia i warunkuje przyznanie odszkodowania o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. (por. wyroki NSA z 8 sierpnia 2014 r. I OSK 1857/14, 20 grudnia 2022 r. I OSK 2499/19 i przywołane w nim orzecznictwo, E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 98 , A. Nikiforów [w:] Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, red. E. Klat-Górska, Warszawa 2024, art. 98).
W ocenie Sądu kasacyjnego rozpoznającego sprawę nie budzi wątpliwości, że potwierdzeniem zaistnienia skutku prawnorzeczowego decyzji podziałowej jest dokonanie przez sąd wieczystoksięgowy wpisu prawa własności jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Jak wskazuje się w doktrynie, dokonanie wpisu w księdze wieczystej stanowi sposób wykonania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości (por. M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 566).
W niniejszej sprawie organy zwróciły uwagę, że Miasto na podstawie decyzji podziałowej wpisane zostało do księgi wieczystej jako właściciel działki nr [...], przy czym jako podstawę wpisu wskazano decyzję podziałową.
Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w decyzji podziałowej wskazane zostało, że jest ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazano w niej również, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działka nr [...] wydzielona pod drogę gminną (ul. M.) z objętej podziałem nieruchomości przechodzi na własność [...] z dniem, w którym decyzja podziałowa stanie się ostateczna. Przywołano również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy, decyzja zawierała elementy podlegające ujawnieniu w księdze wieczystej, to jest określała działkę gruntu przeznaczoną pod drogę publiczną, przywoływała dokument planistyczny, z którego wynika takie przeznaczenie gruntu oraz podmiot publicznoprawny, który jest beneficjentem skutków prawnych wynikających z art. 98 ust. 1 u.g.n. (por. M. Wolanin, opr. cit., str. 565).
Sąd kasacyjny dostrzega, że w decyzji podziałowej wskazano inny plan zagospodarowania przestrzennego niż wskazywany następnie zarówno przez biegłą sporządzającą wycenę jak i skarżące kasacyjnie Miasto. Nie może jednak pominąć faktu ujawnienia przeniesienia prawa własności do spornej nieruchomości w księdze wieczystej na skutek dokonania odpowiedniego wpisu przez sąd powszechny.
Sąd kasacyjny dostrzega, że wpis do księgi wieczystej dokonany na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. jest wpisem o charakterze deklaratoryjnym, czyli jedynie potwierdzającym zaistnienie określonego skutku prawnego. Nie można jednak tracić z pola widzenia okoliczności, że zgodnie z art. 626 8 § 6 k.p.c. w postępowaniu o wpis w księdze wieczystej orzeczeniem jest również wpis (przed dniem 1 lipca 2003 r. treść taką zawierał § 3 cytowanego artykułu a przed jego wprowadzeniem, to jest przed dniem 23 września 2001 r. – art. 49 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Jak wskazuje się w komentarzach do powyższego przepisu, zarówno orzeczenie referendarza (postanowienie sądu) zarządzające wpis, jak i sam wpis w księdze, zrównany z orzeczeniem na mocy przepisu szczególnego (art. 626 8 § 6 k.p.c.), korzystają z cechy prawomocności materialnej (art. 365 § 1 w zw. z art. 13 § 2 k.p.c.). Oznacza to, że wiążą one również inne sądy, organy państwowe i administracji publicznej, które zobowiązane są przyjąć orzeczenie w postaci gotowej wówczas, gdy wchodzi w skład podstawy faktycznej lub prawnej rozstrzygnięcia w innej sprawie (por. H. Ciepła [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom III. Art. 506–729, red. T. Wiśniewski, Warszawa 2021, art. 626(8).
Podsumowując uznać należy, że skoro w ustalonym stanie faktycznym sprawy Miasto ujawnione zostało jako właściciel działki nr [...] w księdze wieczystej na podstawie decyzji podziałowej, to tak dokonana przez sąd wieczystoksięgowy ocena skutków prawnych decyzji podziałowej wiąże obecnie zarówno organy jak i sąd administracyjny.
Oznacza to w konsekwencji, że za niezasadne uznać należało zarzuty naruszenia prawa materialnego objęte punktami II. 1-3, to jest zarzuty naruszenia art. 98 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 132 ust. 5 u.g.n.
Skarżące kasacyjnie Miasto uzasadniając zarzut objęty punktem II. 1 i 2 petitum skargi podkreślało, że w sprawie nie ustalono, jaką kategorię drogi publicznej miał mieć T. i czy kategoria ta uzasadniała zobowiązanie Miasta do wypłaty odszkodowania, jak również zwracało uwagę, że nie zbadano, czy cała sporna działka była przeznaczona pod ul. M. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę dostrzega powyższą okoliczność. Jak już jednak wyżej wskazano, decyzja podziałowa uznana została za podstawę prawną wpisu przeniesienia prawa własności działki [...] z podmiotu prywatnego na podmiot publicznoprawny jaki jest Gmina. Wpis ten do dnia rozpoznania skargi kasacyjnej nie został zakwestionowany przez skarżące kasacyjnie Miasto. Zatem przedstawiana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja musi być uznana za polemikę z prawomocnym orzeczeniem sądu.
Sąd kasacyjny podkreśla również, że do dnia rozpoznania skargi kasacyjnie nie zostały przez Miasto przedstawione żadne dokumenty, z których wynikałoby, że decyzja podziałowa została wyeliminowana z obrotu.
Stanowi do podstawę do uznania, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., doszło bowiem do wywłaszczenia Skarżącego poprzez odjęcie mu prawa własności w trybie analizowanego przepisu.
W zarzucie objętym punktem II.3 petitum skargi kasacyjnej Miasto zarzucało niewłaściwe zastosowanie art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. poprzez ustalenie odszkodowania pomimo tego, że z przepisów tych wynikało, że nie mają one zastosowania w przypadku gdy wydzielenie działki gruntu nastąpiło pod poszerzenie drogi publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że przepisy art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania i uostatecznienia decyzji podziałowej nie miały zastosowania w przypadku gdy wydzielenie działki gruntu nastąpiło pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej.
Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że faktycznie, organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji błędnie wskazał, że art. 98 ust. 1 u.g.n. w dniu wydania decyzji podziałowej to jest 8 grudnia 2003 r. miał brzmienie : "Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. (...) Przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych".
Zdanie trzecie cytowanego przepisu w przywołanym przez organ brzmieniu dodane zostało do art. 98 ust. 1 u.g.n. dopiero nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 z późn. zm.), która weszła w życie 22 września 2004 r.
Jak jednak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 stycznia 2007 r. I OSK 327/06, z uwagi na fakt, że już w pierwotnym brzmieniu art. 98 ust. 1 u.g.n. ustawodawca odwoływał się do wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne, odwołując się jednocześnie do aktu planistycznego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, możliwe jest uznanie, że już od 1998 r. przepis ten miał zastosowanie do działki przewidzianej na poszerzenie istniejącej drogi gminnej, jeżeli takie jej przeznaczenie przewidziano w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie podziału.
W konsekwencji, również zarzut objęty punktem II.4 petitum skargi kasacyjnej, będący w istocie zarzutem naruszenia prawa procesowego uznać należało za niezasadny. Skoro, jak wynikało z ustaleń faktycznych poczynionych przez organy i przyjętych przez Sąd Wojewódzki za podstawę orzekania w sprawie, które nie zostały skutecznie podważone w skardze kasacyjnej, sporna działka została objęta zakresem zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n., co potwierdza w niniejszej sprawie wpis do księgi wieczystej, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody. Brak było również podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł naruszenia polegającego na wydaniu przez Wojewodę decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Skarżący w zarzucie objętym punktem 1 petitum skargi kasacyjnej kwestionował podzielenie przez Sąd Wojewódzki ustaleń organów obu instancji co do braku podstaw dla przyjęcia, że działka nr [...] nie została wydzielona pod projektowaną drogę publiczną zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego.
W ocenie Skarżącego, Sąd Wojewódzki naruszył tym samym art. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i powierzchowne uzasadnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego wyroku zwracając uwagę, że decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.
Sąd kasacyjny wyjaśnia, że jak wynika wprost z treści decyzji podziałowej, do czasu realizacji docelowego układu dojazdowego, dojazd do poszczególnych działek wydzielonych w wyniku podziału należy zapewnić przez ustanowienie służebności drogowej wzdłuż południowej granicy m.in. działki [...].
Jak wynika z treści księgi wieczystej prowadzonej dla spornej działki, jako jej współwłaściciel wpisani są Skarżący oraz osoby fizyczne, na podstawie umów sprzedaży, przy czym wpisy te dokonywane były na podstawie umów zawieranych już po dacie wydania decyzji podziałowej. Z księgi wieczystej wynika, że z nieruchomości prowadzona była również egzekucja komornicza. Jak również ustalił organ pierwszej instancji, a ustalenia tego Skarżący nie kwestionował, działka nr [...] stanowi zamknięty teren osiedla mieszkaniowego. Sąd kasacyjny wskazuje również w tym miejscu, że jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy sytuacyjnej nieruchomości uregulowanej w KW [...] (a więc nieruchomości objętej decyzją podziałową), działka nr [...] położona jest między działką [...] i [...], to jest między działką przeznaczoną pod parking oraz działką przeznaczoną pod drogi wewnętrzne osiedlowe, miejsca parkingowe, ciągi pieszo-jezdne i zieleń. Wszystkie trzy działki znajdują się w strefie uciążliwości od linii wysokiego napięcia.
Uwzględniając zatem usytuowanie działki [...], treść decyzji podziałowej przewidującej ustanowienie na wszystkich trzech powyższych działkach służebności drogowej jak również fakt, że dokonywane były rozporządzenia prawem własności działki [...] polegające na sprzedaży udziałów w prawie własności tejże działki już po wydaniu decyzji podziałowej uznać należy, że Sąd pierwszej instancji postąpił prawidłowo podzielając stanowisko organów obu instancji co do braku podstaw zastosowania w stosunku do działki nr [...] art. 98 ust.1 i ust. 3 u.g.n. z uwagi na fakt, iż nie została ona przeznaczona pod drogę publiczną. Podkreślić również należy, że o ile decyzja podziałowa zawierała w stosunku do działki nr [...] wszystkie elementy niezbędne do ujawnienia przejścia prawa własności na jednostkę samorządu terytorialnego w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., to nie zawierała takich zapisów w odniesieniu do działki [...].
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne Miasta i Skarżącego. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.