I OSK 664/07

142/8/A/2008 POSTANOWIENIE z dnia 1 października 2008 r. Sygn. akt P 25/07 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mirosław Granat – przewodniczący Zbigniew Cieślak – sprawozdawca Maria Gintowt-Jankowicz Marian Grzybowski Adam Jamróz, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 października 2008 r., pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: czy art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, ze zm.) w zakresie, w jakim uzależnia możliwość zwiększenia zaliczki alimentacyjnej od dochodu rodziny, a nie od dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, jest zgodny z art. 2, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. UZASADNIENIE I 1.1. Postanowieniem z 5 lutego 2007 r. (sygn. akt IV SA/Gl 76/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwrócił się z pytaniem prawnym, czy art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, ze zm.; dalej: u.p.w.d.a.) w zakresie, w jakim uzależnia możliwość zwiększenia zaliczki alimentacyjnej od dochodu rodziny, a nie od dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, jest zgodny z art. 2, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. 1.2. Stan faktyczny związany z wniesionym przez sąd pytaniem prawnym przedstawiał się następująco. Decyzją z 6 października 2005 r. (sygn. akt ŚR-8194/4729/2005), wydaną na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 10 i art. 18 ust. 2 u.p.w.d.a., Prezydent Miasta Siemianowice Śląskie przyznał Beacie K. zaliczkę alimentacyjną w wysokości 170 zł na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. W odwołaniu strona wskazała, że utrzymuje się z zasiłku dla bezrobotnych, który wynosi 460 zł, co daje 230 zł dochodu na jedną osobę w rodzinie. Skoro dochód ten nie przekracza 50% kwoty określonej w art. 7 ust. 2 u.p.w.d.a. (583 zł), to – zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 1 u.p.w.d.a. – przysługuje jej zaliczka w wysokości 300 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 2 grudnia 2005 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Beata K. zarzuciła organom administracyjnym dokonanie nieprawidłowej interpretacji art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. Jej zdaniem, błędnie przyjęto, że kwota wskazana w tym przepisie odnosi się do dochodu rodziny, a nie do dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. 1.3. Uzasadniając pytanie prawne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przypomniał, że zgodnie z art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a., w przypadku gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.p.w.d.a. (583 zł), kwotę zaliczki alimentacyjnej zwiększa się do: 1) w przypadku gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki – 300 zł dla osoby uprawnionej albo 380 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) w przypadku gdy w rodzinie są trzy osoby, lub więcej, uprawnione do zaliczki – 250 zł dla osoby uprawnionej albo 300 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na tej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że pojęcie dochodu rodziny z art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a., od którego wysokości uzależnione jest zwiększenie kwoty zaliczki alimentacyjnej, nie może być zrównane z pojęciem dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, o którym stanowi art. 7 ust. 2 u.p.w.d.a. Określenie występujące w kwestionowanym przepisie powinno być rozumiane zgodnie z definicją z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), stosowaną tutaj odpowiednio w związku z odesłaniem zawartym w art. 18 ust. 2 u.p.w.d.a. W świetle tej definicji, dochodem rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Tak więc dochód, o jakim mowa w art. 7 ust. 2 u.p.w.d.a., to iloraz dochodu rodziny podzielonego przez ilość osób w rodzinie, natomiast dochód występujący w art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. to dochód rodziny bez dokonania zabiegu dzielenia. Przyjmując powyższą interpretację, kwestionowanego w niniejszej sprawie przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że narusza on art. 2, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym ostatnim przepisem ustawy zasadniczej, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny; rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Konkretyzacja form realizacji tego uprawnienia następuje w ustawach prawa materialnego. W szczególności u.p.w.d.a. wprowadza zaliczkę alimentacyjną dla osób odznaczających się określoną w przepisach sytuacją osobistą i dochodową. Zaliczka ta przysługuje w kwocie podstawowej (art. 8 ust. 1 u.p.w.d.a.) lub podwyższonej (art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a.), co ma na celu zróżnicowanie sytuacji rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej oraz takich, które są w najtrudniejszej sytuacji materialnej, uniemożliwiającej zaspokajanie podstawowych funkcji rodziny. Z punktu widzenia realizacji tego celu art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. budzi istotne wątpliwości. Nie tylko nie zapewnia on dodatkowego wsparcia finansowego rodzinom wielodzietnym, a wręcz ogranicza to wsparcie w porównaniu do rodzin posiadających jedno lub dwoje dzieci. Zatem „ustawodawca niewłaściwie zinterpretował przepis konstytucji wyznaczający określony cel czy zadanie władzy publicznej, a w szczególności uchwalając ustawę, zastosował takie środki, które nie mogły doprowadzić do realizacji tego celu”. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, norma konstruowana na podstawie art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a., nie zapewniając rodzinom wielodzietnym dodatkowego wsparcia na poziomie choćby porównywalnym do wsparcia udzielanego rodzinom mniej licznym, prowadzi także do naruszenia zasady równości, zawartej w art. 32 ust. 1 Konstytucji i zasady sprawiedliwości społecznej, wyprowadzanej z art. 2 Konstytucji. Na gruncie kwestionowanego przepisu w najlepszej sytuacji będą rodziny składające się z niewielkiej liczby osób, a w najgorszej rodziny składające się z dużej liczby osób. Brak zróżnicowania sytuacji prawnej rodziny w zależności od liczby osób ją tworzących jest sytuacją wprowadzającą nierówność pomiędzy rodzinami, czyniąc sytuację rodzin wielodzietnych gorszą od sytuacji rodzin, w skład których wchodzi tylko jedno dziecko. 2. Pismem z 29 lutego 2008 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. W jego ocenie art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. rozumiany w ten sposób, że prawo do zaliczki alimentacyjnej w zwiększonej wysokości uzależnione jest od dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, jest zgodny z art. 2, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora Generalnego, gdyby założyć, że wykładnia językowa art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. jest jedyną dopuszczalną, to należałoby podzielić przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wątpliwości co do zgodności kwestionowanego przepisu z Konstytucją. Niemniej jednak przy badaniu konstytucyjności ustaw należy przyjmować taką ich interpretację, jaka została wykształcona w orzecznictwie, a sądy powinny dokonywać wykładni ustaw w zgodzie z ustawą zasadniczą. Dopiero gdy te zabiegi zakończą się niepowodzeniem, powstaje możliwość przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego. W tym kontekście Prokurator Generalny zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciła się korzystna dla obywateli wykładnia art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. W jej świetle, dochód rodziny, o którym mowa w kwestionowanym przepisie, winien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie (zob. wyroki WSA: z 4 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1251/06, Lex nr 303221; z 19 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1454/06, Lex nr 303213; z 1 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1165/06, Lex nr 320084). W ocenie Prokuratora Generalnego, wykładnia celowościowa i systemowa art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. wskazuje, że prawo do zaliczki alimentacyjnej w zwiększonej wysokości przysługuje osobie uprawnionej, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 50% kwoty określonej w art. 7 ust. 2 u.p.w.d.a., tj. kwoty 583 zł. Tak rozumiany przepis art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. jest zgodny z art. 2, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Prokurator Generalny zauważył również, że pytanie prawne w niniejszej sprawie zostało skierowane już po wydaniu cytowanych wyżej wyroków WSA. Może to wskazywać na próbę uzyskania wiążącej wykładni kwestionowanego przepisu dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny, zamiast podjęcia przez sąd pytający samodzielnej próby dokonania interpretacji w zgodzie z postanowieniami Konstytucji. Tymczasem taka praktyka jest niedopuszczalna w świetle orzecznictwa Trybunału. W niniejszej sprawie można zatem mówić nawet o podstawach do umorzenia postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 3. Marszałek Sejmu zajął stanowisko w piśmie z 12 czerwca 2008 r., w którym wniósł o stwierdzenie, że art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. w zakresie, w jakim uzależnia możliwość zwiększenia zaliczki alimentacyjnej od dochodu rodziny, a nie od dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, jest niezgodny z art. 2, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu Marszałek Sejmu wywiódł, że o ile podstawowym kryterium przyznawania zaliczki alimentacyjnej jest wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę (art. 7 ust. 2 u.p.w.d.a.), to uzyskanie zaliczki alimentacyjnej w wyższej wysokości warunkowane jest wysokością dochodu rodziny in gremio, co oznacza nieuwzględnianie liczby osób w rodzinie (art. 8 ust. 2 pkt 1 u.p.w.d.a.). W ten sposób ustawodawca sprzeniewierzył się obowiązkowi wynikającemu z art. 71 ust. 1 Konstytucji, gdyż art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. nie tylko uniemożliwia organom właściwym w sprawach przyznawania i wypłaty zaliczki alimentacyjnej świadczenie „szczególnej pomocy” rodzinom pozostającym w trudnej sytuacji, zwłaszcza wielodzietnym i niepełnym, lecz stawia rodziny wielodzietne w gorszej sytuacji niż rodziny składające się z niewielkiej liczby osób. Ponadto uregulowanie wynikające z kwestionowanego przepisu nie bierze pod uwagę wewnętrznego zróżnicowania jego adresatów (rodzin). Zróżnicowanie takie zostało jednak uwzględnione na gruncie przepisów Konstytucji, przez szczególne podkreślenie obowiązków władz publicznych wobec rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). Jednakowe ukształtowanie sytuacji rodzin, bez względu na ich sytuację materialną i społeczną, prowadzi do niezgodności art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. także z art. 32 i art. 2 Konstytucji. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, „Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”. Reguła ta została powtórzona w art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny przypomniał pogląd przedstawiony w postanowieniu z 15 kwietnia 2008 r. W jego świetle skład sądu, który ma wątpliwość co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, powinien w pierwszej kolejności we własnym zakresie zmierzać do jej wyjaśnienia, uwzględniając przy tym zasadę niesprzeczności systemu prawnego oraz zasadę nadrzędności Konstytucji. Normom powinien nadawać takie znaczenie, żeby nie były sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowały normy konstytucyjne. Jeżeli wątpliwości sądu co do zgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją mogą być usunięte w drodze wykładni, albo w danej sprawie można zastosować inne, niebudzące wątpliwości przepisy lub inny akt normatywny, to pytanie prawne jest niedopuszczalne. Sądy, na podstawie art. 8 Konstytucji, mogą bezpośrednio stosować ustawę zasadniczą. Powinny zatem dokonywać wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją. Dopiero gdy te zabiegi zakończą się niepowodzeniem, powstaje możliwość przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego (sygn. P 26/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 52 i powołane tam orzeczenia). Trybunał Konstytucyjny ponadto podkreślił, że pytanie prawne nie może być traktowane jako środek służący do usuwania wątpliwości co do wykładni przepisów procesowych, których treść nie ma jednoznacznej interpretacji w praktyce sądowej (zob. postanowienie TK z 12 lutego 2008 r., sygn. P 62/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 17). Nie jest zadaniem Trybunału Konstytucyjnego pomoc organom sądowym w merytorycznej ocenie sprawy zawisłej przed sądem powszechnym (tamże). Trybunał Konstytucyjny nie może rozstrzygać wątpliwości prawnych związanych ze sprawowaniem przez sądy wymiaru sprawiedliwości (zob. K. Kolasiński, Zaskarżalność ustaw w drodze pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” 2001, z. 9, s. 25). 2. Na mocy art. 7 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, ze zm.; dalej: u.p.w.d.a.), zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia (ust. 1); zaliczka przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583 zł (ust. 2). Natomiast kwestionowany w niniejszej sprawie art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. stanowi, że w przypadku gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.p.w.d.a., kwotę zaliczki alimentacyjnej zwiększa się do: 1) w przypadku gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki – 300 zł dla osoby uprawnionej albo 380 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) w przypadku gdy w rodzinie są trzy osoby, lub więcej, uprawnione do zaliczki – 250 zł dla osoby uprawnionej albo 300 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zarzut niekonstytucyjności art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. jest związany z przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach takiej jego interpretacji, w świetle której dochód rodziny przewidziany w kwestionowanym przepisie – inaczej niż w przypadku art. 7 ust. 2 u.p.w.d.a. – nie jest dochodem tej rodziny w przeliczeniu na osobę. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzkie Sądy Administracyjne w wielu orzeczeniach podjętych w związku z art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. przyjmują odmienną interpretację tego przepisu. Mianowicie w wyroku z 20 lutego 2008 r. (sygn. akt I OSK 664/07) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: „(…) uznać należy, iż zastosowanie wykładni gramatycznej art. 8 ust. 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej, może prowadzić do daleko idących niedokładności i nieprecyzyjności, w związku z czym zastosowanie tej wykładni powinno być uzupełnione wnioskami płynącymi z zastosowania wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, która jest uznana za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do odczytania intencji i celów ustawodawcy. Porównując oba niżej wskazane przepisy należy uznać – dokonując analizy przy pomocy wykładni celowościowej i systemowej – że przepisy te są ze sobą ściśle związane. Artykuł 7 ust. 2 ustawy stanowi ogólną zasadę osiągnięcia dochodu w rodzinie w przeliczeniu na osobę, zezwalającą na przyznanie zaliczki alimentacyjnej. Natomiast art. 8 tej ustawy jest ściśle związany z art. 7 ustawy i określa, do jakiej wysokości przysługuje świadczenie z art. 7, przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w art. 8 ustawy. Takie usystematyzowanie przepisów ustawy pozwala na przyjęcie, że ustawodawca przyjmując w art. 8 ust. 2 sformułowanie «dochód rodziny» zawarł jedynie skrót myślowy dotyczący określenia co do dochodu zawartego w art. 7 ust. 2, to jest «dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę». Tylko bowiem kwota ustalona w art. 7 ust. 2 ustawy pozwala w ogóle ustalać przesłanki z art. 8 ust. 1, czy 2 ustawy. (…) Zatem treść przepisu art. 8 ust. 2, przy zastosowaniu innej techniki legislacyjnej, winna otrzymać brzmienie: «w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 50% kwoty 583 zł (…)». Przyjęcie za organami administracji innej wykładni, to jest, że wysokość zaliczki uzależniona jest od nieprzekroczenia kwoty 291,50 zł dla całej rodziny, oznaczałoby, że rodzina ta znajduje się w gorszym położeniu, niż rodzina, dla której wysokość zaliczki alimentacyjnej określona jest w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy. (…) Zatem, biorąc pod uwagę powyższe rozważania oraz uwzględniając nie tylko wykładnię gramatyczną lecz także funkcjonalną i celowościową powołanego przepisu, zasadnym jest przyjęcie, że pojęcie «dochód rodziny» należy rozumieć jako «dochód rodziny w przeliczeniu na osobę», o którym mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy” (tak też wyroki NSA z: 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 661/07; 22 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 171/07; 22 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 170/07; 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 72/07; 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 73/07 – wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; oraz wyroki WSA z: 1 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1165/06, Lex nr 320084; 19 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1454/06, Lex nr 303213; 4 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1251/06, Lex nr 303221). 3. Obecny stan orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczący kwestionowanego w niniejszej sprawie art. 8 ust. 2 u.p.w.d.a. upoważnia Trybunał Konstytucyjny do sformułowania konkluzji, że w ocenie sądów stosujących ten przepis istnieje możliwość dokonania takiej jego interpretacji, w świetle której zarzuty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach są bezprzedmiotowe. Oznacza to, że pytanie prawne skierowane do Trybunału ma w istocie na celu uzyskanie wiążącej wykładni kwestionowanego przepisu, do czego Trybunał nie jest powołany. Tym samym uzasadnia to wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania (zob. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36). W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.