I OSK 662/10

I OSK 662/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-09-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-04-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Op 406/09 - Wyrok WSA w Opolu z 2009-12-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 1 poz 7
art 9 ust 1 i 2, art 10 ust 1 i ust 2 pkt 2
Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity.
Dz.U. 2005 nr 86 poz 732
art 8 ust 3 pkt 3
Ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 7 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 406/09 w sprawie ze skargi O. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. odstępuje od zasądzenia od O. G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 406/09, po rozpoznaniu skargi O. G. , uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] września 2009r., nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], Burmistrz N. odmówił przyznania O. G. świadczenia alimentacyjnego dla osoby uprawnionej wskazując, że powodem odmowy jest posiadanie przez nią dziecka. Decyzja wydana została na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 2, art. 12 ust.1 i art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 136, poz. 855) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że fakt urodzenia przez stronę dziecka w dniu 18 kwietnia 2007 r., potwierdza załączony do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia akt urodzenia. Zaistniała okoliczność wyłącza zaś przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że O. G. w dniu składania wniosku o ustalenia prawa do świadczenia była osobą pełnoletnią oraz spełniała przesłankę bycia osobą uprawnioną w rozumieniu art. 2 pkt 11 ustawy. Obowiązek płacenia przez K. G. na jej rzecz alimentów potwierdzał wyrok Sądu Rejonowego w Kluczborku z dnia 23 maja 2000 r., sygn. akt [...]. Jednocześnie, zaświadczeniem wystawionym przez komornika sądowego, potwierdzona została także bezskuteczność egzekucji świadczeń alimentacyjnych w okresie dwóch ostatnich miesięcy, jak również spełnione zostało przez stronę kryterium dochodowe. Zdaniem organu samo spełnienie przesłanek z art. 9 ustawy nie uprawniało jednak jeszcze do otrzymania wnioskowanych świadczeń. Wskazując na negatywną przesłankę przyznania świadczenia, w postaci bycia osobą pełnoletnią i posiadania dziecka, a określoną w art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy, Kolegium uznało, że jej zaistnienie w przypadku O. G. wyłączyło przyznanie jej świadczenia pomimo spełnienia warunków przewidzianych w art. 9 ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu O. G., wskazując okoliczności powołane w odwołaniu, zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podało, że przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia przedstawione zostały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] września 2009 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrz N. z dnia [...] czerwca 2009 r., którą odmówiono przyznania O. G. świadczenia alimentacyjnego. Zasady udzielania pomocy przez państwo osobom uprawnionym do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego w przypadku bezskuteczności egzekucji oraz działania podejmowane wobec dłużników alimentacyjnych, a także warunki nabywania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego określają przepisy ustawy z dnia 7 września 2009 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009r., Nr 1, poz. 7 ze zm.), zwanej dalej ustawą.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy administracji poczyniły prawidłowe ustalenia stanu faktycznego, ustalając, że wnioskodawczyni jest osobą, która spełnia przesłanki ustawowe warunkujące wystąpienie z wnioskiem o świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Składająca wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego O. G. jest osobą pełnoletnią, która w dalszym ciągu uczy się w Technikum Żywienia i Gospodarstwa Domowego w N. oraz na jej rzecz zasądzone zostały wyrokiem Sądu Rejonowego w Kluczborku Wydział III Rodzinny i Nieletnich alimenty od ojca w kwocie 300 zł miesięcznie. Egzekucja alimentów na jej rzecz w ostatnich dwóch miesiącach była bezskuteczna, co potwierdził Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w Kluczborku. W przypadku wnioskodawczyni spełniony został również warunek związany z kryterium dochodowym na osobę w rodzinie w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, który to dochód na osobę wynosi 40,97 zł, a tym samym nie przekracza kwoty 725 zł. Organy ustaliły jednocześnie, że wnioskodawczyni posiada własne dziecko, nad którym opiekę w ramach rodziny zastępczej sprawuje babka dziecka.
Przy powyższych ustaleniach organy uznały, powołując się na brzmienie przepisu art. 10 ust. 2 ustawy, który stanowi, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują, jeżeli osoba uprawniona:
1) została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w rodzinie zastępczej;
2) jest pełnoletnia i posiada własne dziecko;
3) zawarła związek małżeński,
że skoro wnioskodawczyni, co jest okolicznością nie budzącą wątpliwości, będąc osobą pełnoletnią posiada własne dziecko niemożliwym jest przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego na jej rzecz. W ocenie organów obu instancji, w związku z tym faktem, w przedmiotowej sprawie zaistniała negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie wnioskodawczyni świadczenia z funduszu alimentacyjnego, o której stanowi art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że użycie przez ustawodawcę sformułowania "posiada własne dziecko" oznacza, że osoba uprawniona jest matką dziecka. Z powyższą interpretacją przepisu art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy nie zgodził się Sąd pierwszej instancji.
Sąd wskazał, że ustawodawca w art. 2 ustawy, który stanowi słownik pojęć, nie wyjaśnił znaczenia pojęcia "posiada dziecko". Wykładni tego pojęcia dokonywać jednak należy z uwzględnieniem nie tylko wykładni gramatycznej, lecz także celowościowej i systemowej. Abstrahując na razie od pojęcia posiadania w ujęciu prawnym, za Słownikiem Języka Polskiego, PWN Warszawa 1995r., stwierdzić należy, iż posiadać to: zwykle coś mieć jako swoją własność, być właścicielem czegoś, jak również nauczyć się czegoś, opanować jakąś dziedzinę życia, przyswoić sobie jakąś umiejętność. Z powyższego wynika już, zatem, że jeśli dana osoba posiada "coś" to może tym zarządzać, dysponować oraz decydować o sposobie przeznaczenia. W tym ujęciu posiadanie dziecka oznaczałoby, więc wychowywanie dziecka, zarządzanie jego sprawami oraz sprawowanie nad nim osobistej opieki. Mając jednak na uwadze przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, które wprawdzie nie posługują się pojęciem posiadania dziecka, lecz pojęciem władzy rodzicielskiej rozumianej jako prawo podmiotowe służące ochronie interesów każdej ze stron stosunku prawnego łączącego rodziców i dzieci stwierdzić należy, że "posiadanie dziecka" w znaczeniu prawnym nierozerwalnie wiąże się z wykonywaniem władzy rodzicielskiej. Władza rodzicielska powstaje ex lege z chwilą urodzenia się dziecka i łączy dziecko oraz jego rodziców, aż do pełnoletności. Władza rodzicielska obejmuje w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka, z poszanowaniem jego godności i praw (art. 95 § 1 K.r.o.). Władza rodzicielska to zatem ogół obowiązków i praw rodziców względem dziecka, mających na celu zapewnienie mu należytej pieczy i strzeżenie jego interesów. Z istoty władzy rodzicielskiej wynika, że na gruncie prawa polskiego obowiązuje zasada osobistego wykonywania władzy rodzicielskiej przez rodziców i stąd też w tym zakresie można mówić o "posiadaniu dziecka". Wykonywanie władzy rodzicielskiej oznacza, że rodzic osobiście zajmuje się sprawami dziecka. Chodzi tu o wykonywanie wszystkich obowiązków, dzięki którym dziecko będzie wychowane w sposób zapewniający jego prawidłowy rozwój, nad którym rodzic sprawuje osobistą pieczę, kieruje dzieckiem, decydując o sposobie jego wychowania, leczenia, zarządzania majątkiem, miejscu zamieszkania, innymi słowy troszczy się o jego rozwój fizyczny i psychiczny. "Posiadać dziecko" w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oznacza, więc, osobiste wychowywanie dziecka przez osobę, która dysponuje władzą rodzicielską (art. 96 K.r.o. w zw. z art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego), bądź prawem do decydowania o istotnych sprawach dziecka. Oznacza też wspólne zamieszkiwanie, które umożliwia i służy realizacji tych obowiązków rodziców oraz reprezentowanie dziecka na zewnątrz. Elementami władzy rodzicielskiej jest więc piecza nad osobą dziecka (art. 95 i art. 96 K.r.o.), zarząd majątkiem dziecka (art. 101 do 105 K.r.o.) , reprezentowanie dziecka na zewnątrz (art. 98 i 99 K.r.o.).
Władzę rodzicielską powinni wykonywać oboje rodzice, jednak może się zdarzyć, że na skutek różnych okoliczności wykonywanie władzy rodzicielskiej będzie powierzone jednemu z rodziców, bez pozbawiania praw rodzicielskich drugiego rodzica, bądź też obydwoje rodzice zostaną pozbawieni władzy rodzicielskiej, a opieka nad dzieckiem zostanie powierzona rodzinie zastępczej, której na mocy orzeczenia sądu oddano dziecko pod opiekę. W takiej sytuacji rodzice dziecka nie sprawują nad nim osobistej pieczy, ani też nie kierują jego wychowaniem, nie sprawują w sposób faktyczny, ani prawny władzy rodzicielskiej i tym samym nie decydują o sprawach dziecka. Tym samym nie reprezentują interesów dziecka na zewnątrz, ani też nie zarządzają majątkiem dziecka. Nie legitymują się władzą rodzicielską, a zatem nie posiadają żadnych praw podmiotowych do dziecka. W takiej sytuacji trudno przyjąć, że rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej "posiadają dziecko", skoro nie są uprawnieni do decydowania o jego losach, ani nie są uprawnieni do reprezentowania jego interesów, ani zarządzania jego majątkiem.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wykładnia przepisów musi zawsze być przeprowadzana w granicach i na podstawie prawa. Punktem wyjścia wszelkiej interpretacji jest wykładnia językowa, która zarazem wyznacza granice dopuszczalnej wykładni, w tym wykładni celowościowej, funkcjonalnej oraz systemowej. Uwzględnienie intencji prawa jest możliwe, ale pod warunkiem, że mieszczą się one w granicach wyznaczonych wykładnią językową. W sprawie przyznania świadczenia, o którym stanowi art. 9 ustawy interpretacja pojęcia "posiada dziecko" nie powinno budzić wątpliwości, że mając na uwadze cel związany z przyznaniem świadczenia z funduszu alimentacyjnego, istnieją podstawy do utożsamiania tego określenia z faktycznym utrzymaniem dziecka w znaczeniu finansowym i sprawowaniem nad nim osobistej pieczy, a nie tylko z faktem jego urodzenia.
Zdaniem Sądu, dostrzec należy również, iż na gruncie przepisów prawa cywilnego uregulowano prawo rzeczowe związane z władztwem nad rzeczą to jest posiadaniem. Przepisy art. 336 Kodeksu cywilnego stanowią, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie jest zatem stanem faktycznym, z którego wynikają skutki prawne o charakterze majątkowym. O posiadaniu mówimy wówczas, gdy osoba włada przedmiotem, jak właściciel. Stosując zatem tę ustawową definicję posiadania rzeczy w drodze analogii do pojęcia "posiadania dziecka" z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy stwierdzić należy, że o posiadaniu dziecka można mówić tylko i wyłącznie wówczas, gdy osoba pełnoletnia sprawuje nad własnym dzieckiem osobistą pieczę, wychowując go i zaspakajając jego potrzeby, mając przy tym możliwość decydowania o istotnych dla niego sprawach życiowych.
Uwzględniając powyższe uwagi Sąd pierwszej instancji uznał, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni przepisu art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez uznanie, że skoro skarżąca jest osobą pełnoletnią i urodziła dziecko, które następnie umieszczone zostało w rodzinie zastępczej i którego to dziecka skarżąca nie wychowuje, ani nie pobiera na to dziecko żadnych świadczeń, a więc nie tworzy z nim odrębnej rodziny, to okoliczność ta uzasadnia uznanie, że posiada dziecko i stąd też przy spełnieniu przesłanek wynikających z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy niemożliwym jest przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego na jej rzecz.
Sąd podkreślił, jeszcze raz, że pojęcia "posiadania dziecka", o którym stanowi przepis art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy nie można interpretować w oderwaniu od faktycznego wykonywania władzy rodzicielskiej, ani od atrybutów tej władzy i przysługujących z tego tytułu uprawnień. Zawężenie tego pojęcia do faktu urodzenia dziecka spowodowałoby wypaczenie celu, jakiemu mają służyć przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zwłaszcza w sytuacji, gdy osoba uprawniona do świadczenia z funduszu alimentacyjnego faktycznie nie wychowuje swojego dziecka, ani nie wykonuje w stosunku do niego, na mocy orzeczenia sądu władzy rodzicielskiej. W takiej sytuacji niemożliwym jest uznanie, że taka pełnoletnia osoba tworzy z dzieckiem rodzinę i tym samym nie może korzystać z systemu wsparcia społecznego.
W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, skargę kasacyjną opierając na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), to jest:
1) na zarzucie naruszenia prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię, a to art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), wskutek przyjęcia, że matka, której dziecko umieszczono w rodzinie zastępczej, nie jest osobą posiadającą własne dziecko w rozumieniu wskazanego przepisu, podczas gdy na gruncie wymienionej ustawy posiadanie własnego dziecka należy rozumieć w znaczeniu występującym w języku potocznym, czyli jako bycie matką albo ojcem dziecka, niezależnie od tego, czy i w jakim zakresie rodzic sprawuje władzę rodzicielską nad dzieckiem;
2) na zarzucie naruszenia prawa materialnego, przez niewłaściwe jego zastosowanie, a to art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wskutek przyjęcia, że O. G. przysługują świadczenia z funduszu alimentacyjnego, pomimo tego, że zachodzi przeszkoda z art. 10 ust. 2 pkt 2 wymienionej ustawy, którego to przepisu Sąd nie zastosował, choć - w świetle stanu faktycznego sprawy - powinien go zastosować.
Mając powyższe na uwadze Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wywiedzionej przez O. G. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu nie można się zgodzić. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w stanie prawnym niniejszej sprawy, nie jest prawidłowa wykładnia prowadząca do wniosku, że osobą posiadającą dziecko jest wyłącznie osoba sprawująca władzę rodzicielską względem małoletniego. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują, jeżeli osoba uprawniona jest pełnoletnia i posiada własne dziecko. Przepis ten zawiera zwrot zaczerpnięty z języka potocznego: "posiadać własne dziecko". Zdaniem Kolegium, sens tego zwrotu nie jest "sumą" znaczeń użytych w nim słów, gdyż nie jest to kolokacja lecz metafora. Język potoczny wytworzył bowiem związek frazeologiczny, który ma swoje własne znaczenie odbiegające od znaczenia użytych w nim wyrazów. Według Słownika Języka Polskiego pod red. Mieczysława Szymczaka (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995) posiadać to w znaczeniu potocznym "mieć" coś. Według autorów wymienionego słownika, "mieć dziecko" to frazeologizm oznaczający "urodzić, wydać na świat dziecko". Jest oczywistym, że człowieka nie można "posiadać" lub "mieć" w sensie dosłownym, nawet jeżeli osoba ta jest małoletnia. Zatem, "posiadać dziecko" to zwrot, który opisuje relację pokrewieństwa pomiędzy rodzicem i dzieckiem, pozostając przy tym przenośnią. Jak z tego wynika, "posiadać dziecko" znaczy "być ojcem albo matką dziecka". Zwrot ten nie oznacza sprawowania pieczy i władzy nad dzieckiem. W typowych przypadkach, rodzice pieczę i władzę taką wykonują jako skutek ojcostwa albo macierzyństwa, tj. skutek posiadania dziecka. Jednakże, jak słusznie wskazał Sąd, nie zawsze rodzic sprawuje pieczę i władzę na dzieckiem, jest to jednak problem odrębny od problemu posiadania dziecka. Użycie przez racjonalnego prawodawcę zwrotu nie pochodzącego z języka prawnego lub prawniczego jednoznacznie wskazuje, że jego wypowiedzenie ma taki sens, jaki został mu przypisany w języku potocznym. Gdyby prawodawca chciał wyrazić komunikat, iż świadczenie z art. 9 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie przysługuje osobie pełnoletniej, która wychowuje własne dziecko, zarządza jego sprawami oraz sprawuje nad nim osobistą opiekę, to z pewnością uczyniłby to wprost, a nie - w sposób ukryty, wymagający dokonania skomplikowanej wykładni prawa. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wykładnia językowa art. 10 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy potwierdza słuszność stanowiska organów administracyjnych obu instancji.
Kolegium Odwoławcze w pełni podziela pogląd Sądu, że - ze względu na specyfikę przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - ich wykładnia musi być dokonywana w kontekście systemu prawa, a w szczególności kompleksu przepisów z zakresu prawa ubogich i równocześnie kompleksu przepisów z zakresu prawa rodzinnego. Analizowany art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie zawiera odwołania do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulujących problemy władzy rodzicielskiej, nie zawiera też ogólnego odwołania do przepisów tej ustawy, nie posługuje się pojęciami władzy rodzicielskiej, pieczy nad dzieckiem, utrzymania dziecka lub wychowania dziecka. Podobnie, Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie posługuje się pojęciem posiadania dziecka.
Brak odesłania do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jest istotny, gdyż jednoznacznie wskazuje na potoczne znaczenie zwrotu "posiadać dziecko". Gdyby prawodawca chciał nadać przepisowi art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów znaczenie sformalizowane, wówczas zawarłby w nim odesłanie do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, tak jak uczynił to w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lub posłużyłby się pojęciem znanym temu Kodeksowi. Pomimo tego spójność systemu prawa pozostaje zachowana. Kodeks rodzinny i opiekuńczy reguluje m.in. problemy macierzyństwa, ojcostwa, władzy rodzicielskiej i alimentacji. Natomiast ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, bazując na rozwiązaniach normatywnych przyjętych w prawie rodzinnym, chroni wskazane w niej osoby przed skutkami niewykonywania względem nich obowiązku alimentacyjnego.
W świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz przepisów prawa rodzinnego, O. G. jest matką J. G. (art. 619 K.r.o). Na mocy postanowienia sądowego, małoletnia J. G. została umieszczona w rodzinie zastępczej (art. 109 § 2 pkt 5 K.r.o.). Naturalny ojciec i naturalna matka dziecka pozostającego w rodzinie zastępczej nadal są jego rodzicami zarówno w znaczeniu prawnym, jak i w znaczeniu potocznym, z tą jednak różnicą, że wykonują władzę rodzicielską w ograniczonym zakresie albo nie wykonują jej wcale (art. 1121 § 1 i art. 1121 § 2 K.r.o.). Nadto, na biologicznych rodzicach pozbawionych pieczy nad małoletnim dzieckiem nadal spoczywa obowiązek alimentacyjny względem tego dziecka (art. 133 § 1, art. 1121 § 1 K.r.o.), a także obowiązek utrzymywania z nim kontaktów (art. 113 § 1, art. 1131 § 2 K.r.o.). W takim stanie prawnym zasadne jest stwierdzenie, że O. G. "posiada dziecko" również na gruncie przepisów prawa rodzinnego, pomimo umieszczenia J. G. w rodzinie zastępczej. Zdaniem Kolegium Odwoławczego, "posiadanie dziecka" - w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - nie oznacza tylko sprawowania nad nim pieczy, wychowywania go, utrzymywania, wykonywania władzy rodzicielskiej, lecz powinno być rozumiane szerzej, jako całość wzajemnych, złożonych, wielorakich relacji, jakie zachodzą pomiędzy rodzicem a dzieckiem. Zaniknięcie części tych powiązań, np. wskutek niewykonywania pieczy nad dzieckiem lub niewykonywania władzy rodzicielskiej, nie jest wystarczające do uznania, że rodzic nie posiada dziecka, a dziecko nie posiada rodzica. Ponadto, rodzina zastępcza jest instytucją prawną zapewniającą opiekę i wychowanie dziecku pozbawionemu całkowicie lub częściowo opieki rodzicielskiej (art. 72 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Prawne więzi dziecka z rodziną zastępczą są słabe. Rodzina ta (...) zastępuje tylko rodziców, nie zmienia to jednak sytuacji rodzinno-prawnej dziecka (tak: Iwona Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC, 2009, wyd. II.). Jak z tego wynika, rodzina zastępcza opiekuje się dzieckiem, ale go nie "posiada" w znaczeniu zaistnienia związków zachodzących pomiędzy rodzicem a dzieckiem.
Skarżące kasacyjnie Kolegium wskazało, że na mocy art. 2 pkt 12 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, dziecko pełnoletnie, posiadające dziecko, nie zostało zaliczone do członków rodziny osoby uprawnionej do świadczeń alimentacyjnych. Zatem osoba pełnoletnia posiadająca dziecko tworzy, w rozumieniu tej ustawy, odrębną rodzinę. Według art. 9 ust. 1 ww. ustawy, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo. Ustawa ta służy więc ochronie osób małoletnich oraz osób pełnoletnich, lecz nadal niesamodzielnych, pozostających w rodzinie zdefiniowanej w art. 2 pkt 12 ww. ustawy. Ustanowione w niej świadczenia nie przysługują osobom pełnoletnim, które posiadają własne dziecko (art. 10 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy), gdyż pełnoletni rodzic tworzy ze swym dzieckiem odrębną rodzinę w rozumieniu ww. ustawy, a funkcja ochronna ustawy realizowana jest względem dziecka, a nie względem rodzica. Z tego powodu, prezentowana przez Kolegium Odwoławcze, wykładnia prawa, zgodnie z którą osoba posiadająca dziecko to ojciec albo matka dziecka, odzwierciedla założenia i cele ww. ustawy. Natomiast wykładnia Sądu to wykładnia słusznościowa, oparta o przyjęty przez Sąd system wartości. W efekcie tego, Sąd odkodował z przepisów normę prawną, która zdaniem Sądu powinna istnieć, a nie normę ustanowioną przez prawodawcę. Wprowadzenie do porządku prawnego normy, której istnienia dopatrzył się Sąd wymaga interwencji legislacyjnej, gdyż w systemie prawa stanowionego sądowa wykładnia prawa nie ma mocy prawotwórczej. Kolegium podniosło również, że sądowa wykładnia prawa w nieuzasadniony sposób uprzywilejowuje rodziców, którzy z jakiegoś powodu nie sprawują pieczy nad dzieckiem, nie utrzymują go i nie wychowują, w stosunku do rodziców, którzy wszystkie te obowiązki wykonują. Według sądowej wykładni prawa, rodzic niewykonujący swych obowiązków będzie uprawniony do otrzymania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, natomiast rodzic wykonujący swe obowiązki względem dziecka będzie ich pozbawiony. Wskutek takiej wykładni, osobista troska o dziecko staje się "nieopłacalna" finansowo, co stoi w sprzeczności z zasadą ochrony rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa (art. 18 Konstytucji).
Kolegium wskazało również, że w świetle przepisów Kodeksu cywilnego człowiek, nawet małoletni, jest podmiotem prawa (art. 8 § 1 Kc), nie jest więc rzeczą, prawem majątkowym, czy jakiegoś rodzaju tworem prawnym. Okoliczność ta powoduje, że osoby fizycznej nie można posiadać w znaczeniu nadanym temu pojęciu przez art. 336 Kc, ani wprost, ani poprzez analogię, podobnie - nie może ona nikomu przysługiwać, nie można mieć w niej wkładów, czy udziałów i nie można nią rozporządzać. Z tego powodu, wykładnia Sądu oparta na koncepcji zastosowania definicji posiadania rzeczy z art. 336 Kc, w drodze analogii, do pojęcia posiadania dziecka jest – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - całkowicie chybiona, nie występuje tu bowiem podobieństwo wymagane do stosowania analogii.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Rozstrzygniecie niniejszej sprawy sprowadza się do wykładni art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w myśl którego świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują, jeżeli osoba uprawniona jest pełnoletnia i posiada własne dziecko.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił interpretacji cytowanego przepisu dokonanej przez organy administracji publicznej, według których "posiadanie własnego dziecka" oznacza tyle, że osoba uprawniona jest ojcem lub matką dziecka. W ocenie Sądu pierwszej instancji "posiadanie dziecka" należy wiązać z wykonywaniem władzy rodzicielskiej. Wobec tego zdaniem tego Sądu "posiadać dziecko" w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oznacza osobiste wychowywanie dziecka przez osobę, która dysponuje władzą rodzicielską, bądź prawem do decydowania o istotnych sprawach dziecka.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji nie można podzielić, gdyż nie znajduje on oparcia w przepisach prawa. Przede wszystkim podkreślenia wymaga okoliczność, że ustawodawca w art. 10 ust. 2 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy użył zwrotu "posiadać własne dziecko", który jest zaczerpnięty z języka potocznego. Pojęciem takim nie posługuje się Kodeks rodzinny i opiekuńczy. W związku z tym, już z tego względu brak jest podstaw uzasadniających próbę definiowania co na gruncie tego Kodeksu znaczy zwrot "posiadać dziecko". Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie zajmuje się "posiadaniem dziecka", lecz reguluje między innymi stosunki między rodzicami i dziećmi, w tym władzę rodzicielską. W tym miejscu dla porządku trzeba wskazać, że jak wynika z art. 1121 k.r.i.op. rodzina zastępcza jest uprawniona do wykonywania bieżącej pieczy nad umieszczoną w niej osobą małoletniego, jego wychowywania oraz reprezentowania w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb jego utrzymania. Natomiast inne obowiązki i prawa wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców małoletniego. Już z tego przepisu wynika, że o istotnych sprawach dziecka decydują rodzice małoletniego dziecka mimo umieszczenia go w rodzinie zastępczej. Jednocześnie niniejszy przykład wskazuje na błędne poszukiwanie przez Sąd pierwszej instancji rozumienia zwrotu "posiada własne dziecko" w regulacji Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, dotyczącej władzy rodzicielskiej. Jedyna zależność jaką można uchwycić to taka, że "posiadanie dziecka" determinuje istnienie władzy rodzicielskiej, natomiast od istnienia władzy rodzicielskiej nie zależy "posiadanie dziecka". Zatem próba zdefiniowania pojęcia "posiada własne dziecko", podjęta przez Sąd pierwszej instancji, w odniesieniu do regulacji Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie może zostać uznana za uzasadnioną. W szczególności brak tego uzasadnienia, gdy weźmie się pod uwagę, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji nie zawiera odesłania do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
Niedopuszczalne jest także definiowanie pojęcia "posiada własne dziecko" w drodze analogii z pojęciem posiadania regulowanym na gruncie prawa rzeczowego. Nie można bowiem odnosić regulacji dotyczących rzeczy do zagadnień dotyczących podmiotów prawa (osób fizycznych).
Skarżący kasacyjnie organ zasadnie wskazuje, że zwrot "posiadać własne dziecko" należy odczytywać jako związek frazeologiczny języka potocznego, który oznacza tyle co "mieć dziecko", a więc być ojcem albo matką dziecka. Słowo "posiadać" najczęściej jest używane zamiast czasownika "mieć". Zatem odczytując zwrot "posiadać własne dziecko" jako związek wyrazowy, którego znaczenie jest sumą znaczeń jego składników (związek frazeologiczny) należy stwierdzić, że znaczy on tyle co "mieć własne dziecko". Jeśli bowiem posiadamy dziecko to znaczy, że istnieje osoba, którą możemy określić mianem naszego dziecka. Skoro zaś w związku frazeologicznym pojawia się słowo "własne" ( którym określamy coś co ma związek tylko z daną osobą), to cały zwrot "posiadać własne dziecko" należy odczytywać jako znaczący, że dana osoba jest ojcem lub matką dziecka.
Dodatkowo trzeba zauważyć, że ustawodawca konstruując regulację art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy nie nawiązał do faktu pobierania na własne dziecko świadczeń rodzinnych (jak miało to miejsce w art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej /Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm./). Również brak nawiązania do sprawowania nad dzieckiem opieki, czy posiadania w stosunku do dziecka władzy rodzicielskiej.
Z powyższego wynika, że wykładnia językowa przepisu art. 10 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy prowadzi do wniosku, iż świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują, jeżeli osoba uprawniona jest pełnoletnia i jest ojcem lub matką dziecka.
Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a w konsekwencji niewłaściwie zastosował, w ustalonym stanie faktycznym, przepisy art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 10 ust. 1 niniejszej ustawy.
Wobec tego, że O. G. jest osobą pełnoletnią posiadającą własne dziecko prawidłowo organy administracji uznały, że zaistniała wobec niej negatywna przesłanka określona w art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, uniemożliwiająca przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Jednocześnie uwzględniając trudną sytuację materialną O. G. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odstąpienie, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., od zasądzenia od niej na rzecz skarżącego kasacyjnie Kolegium kosztów postępowania kasacyjnego w całości.