I OSK 660/24

I OSK 660/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Karol Kiczka /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1578/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-06
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 132 ust. 1 a, art. 132 ust. 3a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Dnia 9 grudnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1578/23 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 19 maja 2023 r. nr DLI- VI.7615.34.2023.RD w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od [...] na rzecz Ministra Gospodarki i Finansów kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 listopada 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1578/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 19 maja 2023 r. nr DLI-VI.7615.34.2023.RD w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju i Technologii (dalej też Minister) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 20 grudnia 2017 r. , którą organ ten:
1. ustalił odszkodowanie w kwocie 1.998 027,15 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 4,3618 ha, która powstała z podziału działki o nr [...], położonej w gminie Stegna, obręb [...], powiat nowodworski, której własność przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Pomorskiego z 30 grudnia 2014 r. nr WI-II.7820.6.7.2014.MKH o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi S-7 Gdańsk (A-1) - Elbląg (S-22) odcinek Koszwały (DK nr 7, nr. Koszwaly) - Elbląg (z węzłem Kazimierzowo). Zadanie 1: Koszwały - Nowy Dwór Gdański";
2. pomniejszył kwotę odszkodowania ustaloną w punkcie 1. decyzji o zwaloryzowaną kwotę 985.134,00 zł, wypłaconą tytułem zaliczki na poczet odszkodowania w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez Wojewodę Pomorskiego w decyzji z 31 maja 2016 r.;
3. przyznał odszkodowanie ustalone w punkcie 2. decyzji:
a. w kwocie 85 500,46 zł na rzecz [...] S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej [...]), z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej zwykłej i kaucyjnej, ustanowionych na nieruchomości opisanej w punkcie 1.;
b. w kwocie 927 392,69 zł na rzecz poprzedniego właściciela nieruchomości opisanej w punkcie 1. decyzji - [...];
4. zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowanego przez Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Gdańsku, do zapłaty kwoty 1.012.893,15 zł na rzecz osób oraz w częściach wskazanych w punkcie 3. decyzji, jednorazowo w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister uznał, że w sprawie nie wystąpiła żadna z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji. W konkluzji Minister stwierdził, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można stwierdzić, iż Wojewoda Pomorski dokonując waloryzacji odszkodowania wypłaconego na podstawie uchylonej decyzji z dnia 31 maja 2016 r., naruszył art. 132 ust. 3a u.g.n. w sposób rażący, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności decyzji z 20 grudnia 2017 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd stwierdził, że odpowiednie stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub na odmowie jego zastosowania. Wojewoda w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 20 grudnia 2017 r. dokonał modyfikacji art. 132 ust. 3a u.g.n. Stwierdziwszy bowiem, że skarżący byłby zobowiązany do zwrotu odszkodowania (70% zaliczki) wypłaconego na podstawie uchylonej decyzji Wojewody z dnia 31 maja 2016 r. - potrącił wypłaconą kwotę po zwaloryzowaniu z nowo ustalonego odszkodowania (decyzją z dnia 20 grudnia 2017 r.). W uzasadnieniu decyzji przedstawił fakty, które uzasadniały takie działanie oraz wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wojewoda Pomorski zastosował odpowiednio art. 132 ust. 3a u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie (decyzja Wojewody z 31 maja 2016 r.), została następnie uchylona (decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 26 kwietnia 2017 r.) lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania (kwota 643.622,48 zł) po jego waloryzacji na dzień zwrotu (kwota 28.068,45 zł). W ocenie Sądu, nie można zatem stwierdzić, że Wojewoda wydał rozstrzygnięcie rażąco sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem, a owa sprzeczność jest oczywista i od razu "rzuca się w oczy". Tym samym, w świetle przedstawionych wyżej uwag, nie było podstaw, by uznać, że decyzja z dnia 20 grudnia 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
-naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 132 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 132 ust. 3a u.g.n. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że konieczność zapłaty odszkodowania w sposób jednorazowy w rozumieniu tego przepisu, oznacza konieczność dokonywania waloryzacji już wypłaconego odszkodowania na podstawie decyzji uprzednio uchylonej, w sytuacji gdy odszkodowanie w tej części okazuje się należne, przy jednoczesnym stanowisku, że art.132 ust. 3a u.g.n. nie ma zastosowania w przypadku uchylenia decyzji orzekającej o odszkodowaniu w istocie należnym.
W oparciu o przedstawiony zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Minister Rozwoju i Technologii dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek zaskarżania stwierdzić należy, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw.
W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej godzi się przypomnieć, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., zatem może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Tym samym nie dokonuje się uzupełniających ustaleń faktycznych. W tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Nie może rozpatrywać więc sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych. Oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego oraz obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 424/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejsze sprawy zaznaczyć należy, że wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego z reguły mogą być usuwane jedynie w drodze kontroli instancyjnej w ramach ogólnego (zwyczajnego) postępowania administracyjnego, a nie w trybie nadzwyczajnym w ramach przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena materiału dowodowego, oparta na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie stanowi bowiem naruszenia prawa, które można zaliczyć do kwalifikowanego. Biorąc powyższe pod uwagę, jak trafnie przyjmuje orzecznictwo NSA, w pełni podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, należy zatem zauważyć, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez nią przepisów prawa w zasadzie nie można skutecznie twierdzić, że owym rażącym naruszeniem prawa są błędnie ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu zwyczajnym, w którym została wydana kontrolowana, w trybie nadzorczym, decyzja (zob. I OSK 424/21. Por. B. Adamiak, Weryfikacja decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 449–473).
"(...). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenia prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia, oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. (...)" – A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 895; por. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Zielona Góra 1997, s. 100–106; J. Jendrośka, Ogólne postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wrocław 2005, s. 108–111.
Ponadto należy w realiach sprawy podkreślić, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).
Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. na gruncie zrealizowanego postepowania administracyjnego.
Środek odwoławczy nie zgadza się z wyrokiem Sądu I instancji, który w ramach kontroli uprzednio przeprowadzonego postępowania administracyjnego nadzwyczajnego – nieważnościowego (nadzorczego) – przyjął za organami, że kwestionowana decyzja Wojewody z 2017 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym oddalił wniesioną przez stronę do Sądu wojewódzkiego skargę. Nadmienić trzeba, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody z 2017 r., nie została zaskarżona przez stronę w administracyjnym toku instancji. Istotą sporu jest to, czy wpłacone stronie uprzednio w części odszkodowanie na podstawie decyzji z 2016 r. w postaci zaliczki, powinno podlegać waloryzacji w kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Wojewody z 2017 r.
Skarga kasacyjna nie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenia norm (przepisów) p.p.s.a., natomiast zarzuca wyrokowi Sądu wojewódzkiego "(...), iż został wydany on z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 132 ust. 3a u.g.n., przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że konieczność zapłaty odszkodowania w sposób jednorazowy w rozumieniu tego przepisu oznacza konieczność dokonywania waloryzacji już wypłacanego odszkodowania (...)" – s. 1. Natomiast w zakończeniu (s. 4) podkreśla: "(...). W świetle powyższego w ocenie skarżącego Sąd błędnie zastosował przepis przepisów prawa materialnego tj. art. 132 ust. 1a u.g.n w zw. z art. 132 ust. 3a u.gn. przez błędną wykładnię. (...)".
Formułując w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami (s. 1) w warunkach postępowania nadzorczego, należało naruszenie przywoływanych norm u.g.n. powiązać co do zasady z odpowiednimi unormowaniami zwłaszcza p.p.s.a. (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) oraz obligatoryjnie i wprost (bezpośrednio) z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czego w środku odwoławczym jednak zaniechano. Nie stwierdzono w środku odwoławczym jaki przepis (przepisy) został "rażąco naruszony" w bezpośrednim powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2024r. sygn. akt I OSK 2161/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania (doprecyzowywania) ani uzupełniania tego środka zaskarżania. Powyższe niedociągnięcia uniemożliwiają należyte ustalenie (uformowanie) wzorca kontroli Sądowi kasacyjnemu. Tym samym zarzut ten nie został uformowany zgodnie z wymogami sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.), nie mógł odnieść oczekiwanego skutku (por. wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076).
Ponadto skarga kasacyjna w postępowaniu nieważnościowym naruszenia przywoływanych przepisów u.g.n. niezasadnie upatruje w – "błędnej wykładni" – odnośnych norm (przepisów) prawa, która w ramach postępowania nadzorczego nie kwalifikuje się do przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (zob. wyroki NSA z dnia: 25 sierpnia 2021 r. II OSK sygn. akt 1708/18; 23 września 2025 r. sygn. akt I OSK 1806/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 1036–1037).
Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
Nie wskazano też, co należy zupełnie marginalnie odnotować, wszystkich wymaganych publikatorów aktów normatywnych, tj. roku wydania, numeru i pozycji Dziennika Ustaw, w jakich zawarte są normy (przepisy) prawa uznane przez skargę kasacyjną jako naruszone przez wyrok Sądu I instancji. Ponadto, przywoływana na poparcie stanowiska środka zaskarżania uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r. OPS 12/00 została podjęta w odmiennym – uprzednim – stanie prawnym, do tego jaki obowiązywał w chwili wydania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Wojewody z 2017 r. (por. wyroki NSA z dnia: 22 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1315/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie też w opozycji do stanowiska skargi kasacyjnej, jak trafnie przyjął Sąd wojewódzki, Wojewoda w decyzji z 2017 r. nie zastosował przywoływanego art. 132 ust. 1b u.g.n. (Por. odpowiednio art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm., dalej też uzrid).
Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych.
W realiach rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawy należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z zasadnymi ustaleniami Sądu I instancji, który trafnie przyjął, że ostateczna decyzja Ministra z 2023 r. jest prawidłowa. Sąd kasacyjny podziela argumentację oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.
Z akt sprawy wynika, że stosownie natomiast do treści art. 12 ust. 5a uzrid, na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku.
W okolicznościach sprawy w związku z wydaniem decyzji Wojewody z dnia 30 grudnia 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, na podstawie decyzji Wojewody z dnia 31 maja 2016r., w oparciu o art. 12 ust. 5a uzrid, [...] wypłacono zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego na jego rzecz tą decyzją (919.460,68 zł), tj. kwotę 643.622,48 zł. Na okoliczność tę powołał się Wojewoda Pomorski w decyzji z 20 grudnia 2017 r., stwierdzając, że w dniu 7 lipca 2016 r. tytułem zaliczki na poczet odszkodowania w wysokości 70% odszkodowania ustalonego decyzją Wojewody Pomorskiego z 31 maja 2016 r. nr NSP-III-7570.198.2015.ŻS (1.367.236,50 zł) GDDKiA wypłacił [...] 643.622,48 zł, a [...] S.A. kwotę 313.443,07 zł. Dlatego zasadnie przyjął Sąd wojewódzki, że doszło zatem do sytuacji, w której skarżącemu wypłacono odszkodowanie (jego część w formie zaliczki), a decyzja, na podstawie której dokonano tej wypłaty (decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 31 maja 2016 r.) została następnie uchylona w postępowaniu odwoławczym (decyzją Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia 26 kwietnia 2017 r.).
Uwzględniając powyższe słusznie ustalił zaskarżony judykat, że nie można stwierdzić, że decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 20 grudnia 2017 r. rażąco narusza prawo z tego powodu, że organ dokonał w niej waloryzacji wypłaconej skarżącemu kwoty 643.622,48zł, a tym samym pomniejszył kwotę przyznanego mu odszkodowania nie o kwotę 643.622,48 zł, lecz (po waloryzacji wypłaconej zaliczki) o kwotę 671.690,93 zł. (por. M. Wolanin, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 873).
Należy bowiem mieć na względzie, że zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych: w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 12 tej ustawy (uzrid) stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zatem Wojewoda zasadnie zastosował art. 132 ust. 3a u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie (decyzja Wojewody z dnia 31 maja 2016 r.), została następnie uchylona (decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 26 kwietnia 2017 r.) lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania (kwota 643.622,48 zł) po jego waloryzacji na dzień zwrotu (por. wyroki NSA z dnia: 8 stycznia 2019 r. I OSK 1666/18, 26 marca 2021r. I OSK 2466/18, 3 sierpnia 2022 r. I OSK 1266/19 i powoływane tam orzecznictwo; zob. E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1004–1005).
Zrealizowana przez Sąd kasacyjny sądowoadministracyjna kontrola instancyjna pozwala stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia przepisów powoływanych przez stronę skarżącą, w tym w istotnej części w ramach zarzutów skonstruowanych niezgodnie z wymogami p.p.s.a. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, dotyczącej rzetelnie zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli w następstwie wniesienia skargi na ostateczną decyzję Ministra z 2023 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 sygn. akt I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a odmienne zapatrywanie strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie pozostaje w realiach sprawy chybione.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.