I OSK 658/24

I OSK 658/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1417/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 19 marca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1417/23 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 października 2023 r. I SA/Wa 1417/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M.L. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (Kolegium) z [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy J. (Wójt) z [...] kwietnia 2023 r., nr [...].
Wyrok wydany został w następującym, przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Wnioskiem z 27 marca 2023 r. Skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
W toku postępowania administracyjnego Skarżąca złożyła m.in. oświadczenie o niepodejmowaniu zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad ojcem, wyjaśniając, że ostatnim podjętym przez nią zatrudnieniem była praca w 2016 roku. Skarżąca oświadczyła przy tym, że zatrudnienie miało miejsce poza granicami kraju, natomiast rezygnacja z owego zatrudnienia wynikała z konieczności powrotu, z uwagi na zachorowanie ojca i pogarszający się stan zdrowia matki Skarżącej.
Decyzją Wójta z [...] kwietnia 2023 r. odmówiono ustalenia Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia przytoczono przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazano, że choć znany jest organowi pierwszej instancji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 to wniosek Skarżącej nie spełnia warunków wynikających z art. 17 ust. 1b u.ś.r. ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem przez nią osiemnastego lub dwudziestego piątego roku życia. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia Wójt wskazał także na brak bezpośredniego związku pomiędzy rezygnacją z pracy lub innego zatrudnienia przez Skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Dla wykazania istotności tej z przesłanek powołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych, z treści których wynika konieczność zaistnienia i wykazania takiego związku przyczynowego, aby możliwym było ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego.
Od wskazanej wyżej decyzji Wójta pismem z 5 maja 2023 r. odwołanie złożyła Skarżąca. Niezadowolona z wydanej decyzji, uzasadniając w zakresie istotnym dla prawidłowego w jej ocenie rozstrzygnięcia, przywołała w szczególności okoliczności faktyczne z zakresu sprawowanej opieki nad ojcem.
Decyzją z [...] maja 2023 r., sygn. [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia przyznał rację Skarżącej, wskazując, że w zakresie jakim organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na powstanie niepełnosprawności po osiemnastym roku życia ojca Skarżącej, decyzja była wadliwa. Przy powyższym Kolegium podniosło, że kluczową przesłanką dla ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby wnioskodawca nie podejmował lub zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ocenie Kolegium, związek między rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, a opieką nad niepełnosprawnym ojcem nie zaistniał, bowiem zgodnie z oświadczeniem Skarżącej była ona ostatnio zatrudniona w 2016 roku, wcześniej natomiast w dniu 6 sierpnia 2014 r. została uznana za osobę bezrobotną.
Skargę na powyżej wskazaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z 28 czerwca 2023 r. złożyła Skarżąca.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że organ odwoławczy przyjmując brak istnienia związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem błędnie przyjął, iż Skarżąca nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na okoliczności inne niż konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie sposób jest zasadnie stwierdzać możliwości podjęcia przez ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne zatrudnienia bez szczegółowego odniesienia się do daty rozpoczęcia, zakresu, skali, intensywności i charakteru opieki dostarczanej niepełnosprawnemu. Bez ustalenia i oceny zakresu wymaganej przez osobę niepełnosprawną pomocy, nie sposób w ogóle wypowiadać się o związku przyczynowo skutkowym, na brak którego powoływało się Kolegium.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego rozstrzygnięcie odwoławcze dokonane zostało bez uwzględnienia realiów sprawy, opierając się jedynie na oświadczeniach Skarżącej, które jak wynika to z uzasadnienia decyzji z [...] maja 2023 r., Kolegium uznało za niewystarczające do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając mu naruszenie:
- przepisu prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm., dalej u.ś.r.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie istniał związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną, w tym na przyjęciu, że o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej rozstrzyga wyłącznie aktualny stan faktyczny oraz data rozpoczęcia, zakresu, skali, intensywności i charakteru opieki dostarczanej niepełnosprawnemu, podczas gdy ocena tego celu powinna uwzględniać okoliczności istniejące w momencie podjęcia przez stronę decyzji o rezygnacji z zatrudnienia i niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,
- prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając wpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy) a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny.
W uzasadnieniu zarzuty skargi kasacyjnej zostały szerzej umotywowane.
Na podstawie ww. zarzutów Kolegium wniosło o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,
Albo
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie Kolegium oświadczyło, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie mógł zostać uwzględniony.
Zgodnie bowiem z ww. przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2020.1359 t.j.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Oczywistym jest, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki (na co jednoznacznie wskazuje treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r). W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie. Celem ustawodawcy było bowiem zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Wobec tego, samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności nie przesądza jeszcze o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie.
Już sama językowa wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że nie tylko rezygnacja z zatrudnienia, ale również niepodejmowanie go w związku z koniecznością sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną uprawnia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Ustawodawca nie wprowadził wymogu, żeby opiekun osoby niepełnosprawnej, który nie podejmuje zatrudnienia, pracował kiedykolwiek wcześniej. Również żadna z reguł wykładni nie pozwala wyciągnąć takiego wniosku.
Jak słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2022 r. I OSK 85/22 organy stosujące (wykonujące) ustawę o świadczeniach rodzinnych nie są uprawnione w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uzależniać przyznania albo odmowy przyznania tego świadczenia od przesłanek (warunków, wymogów), które nie zostały ustanowione w prawie materialnym, tj. w u.ś.r. Obowiązkiem organów wykonujących ustawę o świadczeniach rodzinnych jest zbadanie zgodnie z wymogami k.p.a. zarówno pozytywnych jak i negatywnych warunków w zakresie załatwianej sprawy, ale - tylko - ustanowionych przez normodawcę w treści ustawy oraz następnie wydanie odpowiedniej treści decyzji administracyjnej. Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika, że dla przyznania świadczenia wystarczające jest by osoba ubiegająca się o świadczenie nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną.
Nie można się zatem zgodzić z Kolegium, że skoro Skarżąca nie pracowała od 2016 roku, to nie istnieje związek przyczynowy między niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawnym ojcem. O istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza nie to czy Skarżąca wcześniej pracowała oraz kiedy to miało miejsce, lecz to, jaki jest aktualny, rzeczywisty zakres sprawowanej przez nią opieki nad ojcem i jednocześnie jakie są potrzeby niepełnosprawnego ojca, wynikające z posiadanych przez niego konkretnych schorzeń. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące, że organy nie ustaliły w żaden sposób zakresu opieki jakiej wymagał (i nadal wymaga) ojciec Skarżącej oraz nie zbadały czy sprawowanie opieki nad ojcem nie miało miejsca już w 2016 r. Tym samym nie ulega wątpliwości, że materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie jest niewystarczający do oceny sytuacji życiowej Skarżącej i powinien on zostać przez organy uzupełniony i dogłębnie przeanalizowany.
W związku z powyższym za nieuzasadnione należało uznać również zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.
Oznacza to, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw a w konsekwencji podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie pełnomocnik organu – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.