I OSK 658/21

I OSK 658/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący/
Mariola Kowalska /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 647/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-12-05
I OSK 647/19 - Wyrok NSA z 2022-04-27
I SA/Wa 1137/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-08-29
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 77, 80, 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
art. 17 ust. 1, 2, 3 i art. 23 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Polskiego Związku [...], Miasta Stołecznego Warszawy, Ministra Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 647/19 w sprawie ze skargi A.K., I.K., I.H., M.K., T.K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 15 października 2018 r. nr DO.8.6613.340.2016.PU w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. oddala skargi kasacyjne, II. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A.K., I.K., I.H., M.K., T.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, III. zasądza od Polskiego Związku [...] na rzecz A.K., I.K., I.H., M.K., T.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 647/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K., I.K., I.H., M.K., T.K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 15 października 2018 r. nr DO.8.6613.340.2016.PU odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z 30 marca 1977 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z 13 maja 2008 r. nr 752/08 oraz zasądził od Ministra Rozwoju na rzecz A.K., I.K., I.H., M.K., T.K. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Wola decyzją z 30 marca 1977 r., nr T.V.631/93/77/BP wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości pn. hip. "[...]" o pow. [...] m2 z ogólnej pow. [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność T.K. i J.P.
Pismem z dnia 6 września 2001 r. A.K. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa- Wola z dnia 30 marca 1977 r.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 5 grudnia 2003r., nr 613/03 odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 30 marca 1977 r.
Decyzją z 8 czerwca 2004 r., nr B0.5.3./813-0-204/04 Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania S.K. uchylił ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego z 5 grudnia 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z 24 marca 2006 . nr 449/06 Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia 30 marca 1977 r. Decyzją z 19 września 2006 r., nr B04o-787-0-330/06 Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania S.K. i A.K. uchylił ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego z 24 marca 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z 13 maja 2008 r., nr 752/08 Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że ww. decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z 30 marca 1977 r. wydana została z naruszeniem prawa.
Pismem z 26 maja 2008 r. odwołanie od ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego wnieśli S.K. i A.K.
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 15 października 2018 r., nr DO.8.6613.340.2016.PU, po rozpatrzeniu odwołania A.K. i S.K., w miejsce którego wstąpili jego następcy prawni (A.K., I.K., M.K., I.M., T.K.) – uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego z 13 maja 2008 r., nr 752/08 i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z 30 marca 1977 r. nr TA/.631/93/77/BP. W uzasadnieniu Minister wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 t.j.), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy oraz stanu faktycznego i prawnego w dacie orzekania należy ocenić zaskarżoną decyzję.
Wskazano, że przepisy ww. ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958r. regulowały jedynie końcowy etap realizacji określonego wcześniej planu gospodarczego i nie pozwalały na podważenie ustaleń - w tym ustaleń dotyczących niezbędności i odpowiedniości - dokonanych w planie zagospodarowania przestrzennego.
Stwierdzono, że w niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy dysponując decyzją Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu m. st. Warszawy nr 208/75, która ustalała lokalizację urządzenia ogrodów działkowych, miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie.
Ponadto, jak wynika z akt archiwalnych przedmiotowej sprawy, a w szczególności z wniosku wywłaszczeniowego z 7 lutego 1977 r. wnioskodawca wywłaszczenia, tj. Dyrekcja Budownictwa Ogólnego w Warszawie dysponował odpowiednimi środkami na realizację zamierzonej inwestycji, co dowodzi, że inwestycja mieściła się w zatwierdzonym planie gospodarczym, bowiem narodowe plany gospodarcze były instrumentem gospodarki nakazowej, w której centralnie decydowano o alokacji środków przeznaczonych na inwestycje.
Podkreślono, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia, zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy.
Natomiast zgodnie z treścią art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, obowiązek przeprowadzenia rokowań nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub miejsce jego pobytu były nieznane.
Ze znajdującego się w aktach archiwalnych przedmiotowej sprawy zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 1977r., wynika, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości pn. hip. "[...]" o pow. [...] m2 z ogólnej pow. [...] m2 byli T.K. i J.P. Z treści wniosku wywłaszczeniowego wynika, że wnioskodawca pozyskał informację, że T.K. stale przebywa poza granicami kraju, prawdopodobnie w S., a jego obywatelstwo nie zostało ustalone. W związku z tym o zamiarze wywłaszczenia przedmiotowego gruntu poinformowano Ministra Spraw Zagranicznych. Ponadto z informacji uzyskanych przez wnioskodawcę wywłaszczenia wynikało, że J.P. zmarł, natomiast postępowanie spadkowe zostało zakończone postanowieniem Sądu Powiatowego dla m. st. Warszawy z dnia 29 czerwca 1966 r., sygn. akt [...]. Pomimo poszukiwań ww. postanowienia, wnioskodawcy wywłaszczenia nie udało się pozyskać dokumentu, wobec czego odpis ww. postanowienia miał zostać dostarczony organowi wywłaszczeniowemu natychmiast po otrzymaniu tego dokumentu z sądu.
Minister wskazał, że w związku ze ziszczeniem się na gruncie przedmiotowej sprawy przesłanki z art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, z uwagi na nieznane miejsce pobytu jednego ze współwłaścicieli, wnioskodawca wywłaszczenia był zwolniony z obowiązku przeprowadzenia rokowań w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
Jak wynika z treści art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie. Wniosek, który dotyczył wywłaszczenia kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad 10 ha na inne cele niż określone wart. 3 ust. 2, powinien był być zatwierdzony przez ministra właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie.
Dyrekcja Budownictwa Ogólnego w Warszawie wnioskiem z dnia 7 lutego 1977r. wystąpiła o wywłaszczenie m in. nieruchomości pn. hip. "[...]" o pow. [...] m2 z ogólnej pow. [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...].
Minister nie podzielił stanowiska Wojewody Mazowieckiego zawartego w zaskarżonej decyzji z dnia 13 maja 2008 r. o rażącym naruszeniu prawa, tj. art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wobec braku zatwierdzenia ww. wniosku z dnia 7 lutego1977 r. przez Prezydenta m. st. Warszawy i zgodnie z aktami archiwalnymi sprawy wnioskowana do wywłaszczenia nieruchomość posiadała łączną powierzchnię [...] m2. Ponadto, jak wskazano powyżej, celem wywłaszczenia była budowa pracowniczego ogrodu działkowego, a zatem cel inny niż planowana realizacja budownictwa ogólnomiejskiego lub zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.). Oznacza to, zdaniem Ministra, że wnioskodawca wywłaszczenia powinien był pozyskać stosowną zgodę na wystąpienie z przedmiotowym wnioskiem wywłaszczeniowym. Jak ustalił organ wojewódzki zgoda ta powinna zostać udzielona przez Prezydenta m.st. Warszawy - na mocy § 1 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974 r. w sprawie przekazania niektórych spraw z zakresu właściwości organów administracji państwowej wyższego stopnia do właściwości organów administracji państwowej niższego stopnia.
Wskazano, że w przedmiotowej sprawie organ wojewódzki przeprowadził poszukiwania archiwalnych akt związanych z wydaniem kwestionowanej decyzji dnia 30 marca 1977 r., w tym także zgody na wystąpienie z wnioskiem wywłaszczeniowym. Niemniej jednak poszukiwania te nie przyniosły pozytywnych rezultatów w postaci zebrania pełnego materiału dowodowego. W sprawie nie odnaleziono m.in. stosownej zgody. Jednakże niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.
Mimo, że dokumenty potwierdzające zgodę na zgłoszenie wniosku o wywłaszczenie nie zachowały się w aktach niniejszej sprawy, ponad 40 lat po jej wydaniu brak jest również dokumentów, które mogłyby z całą pewnością potwierdzić tezę, że zgoda taka nie została udzielona wnioskodawcy postępowania wywłaszczeniowego.
Wskazano, że organ prowadzący postępowanie zobowiązany był do zbadania spełnienia wymogów formalnych wniosku, zatem skoro wszczęte zostało postępowanie, należy przyjąć, że organ takiej oceny dokonał, uznając, że spełnione zostały ustawowe przesłanki dotyczące wniosku. Jednocześnie brak jest aktualnie podstaw do kwestionowania, że wniosek ten nie spełniał wymogów formalnych.
Mając na uwadze powyższe, Minister uznał za zbyt daleko idące wnioski organu wojewódzkiego, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie nastąpiło określone w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zatwierdzenie wniosku wywłaszczeniowego przez właściwy organ.
Minister wskazał, że pismem z 19 lutego 1977 r., Naczelnik Dzielnicy Warszawa - Wola zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości oraz o wyznaczeniu rozprawy administracyjnej na dzień 11 marca 1977 r. Zawiadomienie zostało wysłane do Urzędu Dzielnicowego Warszawa Praga - Północ w celu wywieszenia na tablicy ogłoszeń. Oznacza to, że poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w trybie art. 45 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nastąpiło doręczenie zawiadomienia, nieznanemu z miejsca pobytu T.K. oraz nieustalonym spadkobiercom J.P.
W niniejszej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w terminie wskazanym w zawiadomieniu z dnia 19 lutego 1977 r., tj. w dniu 11 marca 1977 r., co potwierdza zachowany w aktach archiwalnych sprawy protokół z tej rozprawy.
Decyzją z dnia 30 marca 1977 r. Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Wola orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości pn. hip. "[...]" o pow. [...] m2 z ogólnej pow. [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...]. Jednocześnie organ odroczył ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, do czego był uprawniony stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej.
Wskazano ponadto, że kwestionowana decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z 30 marca 1977 r. zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wymagania określone w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących pominięcia w postępowaniu wywłaszczeniowym T.K. oraz spadkobierców J.P. wskazano, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak udziału strony w postępowaniu wiąże się z uchybieniem procesowym i wada ta mogłaby stanowić podstawę wznowienia podstępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W związku z powyższym Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia 30 marca 1977 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 15 października 2018 r. wnieśli A.K., I.K., M.K., I.M. i T.K.
W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że są one bezzasadne i nie wskazują nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w prowadzonym postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargę za uzasadnioną. W ocenie Sądu I instancji zasadniczą, i wobec jej wystąpienia, wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji obu instancji była rażąco wadliwa ocena dokonana przez organy administracji okoliczności skierowania decyzji z 30 marca 1977 r. do osób zmarłych. Świadczy o tym zarówno treść sentencji jak i uzasadnienia ww. decyzji.
Sąd nie podzielił stanowiska Ministra, że w niniejszej sprawie nie można było dopatrzeć się naruszeń prawa, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji zgodził się z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że szczególny tryb zawiadamiania o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 16 ust. 2 ustawy), miejscu i terminie przeprowadzenia rozprawy (art. 18 ust. 2 ustawy), wydaniu decyzji wywłaszczeniowej (art. 28 ust. 1 zd. drugie ustawy) miał zastosowanie w stosunku do właścicieli nieruchomości, których miejsce pobytu nie było znane.
Sąd uznał jednak, że w niniejszej sprawie Minister pominął okoliczność, że współwłaściciele wywłaszczanej nieruchomości T.K. i J.P. nie mogli być potraktowani jako osoby nieznane z miejsca pobytu. Ten tryb doręczeń można było zastosować, jeżeli właściciel nieruchomości żył, ale nie było organowi wiadome, pod jakim adresem przebywa. Minister nie wziął pod uwagę (a jeżeli przyjąć, że wziął to wadliwie ocenił) tego, że zarówno T.K. i J.P. zmarli przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Fakt ten potwierdzają prawomocne postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J.P. 29 czerwca 1966 r. sygn. akt [...] załączone do akt sprawy przed wydaniem decyzji - co potwierdza prezentata z datą wpływu (22 luty 1977r.) oraz z 13 marca 2003r. sygn. akt [...] po T.K. zmarłym 19 października 1968 r.
Minister wadliwie zatem ocenił fakt tak wszczęcia jak i prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do zmarłych T.K. i J.P. - wskazanych w sentencji badanej decyzji. Z treści sentencji decyzji wynika, że organ wywłaszczeniowy nie ustalił, że osoby te zmarły i traktował je w toku całego postępowania jako osoby żyjące. Zatem decyzja wywłaszczeniowa odjęła na rzecz Państwa prawo własności nieruchomości nieżyjącym w dacie jej wydania T.K. i J.P., a wobec niewątpliwej okoliczności ich śmierci szczególny tryb zawiadamiania o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, miejscu i terminie przeprowadzenia rozprawy, wydaniu decyzji wywłaszczeniowej nie powinien i nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania.
Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym panuje pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej poprzez orzeczenie o odebraniu (wywłaszczenie), czy przyznaniu (odszkodowanie) jej praw materialnych jest traktowane jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1534/07; wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 666/15; wyrok NSA z 19 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2781/16; wyrok NSA z 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 884/17). Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.
Sąd I instancji zauważył, że wyjątkiem jest sytuacja, gdy co prawda organ nie dostrzegł tego, że w toku postępowania zmarły niektóre osoby będące stronami w sprawie, ale w postępowaniu zapewniony został udział spadkobiercom dotychczasowych stron postępowania. Taka sytuacja nie kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 129/10). Do wyjątków należy też sytuacja, gdy wymienienie w decyzji wywłaszczeniowej nieżyjącego właściciela według treści księgi wieczystej było jedynie elementem opisu wywłaszczanej nieruchomości, a z rozdzielnika egzemplarzy pism organu wynikało, że organ wywłaszczeniowy kierował korespondencję do jego spadkobierców nieznanych z miejsca pobytu (w trybie obwieszczenia) lub spadkobierców znanych mu z adresów zamieszkania (w trybie indywidualnego doręczenia). Wyjątkiem jest też sytuacja, gdy organ wywłaszczeniowy jako uprawnionych do odszkodowania wskazał nieustalonych spadkobierców.
W ocenie Sądu takie wyjątkowe sytuacje nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Zatem organ wadliwie uznał, że w niniejszej sprawie o wywłaszczenie zawiązał się stosunek administracyjnoprawny między Państwem, ubiegającym się o wywłaszczenie, a osobami fizycznymi niemającymi zdolności prawnej, które nie mogły być stronami tego postępowania - art. 25, art. 27 § 1 k.p.a. (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168 ze zm.) w zw. z art. 8 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93) w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 23 ustawy.
Decyzja wywłaszczeniowa została zatem wydana z naruszeniem prawa materialnego, a jej skutki były nie do pogodzenia z zasadą praworządności. W niniejszej sprawie doszło do odebrania – w rezultacie - spadkobiercom T.K. i J.P. mienia o znacznej wartości ekonomicznej przez Państwo, które powinno ochraniać własność indywidualną i stać na straży praworządności ludowej (art. 12 oraz art. 4 ust. 2 i 3 oraz art. 39 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. – Dz. U. Nr 33, poz. 232 ze zm.).
W niniejszej sprawie oceny tej nie zmieniał pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu decyzji II instancji, zgodnie z którym w sytuacji, pominięcia w postępowaniu wywłaszczeniowym T.K. i następców prawnych J.P. wadę taką należy zakwalifikować jako wadę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie prowadzącą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że sytuacja istniejąca w sprawie zakończonej decyzją z 30 marca 1977 r. została wszczęta i toczyła się w stosunku do osób zmarłych. Wobec tego Sąd uznał, że Minister Inwestycji i Rozwoju, nie dostrzegając tego, że w decyzji wywłaszczeniowej z 30 marca 1977 r. tkwi wada nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa) i w konsekwencji odmawiając stwierdzenia nieważności tej decyzji, naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Organ nadzoru rozważy przy tym, czy decyzja wywłaszczeniowa z 30 marca 1977 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 k.p.a.. W zależności od poczynionych ustaleń organ wyda stosowną decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a..
Skargi kasacyjne od wyroku WSA w Warszawie wniosły 3 podmioty.
Polski Związek Działkowców, skarżąc wyrok w całości, zarzucił:
– naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na błędnym ustaleniu, że decyzja z 30 marca 1977 r. była skierowana do osób zmarłych, podczas gdy w wyniku prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach należało dojść do ustalenia, że decyzja z 30 marca 1977 r. nie była skierowana do zmarłego J.P., a jego wymienienie w treści decyzji było jedynie elementem opisu wywłaszczonej nieruchomości;
- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na tym, że na skutek błędnego ustalenia co do prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego i skierowania decyzji z 30 marca 1977 r. do zmarłego J.P., WSA błędnie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oceniając tak ustalony stan faktyczny jako rażąco naruszający prawo, podczas gdy przy prawidłowym ustaleniu, że decyzja z 30 marca 1977 r. nie była skierowana do zmarłego J.P., biorąc jednocześnie pod uwagę fakt braku udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym następców prawnych J.P., należało stwierdzić konieczność zastosowania art, 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przewidującego możliwość wznowienia postępowania, co z kolei wykluczało możliwość zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w odniesieniu do rozstrzygnięcia o prawach następców prawnych J.P. i stwierdzenia nieważności decyzji z 30 marca 1977 r. w tym zakresie;
- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na braku ustalenia, że następcy prawni T.K. oraz ich miejsce pobytu nie było znane organowi przy wydaniu decyzji z 30 marca 1977 r. pomimo prawidłowego przeprowadzenia postępowania w tym zakresie, podczas gdy w wyniku prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach należało dojść do ustalenia, że organ przy wydaniu decyzji z 30 marca 1977r. nie posiadał wiedzy o następcach prawnych T.K. i miejscu ich pobytu, pomimo prawidłowego przeprowadzenia postępowania w tym zakresie;
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 6, art. 17 ust. 2, art. 19 ust. 2, art. 29 ust, 1 zd. drugie (w uzasadnieniu wyroku WSA podano błędne numeracje ww. przepisów) ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na ich błędnej wykładni i uznaniu przez WSA, iż przy wydaniu decyzji z 30 marca 1977 r. doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ponieważ odnosiły się one wyłącznie do właścicieli nieruchomości, których miejsce pobytu nie było znane, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna doprowadzić WSA do wniosku, że przepisy te miały zastosowanie również w przypadku nieruchomości, co do których osoba aktualnego właściciela nie była znana w szczególności gdy właściciel nieruchomości nie żył i nie przeprowadzono postępowania spadkowego, tak jak miało to miejsce w odniesieniu do T.K., tak więc organ w 1977 r. był obiektywnie uprawniony w tym zakresie do prowadzenia postępowania z zastosowaniem art. 17 ust. 2, art. 19 ust. 2, art. 29 ust 1 zd. drugie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości niezależnie od jego faktycznej wiedzy o fakcie śmierci T.K., i nie może być mowy w tym przypadku o rażącym naruszeniu tych przepisów;
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 16 ust 2 pkt 6, art. 17 ust 2, art. 19 ust. 2, art. 29 ust 1 zd. drugie (w uzasadnieniu wyroku WSA podano błędne numeracje ww. przepisów) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu przez WSA w wyniku błędnego uznania, iż przy wydaniu decyzji z 30 marca 1977 r. doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w odniesieniu do prawa należącego do następców prawnych T.K., podczas gdy obiektywnie rzecz biorąc w sytuacji gdy nie było znane organowi miejsce pobytu następców prawnych T.K., organ był uprawniony w tym zakresie do prowadzenia postępowania z zastosowaniem art. 17 ust. 2, art. 19 ust. 2, art. 29 ust. 1 zd. drugie (w uzasadnieniu wyroku WSA podano błędne numeracje ww. przepisów) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, i nie może być mowy w tym przypadku o rażącym naruszeniu tych przepisów;
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 25 oraz art. 27 § 1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 marca 1977 r., w zw. z art. 8 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny oraz w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 4 (powinno być art. 23) oraz art. 23 (powinno być art. 24) ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu w wyniku błędnego ustalenia, że decyzja z 30 marca 1977 r. była skierowana do nieżyjącego T.P. jako strony postępowania, podczas gdy organ wywłaszczeniowy nie traktował T.P. jako strony postępowania, a w odniesieniu do T.K. w wyniku błędnego uznania, że doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów, podczas gdy obiektywnie rzecz biorąc organ przy wydaniu decyzji z 30 marca 1977 r. miał prawo przeprowadzić postępowanie w sposób jaki przeprowadził i wydać decyzję o takiej treści w sytuacji niezawinionego braku wiedzy o aktualnie uprawnionych do nieruchomości i miejscu ich pobytu w zakresie prawa przysługującego uprzednio T.K.
- w sposób nieuzasadniony zastosowano art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. i uchylono decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju pomimo tego, że ze względu na okoliczności wskazane w ww. punktach, decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju w sposób prawidłowy odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z 30 marca 1977 r.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku WSA w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, o ile Sąd nie uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
W skardze kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy zarzucono Sądowi I instancji:
- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. art. 17 ust. 1, 2 i 3 i art. 23 ust. 1 pkt 4) ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) polegające na jego błędnym zastosowaniu i uchyleniu decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 15 października 2018 r. znak DO.8.6613.340.2016.PU oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego z 13 maja 2008 r. nr 752/08 w sytuacji, gdy Minister Inwestycji i Rozwoju prawidłowo przyjął, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z 30 marca 1977 r., nr TV.631/93/77/BP ponieważ jego rozstrzygnięcie nie było obarczone wadą rażącego naruszenia prawa;
- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a., poprzez całkowite pominięcie ustalenia czy decyzja o wywłaszczeniu nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych;
- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. polegające na niezastosowaniu tych przepisów i w konsekwencji przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13 nie wpływa na dotychczasowe rozstrzygniecie w sprawie w przedmiecie stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo tego, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola o wywłaszczeniu wydana został 43 lata temu i była podstawą nabycia praw przez Polski Związek Działkowców.
Skarżące kasacyjnie Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Minister Rozwoju w skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , skarżąc wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem:
- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 133 § 1 in principia p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego przez organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, co skutkowało błędnym przyjęciem, że wszczęcie i prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego oraz wydanie decyzji wywłaszczeniowej nastąpiło w stosunku do osób nieżyjących,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek błędnego przyjęcia, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy należało przyjąć, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu,
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U z 1974 r. Nr 10, poz. 64) poprzez wadliwe zastosowanie i błędną ocenę, że zaskarżona decyzja organu drugiej instancji uchylająca decyzję organu pierwszej instancji naruszyła art. 139 K.p.a. w sytuacji jednoczesnego uznania przez Sąd, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera wadę przesądzającą o jej nieprawidłowości, stanowiącą przesłankę do odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się,
d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia nieuzasadnionych wniosków oraz błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru tej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu.
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez zastosowanie niedopuszczalnego domniemania prowadzącego do destabilizacji ustalonego porządku prawnego i podważania legalności decyzji administracyjnych.
Ponadto zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego, tj.;
a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 25, art. 27 § 1 k.p.a. (Dz.U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168 ze zm.) w zw. z art. 8 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93) poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że decyzja, w sentencji której wymienieni zostali zmarli hipoteczni właściciele wywłaszczonej nieruchomości rażąco naruszała prawo, w sytuacji, gdy orzeczenie to nie nakładało na J.P. i T.K. żadnych osobistych obowiązków ani nie przyznawało im osobistych uprawnień, a zatem brak jest podstaw do uznania, że rażąco narusza ona prawo,
b) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 17 pkt 2, art. 19 ust. 2, art. 29 ust. 2 zd. drugie i art. 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U z 1974 r. Nr 10, poz. 64) oraz w zw. z art. 45 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało błędnym założeniem, że przepisy te nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego w wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 15 października 2018 r. nr DO.8.6613.340.2016.PU, a w razie stwierdzenia, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy uczestnicy postępowania A.K., I.K., I.H., M.K., T.K. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polskiego Związku Działkowców uczestnicy postępowania A.K., I.K., I.H., M.K., T.K. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
W rozpoznawanej sprawie złożono trzy skargi kasacyjne. W skargach tych podstawowy zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wszczęcie, przeprowadzenie oraz wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego w postępowaniu wywłaszczeniowym wobec zmarłych współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczanej, którzy nie żyli w chwili wszczynania postępowania wywłaszczeniowego oraz wydawania decyzji przez Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z 30 marca 1977 r. nr TA/.631/93/77/BP, rażąco narusza prawo. Spór sprowadza się zatem w istocie do oceny skutków prawnych (w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) faktu, że w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej właściciele przedmiotowej nieruchomości – T.K. i J.P. – nie żyli.
Z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J.P. z 29 czerwca 1966 r. sygn. akt [...] wynika, że J.P. zmarł [...] czerwca 1965 r. zaś T.K. zmarł w dniu [...] października 1968 r. Postanowienie o stwierdzeniu nabyciu spadku po J.P. zostało przedstawione organowi w dniu 22 lutego 1977r., a zatem przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej.
Co do T.K. jedyna informacja jak została zawarta w aktach wskazuje na jego prawdopodobny pobyt za granicą w S.
Z dostępnego organowi wywłaszczeniowemu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J.P. wprost wynika kto został jego spadkobiercą. Są podane imiona i nazwiska osób dziedziczących po właścicielu nieruchomości. Ponadto postanowienie Sądu miało sygnaturę i opatrzone było datą jego wydania. Nie było zatem przeszkód do ustalenia adresów osób (a przynajmniej niektórych z nich) dziedziczących po J.P. na podstawie powyższych danych. Zwłaszcza, że nie obowiązywały wówczas przepisy o ochronie danych osobowych, a adresy osób umieszczane były w ogólnie dostępnych książkach telefonicznych. Żadna z osób wymienionych w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku po J.P. nie została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu. Całe postępowanie wywłaszczeniowe od momentu jego wszczęcia do zakończenia kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją prowadzone było wobec osoby zmarłej.
Również T.K., jak wynika z zestawienia daty jego śmierci i daty wszczęcia oraz zakończenia postępowania nie mógł być już stroną postępowania wywłaszczeniowego. Również i w tym przypadku brak jest dowodów na to by poczyniono jakiekolwiek starania o ustalenie czy T.K. żyje, i czy należy go traktować jako właściciela nieruchomości, czy też właścicielem jest może już inna osoba. Nie przedstawiono też dokumentów potwierdzających jakiekolwiek działania wnioskodawcy wywłaszczenia i organu mające na celu ustalenie tej kwestii.
Powyższe oznacza, że organ administracji prowadził postępowanie oraz wydał decyzję wywłaszczeniową wobec osób nieżyjących. Ponadto w przypadku J.P. było to działanie świadome i celowe. Organ bowiem wiedział o jego śmierci. Śmierć T.K. była wprawdzie organom nieznana, nie zmienia to jednak oceny w zakresie uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą, skierowanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej jest co do zasady kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa niezależnie od tego, czy wynikało ono z uchybień organu prowadzącego postępowanie. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji.
Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony i jej zdolności prawnej. Stosownie do art.30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zdolność prawną każdy człowiek ma od chwili urodzenia (art.8 k.c.). Pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletniości (art.11 k.c.). Zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych kończy się z chwilą śmierci.
Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 k.p.a. Pogląd taki jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w piśmiennictwie, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji, trafnie przytaczając liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądy doktryny, w tym również orzecznictwo, uznające brak rażącego naruszenia prawa w podanych wyżej wypadkach, gdy w postępowaniu brali udział spadkobiercy lub gdy spadkobiercom doręczono decyzję wywłaszczeniową.
Trafnie również Sąd I instancji uznał, że ta ostatnia sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie. Treść decyzji wywłaszczeniowej nie budzi w tym zakresie wątpliwości. Decyzja ta pozbawia prawa własności osoby wymienione w jej sentencji, tj. J.P. i T.K.
Problematyka dotycząca prowadzenia postępowania i skierowania decyzji do osoby zmarłej była również przedmiotem wyroku NSA z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 621/20, w którym wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych aktualny pozostaje pogląd, iż charakter strony postępowania administracyjnego przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Prowadzi to do konkluzji, że w stosunku do osoby, która nie żyje nie można wszcząć i prowadzić postępowania, prowadzące do rozstrzygnięcie decyzją administracyjną o prawach lub obowiązkach osoby zmarłej, odpowiada przesłance nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącemu naruszeniu prawa. Skierowanie bowiem decyzji do zmarłej strony, a więc osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Decyzja taka jest obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego. Skutek w postaci ukształtowania sytuacji prawnej osoby, która nie tylko nie miała już przymiotu strony ale w ogóle nie mogła być podmiotem praw i obowiązków, stanowi działanie nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA/261/83 wraz z glosą M. Stahl, OSPiKA 1984/5/108; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2001 r. sygn. akt I SA 1821/99 (niepubl.); wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, Lex nr 82653; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33; wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 908/09; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1324/09; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK140/11; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 3554/18; wyrok NSA z dnia 15 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1525/20). Z powyższym stanowiskiem zgadza się skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie.
Powyższe sprawia, że zarzuty skarg kasacyjnych w których odwołano się do podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. są niezasadne.
Odnosząc się do argumentacji jednej ze skarg kasacyjnych, w której wskazano, że w sprawie powinien mieć zastosowanie tryb wznowieniowy, a nie nieważnościowy z uwagi na rzeczowy charakter decyzji o wywłaszczeniu, wyjaśnić należy, że co prawda w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych zarysowała się koncepcja podziału decyzji administracyjnych na osobowe i rzeczowe. Uznając, że decyzja o wywłaszczeniu zalicza do tej drugiej grupy wywiedziono, że w przypadku decyzji o charakterze rzeczowym (kształtującym sytuację prawną rzeczy) prowadzenie postępowania z udziałem zmarłego właściciela nieruchomości nie oznacza, że decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Takie stanowisko zaprezentowano w kilku orzeczeniach, jednakże jest ono odosobnione i doczekało się krytyki glosatorów i piśmiennictwa. Na aspekt rzeczowy decyzji zwrócono uwagę w wyrokach z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2275/11, z 7 lutego 2018 r., sygn. I OSK 1853/17,oraz z 24 lutego 2018 r., sygn. I OSK 3028/21. Do tego ostatniego wyroku krytyczną glosę sporządziła prof. Barbara Adamiak – "Brak zdolności prawnej jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku NSA z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 3028/18" opublikowana w OSP 2021/12/5. W przytoczonej glosie, której argumentację w całości podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, wyjaśniono, że brak lub utrata zdolności prawnej pozbawia podmiot przymiotu strony postępowania w sprawie i to niezależnie od rodzaju sprawy administracyjnej w następstwie wydanej decyzji. Brak zdolności prawnej pozbawia możliwości prawnej rozstrzygania o uprawnieniach lub obowiązkach. Jak trafnie podniesiono w wymienionej glosie: "Rozstrzygnięcie sprawy decyzją o uprawnieniach lub obowiązkach podmiotu, który w dniu jej wydania nie miał zdolności prawnej, jest wadliwością materialnoprawną. /.../ Spełnienie przesłanek materialnoprawnych może dotyczyć tylko podmiotu, który ma zdolność prawną. Brak przymiotu zdolności prawnej wyłącza spełnienie kolejnych przesłanek materialnoprawnych. Z art. 30 § 4 k.p.a. regulującego następstwo prawne utraty przez stronę w toku postępowania zdolności prawnej nie można wywieść podstaw do rozważenia wadliwości procesowej skierowania decyzji do podmiotu, który w dniu wydania decyzji był pozbawiony tej zdolności prawnej. Zakres przedmiotowy regulacji art. 30 § 4 k.p.a. obejmuje następstwo prawne w toku prowadzonego postępowania w sprawie. Nie rozciąga się na następstwo prawne po rozstrzygnięciu sprawy decyzją administracyjną. Nie ma zatem uzasadnionych argumentów do zmiany przyjętej linii orzecznictwa sądowego, że rozstrzygnięcie o uprawnieniach lub obowiązkach podmiotu, który w dniu wydania decyzji nie miał zdolności prawnej, jest wadliwością materialnoprawną, która powoduje, że decyzja jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa wyliczonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można podzielić stanowiska o znaczeniu prawnym dla takiej kwalifikacji materialnoprawnej rażącego naruszenia prawa wywodzonej z treści decyzji. Decyzja o odmowie przyznania uprawnienia rzeczowego ma charakter materialnoprawny. Nie może być zatem rozstrzygnięciem o odmowie przyznania uprawnienia jednostce, które nie ma zdolności prawnej do nabycia, a tym samym i odmowy nabycia uprawnienia materialnoprawnego (......). Dotychczasowa linia orzecznictwa sądowego opiera się na zachowaniu podstawowych wartości wspólnych dla całego systemu prawa. Do tej wartości należy zaliczyć zdolność prawną jako podstawową cechę warunkującą kształtowanie uprawnień i obowiązków jednostki.".
Zaprezentowane powyżej stanowisko w całości podziela skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, opowiadając się za ugruntowaną już, a dotyczącą omawianego zagadnienia, linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 27 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 901/09; 27 października 2011 r., sygn. I OSK 1876/10; 30 września 2009 r., sygn. I OSK 1429/08; 6 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 829/11; 9 października 2015 r., sygn. 1905/15, sygn. I OSK 1905/15; 11 października 2016, sygn. I OSK 3047/14; 25 kwietnia 2018, sygn. I OSK 1302/16; 27 października 2020 r., sygn. I OSK 251/19, publ. www.nsa.gov.pl). Poglądy te podziela się także w starszym piśmiennictwie (por. glosa M. Stahl do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. II SA 261/83, pub. OSPiKA 1984, z.5, poz.108; M. Jaśkowska, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd.V, Lex 2013 r.).
Wyjaśnić przy tym trzeba, że przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 t.j.) nakładały zarówno na ubiegającego się o wywłaszczenie, jak i organ wywłaszczeniowy, określone obowiązki. Jednym z nich i podstawowym było zawiadomienie właściciela nieruchomości mającej być wywłaszczoną. Ubiegający się o wywłaszczenie, przed złożeniem wniosku o wdrożenie trybu wywłaszczeniowego, był obowiązany wezwać właściciela nieruchomości do odstąpienia mu jej za określoną cenę – art. 6 ust. 1 ustawy. Podmiot ten mógł odstąpić od tego obowiązku jedynie w sytuacji " jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane" (art. 6 ust. 4 tej ustawy).
Z kolei organ wywłaszczeniowy był zobligowany do zawiadomienia właściciela o wszczęciu postępowania, do zapewnienia mu służących w postępowaniu praw, do zawiadomienia o rozprawie, do doręczenia orzeczenia o wywłaszczeniu. Ustalenie osoby właściciela nieruchomości i jego miejsca zamieszkania było zatem obowiązkiem ubiegającego się o wywłaszczenie, jak i organu administracji. Dopiero zatem brak możliwości ustalenia osoby właściciela lub jego miejsca pobytu, pozwalał ubiegającemu się o wywłaszczenie skorzystanie z dyspozycji art. 6 ust. 4 ustawy, a organowi zastosowanie art. 29 ust. 1 ustawy. Żaden z przepisów nie zwalniał zarówno organu, jak i wnioskodawcy od ustalenia właściciela nieruchomości wywłaszczanej.
Prowadzenie postępowania w stosunku do osób zmarłych i wydanie decyzji w warunkach tej sprawy nie mogło być ocenione inaczej niż jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego rodzaju istotne uchybienie powoduje bowiem, że w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Jeszcze raz należy podkreślić, że możliwość bycia stroną postępowania administracyjnego, w tym także postępowania wywłaszczeniowego uregulowanego przepisami ustawy, determinowana jest posiadaniem przymiotu zdolności prawnej, która – co do zasady – winna być oceniana według przepisów prawa cywilnego - art. 30 § 1 k.p.a.). Nie może także budzić zastrzeżeń, że zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, a także wydać decyzji. Decyzja wydana w takiej sytuacji rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a
Trzeba także podkreślić że na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Utrata zdolności prawnej ma charakter obiektywny, stąd nieuprawnione jest odwoływanie się do stanu wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji, a tym bardziej szukanie poza organem osób odpowiedzialnych za brak wiedzy organu w powyższym zakresie, czy doszukiwanie się winy po stronie spadkobierców zmarłej. Należy bowiem wyraźnie zauważyć, że to organ jest wyłącznie zobowiązanym ustalić występujące w sprawie strony postępowania, a odpowiedzialność za ewentualne wady w tym zakresie nie może być przerzucana na inne podmioty, a w szczególności te, które nie były uczestnikami tegoż postępowania. Wskazać też należy, że w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej istniała instytucja kuratora, tak dla osoby zmarłej, jak też nieznanej z miejsca pobytu.
W tym stanie sprawy za trafne należało uznać stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał przy tym oceny legalności wydanych w sprawie decyzji, jak również zaskarżonego wyroku według stanu prawnego obowiązującego w dniu wyrokowania przez Sąd Wojewódzki.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy w zakresie nieuwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13, przypomnieć jedynie należy, że ustawodawca, mając na uwadze stanowisko Trybunału co do zakresu stosowania 156 § 2 K.p.a., ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491), dokonał m.in. zmiany art. 156 § 2 K.p.a. uwzględniając stanowisko Trybunału zawarte w tym wyroku. Dalsze zatem procedowanie organu będzie musiało uwzględnić również zmianę K.p.a. dokonaną powyższą ustawą.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty zawarte w skargach kasacyjnych są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargi kasacyjne zostały oddalone.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.