I OSK 657/24

I OSK 657/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1558/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-25
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
art. 2 ust. 1 lit. e
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy G. oraz skargi kasacyjnej T.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1558/23 w sprawie ze skarg T. T., Gminy G. i P[...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 września 2017 r. nr GZ.rn.625.263.2016 w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla pkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę P[...]; 2. uchyla pkt 3 zaskarżonego wyroku i zasądza od P[...] na rzecz T. T. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala skargę kasacyjną Gminy G..
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 października 2023 r. I SA/Wa 1558/23, po rozpoznaniu sprawy ze skarg T. T., Gminy G. i Państwowego [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 września 2017 r. nr GZ.rn.625.263.2016 w przedmiocie reformy rolnej:
1. ze skargi Państwowego [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 3 w zakresie działki nr 672;
2. oddalił skargi w pozostałej części;
3. zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Państwowego [...] kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
T. T., następca prawny byłego właściciela nieruchomości ziemskiej pn. "[...]", wnioskami z 16 marca 2015 r. oraz z 6 kwietnia 2015 r., doprecyzowanymi późniejszymi pismami, wystąpił do Wojewody Lubelskiego o wydanie - w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o reformie rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.; dalej: rozporządzenie) - decyzji stwierdzającej, że zespół dworsko-parkowy w G. oraz las, będące częścią majątku G., nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.; dalej: dekret).
Wojewoda Lubelski decyzją z 26 lipca 2016 r. nr GN-Ch.7511/1/10/2015.EG, stwierdził, że :
1) nieruchomość stanowiąca zespół dworsko-parkowy, położona w miejscowości G., gmina G., woj. lubelskie, składająca się z działek: nr [...], o łącznej powierzchni 4,43 ha - nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu;
2) nieruchomość położona w miejscowości G., gmina G., woj. lubelskie, obejmująca działki: nr [...], o łącznej powierzchni 39,13 ha - podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 12 września 2017 r. nr Gz.rn.625.263.2016, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań T. T. (co do pkt 2) oraz Gminy G. (co do pkt 1) od decyzji Wojewody Lubelskiego z 26 lipca 2016 r.:
1) uchylił zaskarżoną decyzję w całości;
2) stwierdził, że nieruchomość położona w miejscowości G., gmina G., obejmująca działki nr: [...] podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu;
3) stwierdził, że nieruchomość położona w miejscowości G., gmina G., obejmująca las umiejscowiony na działce nr [...] oraz zespół dworsko - parkowy umiejscowiony na działkach nr [...] nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.
Minister podzielił co do zasady stanowisko Wojewody co do tego, że dwór pełnił funkcję mieszkalno-wypoczynkową, służąc właścicielowi i jego rodzinie oraz że nie istniał związek funkcjonalny pomiędzy częścią dworsko-parkową a gospodarczą majątku, a tym samym że zespół dworsko-parkowy w G., obecnie stanowiący działki nr [...] został przejęty na Skarb Państwa niezgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Nie podzielił natomiast stanowiska co do tego, że działki nr [...] wchodziły w skład tego zespołu. W odniesieniu do tych działek oraz działek: nr [...] Minister uznał, że podlegały one pod działanie dekretu.
Inne stanowisko zajął natomiast w stosunku do działki nr [...] stanowiącej las. Minister podał, że zgodnie z protokołem z 1944 r. w skład majątku wchodził las i park o pow. 1,86 ha oraz grunty związane z gospodarką rolną, tj. grunty orne, łąki, sady, ogrody warzywne, stawy rybne, podwórza wraz z budynkami gospodarczymi. Powołując się na ww. protokół organ wyjaśnił, że działki o numerach [...] nie stanowiły parku dworskiego. Stanowisko swoje organ szeroko uzasadnił. Wskazał mianowicie, że jedynym dokumentem w aktach sprawy potwierdzającym stanowisko Wojewody jest protokół z oględzin nieruchomości przeprowadzonych 13 sierpnia 2015 r., według którego aktualnie są to grunty rolne, ale wcześniej stanowiły park dworski, a to według Ministra nie mogło stanowić podstawy do uznania (wbrew protokołowi z 9 listopada 1944 r.), że park obejmował powierzchnię większą niż ok. 1,8 ha. Podał też, że zgodnie z mapą z 1937 r. budynki gospodarcze wchodzące w skład majątku G. znajdowały się na południe od dworu, a zatem na obszarze działek nr [...] i nr [...] zakwalifikowanych pierwotnie przez Wojewodę jako park.
Co do działki oznaczonej numerem [...] o pow. 34,26 ha stanowiącej nieruchomość leśną Minister wskazał, że zgodnie z § 4 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, za użytki rolne podlegające reformie uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe, a więc że lasy niewątpliwie nie mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. Wyjaśnił, że nieruchomości leśne o powierzchni przekraczającej 25 ha, spełniające przesłankę wymienioną w art. 1 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82, ze zm. dalej: "dekret leśny") nie mogły zostać przejęte na cele reformy rolnej, gdyż w systemie prawa istniał inny przepis dający podstawę do przejęcia lasów niż dekret PKWN o reformie rolnej. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że uznanie przez Wojewodę, że pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu podpada nieruchomość nie mająca rolniczego charakteru, tj. działka nr [...] o pow. 34,26 ha stanowiąca nieruchomość leśną - stanowi jego naruszenie, choć według protokołu przejęcia nieruchomości z 9 listopada 1944 r. oraz z wpisu w księdze wieczystej G.- działka nr [...] została faktycznie przejęta z powołaniem na dekret o reformie rolnej. Według Ministra powyższe nie wyklucza podpadania jej pod dekret leśny, jednakże zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c. właściwy do wydania orzeczenia w tym zakresie jest wyłącznie sąd cywilny.
Co do działek nr [...] stanowiących dawne stawy, obecnie miejscami pozarastane lub wyschnięte i przekształcone w łąki, Minister podał, że były one uznawane za nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, a więc mogły być przeznaczone na cele reformy rolnej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 września 2017 r. wnieśli: T. T., Gmina G. i Nadleśnictwo Puławy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 czerwca 2018 r. I SA/Wa 1844/17, oddalił skargi. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 lutego 2020 r. I OSK 17/19 uchylił zaskarżony wyrok wskazując, że Sąd Wojewódzki powinien odnieść się do zarzutu zawartego w skardze wniesionej przez Gminę G., a dotyczącego naruszenia przez organ art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie - jako stron postępowania - aktualnych właścicieli nieruchomości, których dotyczył wniosek i stanowisko swoje w tym zakresie dokładnie uzasadnić. Według NSA Sąd powinien w szczególności rozważyć, czy skoro w rozpoznawanej sprawie, dotyczącej legalności nacjonalizacji, bierze m.in. udział następca prawny byłego właściciela nieruchomości znacjonalizowanej to - mając na uwadze chociażby zasadę równości wobec prawa i równości w ochronie praw majątkowych (art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) - istnieje dostateczne uzasadnienie dla przyjęcia stanowiska organu, które - w istocie rzeczy - sprowadza się do poglądu, że w postępowaniu dotyczącym, generalnie rzecz ujmując, stanu prawnego określonej nieruchomości, mogłyby brać udział jedynie osoby, które roszczą sobie w stosunku do niej określone prawa, a z drugiej strony, nie mogłyby brać w nim udziału osoby, którym takie prawa przysługują, choć na innej podstawie prawnej. Stwierdził, że na etapie, na którym nie została jeszcze przesądzona kwestia prawidłowości określenia kręgu osób, które w rozpatrywanej sprawie powinny uczestniczyć jako strony postępowania, wypowiadanie się przez Sąd Kasacyjny o zasadności pozostałych zarzutów kasacyjnych (zgłoszonych w obu skargach kasacyjnych) jest przedwczesne. Jednocześnie NSA oddalił skargę kasacyjną Nadleśnictwa (jako przedwczesną).
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2020 r. I SA/Wa 471/20, oddalił skargi. Sąd Wojewódzki, będąc związanym - w ramach art. 190 p.p.s.a. - zaleceniem NSA (w sprawie I OSK 17/19), w pierwszej kolejności analizował kwestię interesu prawnego aktualnych właścicieli nieruchomości położonych na ponad 150 ha gruntów objętych wnioskiem złożonym w ramach § 5 rozporządzenia. Podobnie jak Minister, Sąd uznał, że stronami postępowania prowadzonego na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej są dawni właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni oraz Skarb Państwa jako beneficjent nacjonalizacji (nabywca nieruchomości z mocy prawa), natomiast aktualni właściciele tych gruntów nie mają interesu w sprawie, chyba że chodzi o Skarb Państwa (w niniejszej sprawie reprezentowany przez Nadleśnictwo czy Starostę). W konsekwencji Sąd Wojewódzki przyjął, że z uwagi na stricte historyczny charakter sprawy, zarzut Gminy co do naruszenia art. 28 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia, gdyż sprawa nie dotyczy ani praw ani obowiązków obecnych właścicieli. Innymi słowy, w sprawie prowadzonej na podstawie przepisów rozporządzenia organy administracji nie orzekają o prawach rzeczowych do ww. nieruchomości, a jedynie o tym, czy dany majątek ziemski podlegał pod działanie dekretu PKWN. Negatywne rozstrzygnięcie w tym zakresie w ramach § 5 rozporządzenia nie oznacza, że po ponad 70-ciu latach od wejścia w życie dekretu prawo własności ww. majątków ziemskich automatycznie "wraca" w naturze do spadkobierców dawnych właścicieli. Sąd stwierdził, że prawa aktualnych właścicieli nieruchomości pozostają chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych wyartykułowaną w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2204).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA z 4 listopada 2020 r. złożyła Gmina G. oraz Państwowe [...]. Ten ostatni podmiot oparł zarzuty kasacyjne wyłącznie na obrazie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni § 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Natomiast Gmina G. zarzuciła Sądowi I instancji zarówno obrazę prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Najdalej idący zarzut procesowy postawiony w skardze kasacyjnej Gminy G., sprowadzał się do przyjęcia przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne toczyło się bez udziału aktualnych właścicieli nieruchomości objętej postępowaniem oraz uznaniem, że właściciele nieruchomości objętej postępowaniem nie mają interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy, a zatem nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz uznaniem przez Sąd, że przymiotu strony w postępowaniu nie miała także Gmina G..
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 lipca 2023 r. I OSK 822/22, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz oddalił skargę kasacyjną Państwowego [...]. NSA przyjął, że przymiot strony postępowania w sprawie dotyczącej podpadania nieruchomości ziemskiej pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, przysługuje nie tylko byłym właścicielom przejętej nieruchomości, ewentualnie ich spadkobiercom prawnym, ale również aktualnym właścicielom nieruchomości, bowiem ich interes prawny jest konsekwencją prawa własności tej samej (części) nieruchomości. Bezsporne jest, że organ administracji prowadzący postępowanie dekretowe nie jest uprawniony do dokonywania oceny, czy pozycja prawna aktualnego właściciela na gruncie obowiązującego prawa, a także na gruncie art. 20 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 319) pozostaje w pełni chroniona. Oznacza to, że nie ma podstaw do twierdzenia, że nawet wzruszenie aktu nacjonalizacji z mocą ex tunc czy, jak w sprawie niniejszej, ewentualne przyjęcie niepodpadania ww. majątku G. pod przepisy dekretu PKWN - nie wywiera dla obecnego właściciela żadnych negatywnych skutków. Za błędny należy więc uznać pogląd Sądu I instancji, że aktualni właściciele nieruchomości nie mają prawa strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Prowadziło to tym samym – zdaniem NSA - do oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Puławy jako co najmniej przedwczesnej.
Wspomnianym na wstępie wyrokiem z 25 października 2023 r. I SA/Wa 1558/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy:
1. ze skargi Państwowego [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 3 w zakresie działki nr [...];
2. oddalił skargi w pozostałej części;
3. zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Państwowego [...] kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie zostało przesądzone, że w kwestii ustalenia, czy dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, stroną jest były właściciel przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości lub jego następca prawny oraz podmiot, któremu aktualnie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości. Wyjaśnił przy tym, że w skardze na decyzję Ministra z 12 września 2017 r. Gmina G. podniosła również, że w postępowaniu została pominięta właścicielka działki nr [...]- M. R., która także powinna zostać uznana za stronę tego postępowania. Ponadto Gmina stwierdziła, że w piśmie z 4 listopada 2015 r. wymieniła wszystkich właścicieli nieruchomości będących przedmiotem postępowania a pomimo to organy prowadząc je pominęły osoby fizyczne. Zdaniem Sądu I instancji prowadzenie postępowania administracyjnego z pominięciem strony tego postępowania (a Gmina G., jak wyżej wskazano twierdzi, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie) stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak się zaś przyjmuje w orzecznictwie, tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje spełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy bowiem wykładać w ten sposób, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. Podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może skutecznie podnieść tylko osoba, której ona bezpośrednio dotyczy, a Sąd może ją uwzględnić z urzędu tylko w przypadku wniesienia przez taki podmiot stosownego środka zaskarżenia, na co Sąd I instancji przytoczył stosowne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, m. in. z 28 marca 2023 r II OSK 825/20 i inne.
Sąd Wojewódzki uznał także zarzuty Gminy G. w zakresie zespołu dworsko-parkowego za niezasadne. W aktach sprawy nie było, zdaniem WSA, dowodów wskazujących na inny sposób wykorzystania dworu i parku niż cele mieszkalne, reprezentacyjne i rekreacyjne. Nie był on przystosowany do sprawowania w nim czynności zarządczych, nie stwierdzono także, aby na działkach tych umiejscowione były budynki czy użytki o charakterze rolniczym. Obszar ten był ponadto w sposób wyraźny przestrzennie i terytorialnie oddzielony od gospodarczej części majątku. W toku postępowania wykazano, że zespół ten nie był integralną częścią nieruchomości ziemskiej objętej dekretem o reformie rolnej i nie pozostawał w funkcjonalnym związku z gospodarczą częścią majątku G., czyli decyzja Ministra w tym zakresie nie narusza prawa.
W konsekwencji Sąd I instancji nie podzielił też zarzutów skarżącego co do tego, że działki nr: [...] stanowiły część rekreacyjnego parku. Zdaniem Sądu organ odwoławczy słusznie stwierdził, że Wojewoda bezpodstawnie przyjął, że działki te stanowią dawny park dworski. Uzasadnienie Ministra w tym zakresie jest logiczne. Jak bowiem wskazano jedynym dokumentem w aktach sprawy potwierdzającym twierdzenie skarżącego jest protokół z oględzin nieruchomości z 2015 r. a ustalenia w nim dokonane pozostają w sprzeczności z danymi zawartymi w protokole źródłowym z 1944 r. i z zeznaniami świadków. Podkreślić bowiem należy, że działki oznaczone numerami: [...] na których znajdują się drzewa ozdobne będące pozostałością dawnego parku, obejmują łączną powierzchnię 1,8005 ha - brak jest wobec tego podstaw do twierdzenia, że na działkach nr: [...] znajdował się park dworski. Organ ustalił, że znajdowały się tam też budynki gospodarcze i dlatego - jako kompleks rolny podlegały pod działaniu dekretu.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów co do tego, że część majątku stanowiąca dawne stawy, obejmująca działki nr: [...] podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Bez znaczenia pozostaje stan tych stawów w 2015 r. (obecnie łąk) oraz ich miejscowe pozarastanie lub wyschnięcie w poprzednim okresie. Minister przywołał stosowne akty prawne i orzecznictwo uznające stawy za część majątków podlegającą pod dekret. Umiejscowienie ww. stawów, zeznania co do ich charakteru, w tym oświadczenie skarżącego nie pozostawiają wątpliwości odnośnie ich nierekreacyjnego wykorzystywania.
W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że Minister prawidłowo uznał, iż działki nr [...] podpadały pod przepisy dekretu.
Jednocześnie Sąd Wojewódzki wykluczył prowadzenie przez organ postępowania w trybie § 5 rozporządzenia w odniesieniu do działki leśnej nr [...], albowiem postępowanie to dotyczy nieruchomości ziemskich w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej lub nieruchomości z nimi funkcjonalnie powiązanych, którymi nie są lasy. Zdaniem Sądu, ta podstawa prawna przejęcia, co do działki nr [...], nigdzie natomiast w materiale dokumentacyjnym nie została wskazana.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku zostały złożone przez Gminę G. oraz T.T..
Gmina G. zaskarżyła wyrok w części obejmującej punkt 2 sentencji w brzmieniu: "oddala skargi w pozostałej części".
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne przeprowadzenie fazy kontroli decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 września 2017 r. pod względem jej zgodności z prawem i oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja organu w zaskarżonej części wydana została z naruszeniem prawa, które miało wpływ na treść tej decyzji, bowiem przy jej wydaniu organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego zebranego materiału dowodowego, uznał za udowodnione okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy bez zebrania na te okoliczności żadnego materiału dowodowego i nie wyjaśnił wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy a także przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów w wyniku czego w sposób dowolny a także sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym bezpodstawnie przyjął, że działki nr [...] nie były integralną częścią nieruchomości ziemskiej objętej dekretem o reformie rolnej i nie pozostawały, w tym działka nr [...] zabudowana dworem, w funkcjonalnym związku z gospodarczą częścią majątku G., w sytuacji, gdy wszechstronna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że dwór stanowił centralny ośrodek organizacji i zarządzania majątkiem i prowadzoną w nim produkcją rolną oraz uznał, że działki te stanowiły w całości teren dawnego dworu i parku;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 28 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne toczyło się bez udziału wszystkich aktualnych właścicieli nieruchomości objętych postępowaniem oraz uznaniem, że krąg stron postępowania został ustalony, w sytuacji gdy niektórzy właściciele nieruchomości zostali pominięci na etapie postępowania administracyjnego a zatem organy administracyjne naruszyły art. 28 k.p.a.;
3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 190 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lipca 2023 r. I OSK 822/22, w wyniku czego Sąd pominął wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego co do konieczności prawidłowego określenia kręgu osób, które w rozpatrywanej sprawie winny uczestniczyć jako strony postępowania oraz konieczności uwzględnienia zagadnienie prawidłowości ustalenia kręgu osób, które w danym postępowaniu administracyjnym mają interes prawny i w związku z tym winny być stroną takiego postępowania — w rozumieniu art. 28 k.p.a., w następstwie czego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że krąg stron postępowania został ustalony, pomimo pominięcia niektórych właścicieli nieruchomości, a tym samym zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i poprzedzająca ją decyzja Wojewody Lubelskiego nie naruszała przepisów art. 28 k.p.a.;
4) naruszenie prawa materialnego - art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku czego Sąd przyjął, że rezydencja właściciela całej nieruchomości ziemskiej, tj. dwór i park, nie była objęta działaniem dekretu i nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie pozostawała w związku funkcjonalnym z gospodarczą częścią nieruchomości ziemskiej.
Wskazując na powyższe wniesiono o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej punkt 2 sentencji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
2. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Gmina G. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Druga w kolejności wpływu skarga kasacyjna została złożona przez T. T., który zaskarżył wyrok w części punktu 1 rozstrzygnięcia, tj. uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 września 2017 r. w części dotyczącej pkt 3 w zakresie działki nr [...].
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez Sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy, nieuwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.; dalej: rozporządzenie) w odniesieniu do działki leśnej nr [...], a w konsekwencji bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt 3 w zakresie działki nr 672;
2. § 5 rozporządzenia poprzez wykluczenie możliwości prowadzenia przez właściwy organ postępowania w sprawie stwierdzenia czy nieruchomość stanowiąca działkę leśną podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu, a w konsekwencji bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt 3 w zakresie działki nr [...];
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące częściowym uchyleniem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, przy pominięciu istniejącego w obrocie prawnym ostatecznego i prawomocnego postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 22 lipca 2015 r., nr DAP- WAR.732.73.2015, co doprowadziło do naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej.
Mając na uwadze przytoczone zarzuty wniesiono o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
2. zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych;
T. T. zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w nich zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna T. T. ma usprawiedliwione podstawy, natomiast takowych nie ma skarga kasacyjna Gminy G..
Zaczynając rozważania od tej ostatniej skargi kasacyjnej skonstatować należy, że w ocenie skarżącej kasacyjnie Gminy G., Sąd I instancji: 1. błędnie podzielił ustalenia organów, co do przestrzennych granic zespołu dworsko – parkowego oraz jego związku funkcjonalnego z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej; 2. nie uwzględnił faktu, że w postępowaniu nie brali udziału wszyscy aktualni właściciele nieruchomości, powstałych z podziału przejętej nieruchomości ziemskiej, czym dodatkowo naruszył ocenę prawną NSA wyrażoną w poprzednich wyrokach.
Przy tak zakreślonych kwestiach spornych zauważyć należy, że organ odwoławczy zweryfikował ocenę organu I instancji, co do przestrzennych granic zespołu dworsko – parkowego i uznał, że mieści się on jedynie na powierzchni zasadniczo zbieżnej z tą, jaka wynika z protokołu z 9 listopada 1944 r. w sprawie przejęcia majątku na cele reformy rolnej (organ I instancji przyjął szersze granice zespołu, włączając w to m.in. sady, ogrody). To, że protokołem zdawczo – odbiorczym z 1 lipca 1945 r. przekazano Gminie obszar większy, w którego skład wchodziły również budynki gospodarcze, nie świadczy o tym, że nie można było oddzielić zespołu dworsko – parkowego od części gospodarczej nieruchomości ziemskiej. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, na działce nr [...] znajduje się dwór mieszkalny, a cały zespół dworsko-parkowy był otoczony parkiem i był przy tym ogrodzony. Działki, na których znajdują się pozostałości ozdobnych drzew parkowych obejmują łączną powierzchnię 1,8005 ha, tj. powierzchnię zbieżną z powierzchnią parku wskazaną w protokole przejęcia z 9 listopada 1944 r. (1,86 ha) oraz powierzchnią parku wskazaną w zeznaniach świadka S. K. (około 1,5 ha). Stanowią one zwarty kompleks, odpowiadają więc w istocie dawnemu położeniu parku dworskiego.
Należy podzielić też stanowisko Sądu I instancji, że w aktach sprawy nie ma dowodów wskazujących na inny sposób wykorzystania dworu i parku niż cele mieszkalne i reprezentacyjne. Nie był on przystosowany do sprawowania w nim czynności zarządczych, nie stwierdzono także, aby na działkach tych umiejscowione były budynki o charakterze gospodarczym. Nawet gdyby przyjąć, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie Gmina, że ktoś z szerszego kręgu rodzinnego, pod nieobecność właściciela zastępował go przejściowo w zarzadzaniu, to nie wynika z tego jeszcze związek funkcjonalny dworu z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym. Podzielić należy ocenę, że Minister uzasadnił przekonująco stanowisko w powyższym zakresie, odwołał się do położenia poszczególnych działek, ich zagospodarowania, ówczesnego użytkowania, a także skonfrontował to z protokołem z 1944 r. i z ustaleniami z 2015 r., a uzasadnienie swoje oparł także na zeznaniach świadków, których wiarygodności w toku postępowania nikt nie zakwestionował. Nie można w takiej sytuacji twierdzić, że ocena organu odwoławczego, co do granic przestrzennych zespołu dworsko – parkowego i jego związku funkcjonalnego z nieruchomością ziemską o charakterze rolnym była dowolna, dokonana z naruszeniem art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a tym bardziej z naruszeniem zasady kontroli zgodności z prawem (zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Innych kryteriów kontroli wszak Sąd I instancji nie stosował.
Jeśli zaś chodzi o drugie zagadnienie podniesione w skardze kasacyjnej Gminy G. – udziału w postępowaniu aktualnych właścicieli nieruchomości powstałych z podziału przejętej nieruchomości ziemskiej – istotnie zagadnienie to nakazał rozważyć Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2020 r. I OSK 17/19, jednak kategorycznej oceny w tym zakresie nie zawarł, wskazał jedynie na określone argumenty. Rozważania w tej materii poczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4 listopada 2020 r. I SA/Wa 471/20, uznając w konkluzji, że obecni właściciele nieruchomości nie mają interesu prawnego w postępowaniu toczącym się w oparciu o § 5 rozporządzenia. Ocena ta nie spotkała się z aprobatą Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 13 lipca 2023 r. I OSK 822/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W tym ostatnim wyroku NSA przesądzone wprawdzie zostało, co opisano w stanie faktycznym sprawy, że za błędny należy uznać pogląd Sądu I instancji, że aktualni właściciele nieruchomości nie mają prawa strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (czego Sąd I instancji obecnie nie kwestionował), ale NSA w wyroku z 13 lipca 2023 r. nie dokonał oceny, jak pogląd ten przekłada się na sytuację procesową zaistniałą w sprawie. Wszak zarzut braku udziału innych stron w postępowaniu podnosiła Gmina G., która w postępowaniu brała udział. W zaistniałej sytuacji Sąd I instancji słusznie uznał, że prowadzenie postępowania administracyjnego z pominięciem strony tego postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale do podniesienia tego zarzutu przed sądem administracyjnym jest uprawniony tylko ten podmiot, który został pominięty. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy bowiem wykładać w ten sposób, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone.
Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. "Prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego z pominięciem strony tego postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje spełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się do tego, czy dany podmiot, który nie wniósł skargi, został pominięty w postępowaniu administracyjnym" (zob. wyrok NSA z 28.03.2023 r. II OSK 825/20, LEX nr 3539220 i orzecznictwo tam powołane). Ponieważ stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w poprzednich wyrokach, odnośnie do udziału w postępowaniu obecnych właścicieli nieruchomości, nie zawierało stanowiska, co do procesowych następstw uznania ich za stronę postępowania, zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony, a samego faktu bycia stroną postępowania obecnych właścicieli nieruchomości Sąd I instancji nie kwestionował.
Skoro zatem obydwa zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej okazały się nieskuteczne, to także zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 2 ust. 1 lit. e dekretu) podniesiony przez Gminę G., w okolicznościach faktycznych ustalonych przez organ odwoławczy i zaaprobowanych przez Sąd I instancji, okazał się pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, bowiem ocena podpadania pod reformę rolną zespołu dworsko – parkowego w opisanych wyżej okolicznościach nie narusza prawa.
Jeśli zaś chodzi o skargę kasacyjną T. T., to rację ma jej autor, że kwestia tego, czy organ powinien orzekać w trybie § 5 rozporządzenia o działce leśnej nr [...], została rozstrzygnięta ostatecznym postanowieniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z 22 lipca 2015 r. nr DAP- WAR.732.73.2015, którym uchylono postanowienie Wojewody Lubelskiego z 27 maja 2015 r. nr GN-Ch.7511.1.6.2015 zwracające T. T. wniosek o zwrot lasu będącego częścią "Dóbr G.". Bez ewentualnego uchylenia tego postanowienia w trybie art. 135 p.p.s.a., co w tej sprawie nie miało miejsca, Sąd I instancji nie mógł stwierdzić, że orzekanie w trybie § 5 rozporządzenia o działce leśnej nie mogło mieć miejsca, gdyż takie stanowisko narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. Pozostaje bowiem w sprzeczności z zasadą zaufania obywateli do organów administracji publicznej.
Nie jest też zrozumiałe stwierdzenie Sądu I instancji (to w kontekście zarzutu z art. 141 § 4 p.p.s.a.), jakoby nieujawniona została podstawa prawna przejęcia działki nr [...], skoro przejęcie to nastąpiło na podstawie takich samych danych, jak w odniesieniu do pozostałej części nieruchomości ziemskiej, zawartych w protokole z 4 listopada 1944 r., gdzie również działka leśna została uwidoczniona (zob. też pismo Wójta Gminy G. z 7 czerwca 2016 r.). Co do całej nieruchomości przyjęto natomiast, że została przejęta na własność państwa w trybie reformy rolnej. Nie było więc podstaw do wykluczenia § 5 rozporządzenia, jako podstawy prawnej do orzekania, że działka nr 672 nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, z uwagi na jej charakter użytkowy, niezwiązany z celami reformy rolnej, jak przyjął organ. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ustalenia, że działka leśna przeszła na własność państwa w innym trybie. "Za przyjęciem takiego rozumienia określenia "nieruchomość ziemska" przemawia także treść, a nawet sam fakt wydania, dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. W szczególności należy zwrócić uwagę na art. 1 ust. 3 lit. b, na podstawie którego nie przechodziły na własność Skarbu Państwa lasy i grunty leśne podzielone prawnie lub faktycznie przed dniem 1 września 1939 r. na parcele nie większe niż 25 ha, stanowiące własność osób fizycznych, grunty które nie są objęte przepisami artykułu 2 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Treść tego przepisu w części należałoby uznać za zbędną, gdyby przyjąć, że kompleksy leśne stanowiące własność osób będących właścicielami gruntów objętych przepisami dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej także były objęte przepisami wymienionego dekretu. Reasumując, lasy należące do osób fizycznych i prawnych w dniu wejścia w życie dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (27 grudnia 1944 r.), stały się własnością Skarbu Państwa, jeżeli spełnione były przesłanki określone w tym akcie prawnym. Odnosiło się to także do lasów stanowiących części majątków ziemskich podlegających przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej" (wyrok SN z 22.04.2005 r. II CK 653/04, OSNC 2006, nr 3, poz. 56).
Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. uchylił pkt 1 wyroku Sądu I instancji w odniesieniu do działki nr 672 i w tym zakresie oddalił skargę Państwowego [...], co nierozerwalnie wiązało się także ze zmianą orzeczenia o kosztach postępowania. Skarga kasacyjna Gminy G. została natomiast w całości oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).