I OSK 655/25

I OSK 655/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2235/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-12-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2235/24 w sprawie ze sprzeciwu P. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2235/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw P. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 29 sierpnia 2024 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka, zarzucając:
1) mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania polegające na:
a) niezastosowaniu "art. 145 § 1 lit. c" P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 29 sierpnia 2024 r. i oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:
- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji, pomimo że nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a., to jest przy wydaniu decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które skutkowałoby tym, że nie został wyjaśniony zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem w obrocie prawnym znajduje się decyzja Prezydenta Miasta Kędzierzyn Koźle z dnia 13 kwietnia 2017 r., na mocy której Gmina Kędzierzyn-Koźle nabyła prawo własności działki nr [...], obręb [...], w związku z czym bezprzedmiotowym jest prowadzenie postępowania, którego kończące orzeczenie mogłoby stanąć w jawnej sprzeczności z orzeczeniem już obowiązującym.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, P. S.A. z siedzibą w W. wniosły o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o wydanie wyroku uwzględniającego skargę, a z ostrożności procesowej, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ponadto, skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia, powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek prawny, obwarowana została przymusem sporządzenia jej przez profesjonalne podmioty (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.), co ma zapewnić skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem oceniać, czy Sąd I instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie zatem określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy lub ogólnikowy, skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez WSA lub działające w sprawie organy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 813/23 oraz z dnia 6 października 2023 r. sygn. akt I OSK 2080/23 oraz wyrok z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2530/20).
Poczynienie powyższych uwag było konieczne ze względu na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna, a także z uwagi na to, że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne, wszczęte na skutek złożenia przez P. S.A. w W. sprzeciwu od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 29 sierpnia 2024 r. jest postępowaniem szczególnym, uregulowanym m.in. przepisami art. 64a-64e i art. 151a P.p.s.a. Powoduje to, że w postępowaniu tym nie znajdują zastosowania przepisy art. 145 § 1 P.p.s.a. Uwzględnienie bądź oddalenie sprzeciwu następuje bowiem na podstawie odpowiednio art. 151a § 1 oraz art. 151a § 2 P.p.s.a. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok, nie mógł naruszyć powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (błędnie określonego jako "art. 145 § 1 lit. c").
Przyjmując jednakże, że intencją autora skargi kasacyjnej było powiązanie zarzutu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. z art. 151a § 1 P.p.s.a., brak było podstaw do jego uwzględnienia. Zauważyć bowiem należy, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Wyjaśnić przy tym trzeba, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny pominięte. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zatem oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e P.p.s.a. należy więc rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2045/18, z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4191/18, z dnia 2 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1570/21 oraz z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 259/24).
W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia 29 sierpnia 2024 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Kędzierzyn-Koźle, uchyliła pkt 3 decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 11 września 2023 r. o umorzeniu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę, oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha, [...], obręb [...], stanowiącej własność Gminy Kędzierzyn-Koźle (wydzielonej z działki nr [...]) i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając sprzeciw P. S.A. w W. od powyższej decyzji podzielił ocenę zawartą w jej uzasadnieniu, że organ I instancji nie rozpoznał istoty postępowania komunalizacyjnego w odniesieniu do działki nr [...], ponieważ skupił się wyłącznie na okoliczności pozostawania w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 13 kwietnia 2017 r. zatwierdzającej podział nieruchomości, a w konsekwencji uznał za bezprzedmiotową sprawę dotyczącą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. ww. nieruchomości. Jak wskazała zaś Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzja Wojewody Opolskiego z uwagi na niezbadanie przesłanek, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w zaistniałych okolicznościach, godzi w prawo gminy do weryfikacji i związany z tym jej interes prawny do ewentualnego nieodpłatnego nabycia nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. przy ewentualnym podważeniu późniejszego odpłatnego (za odszkodowaniem) nabycia nieruchomości.
Mając na uwadze wskazane okoliczności zauważyć należy, że w przypadku komunalizacji mienia istotne znaczenie ma powołany art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zgodnie z którym, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (pkt 1), przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego (pkt 2), zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 (pkt 3) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Oznacza to, że w toku postępowania komunalizacyjnego niezbędne jest ustalenie czy mienie, które ma być przedmiotem komunalizacji po pierwsze jest mieniem ogólnonarodowym (państwowym), po drugie do kogo należy i po trzecie czy pozostałe przepisy nie stoją na przeszkodzie jego komunalizacji. Dopiero ustalenie tych trzech okoliczności, tj. przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie daje podstawę do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania stosownej decyzji.
Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda Opolski ograniczył swoje rozważania wyłącznie do stwierdzenia, że działka nr [...] stanowi obecnie przedmiot własności Gminy Kędzierzyn-Koźle, bez ustalenia czy zachodziły przesłanki, od spełnienia których przepisy ustawy uzależniają nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990 r. Celem postępowania komunalizacyjnego nie jest bowiem ustalenie czy wskazana nieruchomość stanowi obecnie własność Gminy ale to czy zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy powinna stanowić jej własność od ww. daty. Z tych względów niezbadanie przez organ I instancji przesłanek komunalizacji spornej nieruchomości, w przypadku złożenia wniosku o jej nabycie w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. Wyjaśnienie ww. kwestii wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego prawidłowo zostało uznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za naruszające zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 K.p.a. Tym samym w sprawie zostały spełnione przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi celem ponownego rozpatrzenia. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151a § 2 P.p.s.a. i oddalił sprzeciw.
W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie oceny prawnej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przede wszystkim uzasadnienie skargi kasacyjnej, poza ogólnikowym odwołaniem się do wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie poglądów dotyczących zasady trwałości decyzji administracyjnej, możliwości wydania decyzji w przypadku funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, nie pozostających w związku z niniejszą sprawą, w istocie nie odnosi się do okoliczności rozpoznawanej sprawy związanych z oceną możliwości potwierdzenia, że gmina nabyła prawo własności z dniem wskazanym w przepisach ustawy komunalizacyjnej. Przedstawiona argumentacja nie podważa zatem przyjętego zarówno przez organ odwoławczy jak i Sąd I instancji stanowiska, zgodnie z którym decyzja komunalizacyjna powinna odnosić się do istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. stanu faktycznego i prawnego i nie rozstrzyga o stanie prawnym powstałym na skutek późniejszych zdarzeń.
W świetle powyższych wywodów brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.