I OSK 655/07

I OSK 655/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Kacprzak /przewodniczący sprawozdawca/
Janina Antosiewicz
Witold Falczyński
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1538/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-11-24
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 141 § 4, art. 106 § 3 i § 5, art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Witold Falczyński Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1538/06 w sprawie ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta R. kwotę 240 /dwieście czterdzieści/ złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1538/06 oddalający skargę Gminy Miasta R. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta Miasta R. i Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w R. Sp. z o.o. utrzymała w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Gminę B. własności nieruchomości gruntowej położonej w Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr Kw [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].
W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wywiodła, że organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym mają obowiązek badania z urzędu i w pierwszej kolejności, czy wnioskowane do skomunalizowania mienie podlega komunalizacji z mocy prawa i w jakim trybie. Skutki deklaratoryjnych decyzji podejmowanych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) następują z dniem 27 maja 1990 r., a skutki decyzji konstytutywnych podejmowanych w trybie art. 5 ust. 3 lub art. 5 ust. 4 dopiero z dniem w którym stają się ostateczne. Ponadto zdaniem organu nie jest możliwe skomunalizowanie z mocy prawa urządzeń energetycznych w tym wodnych, stanowiących odrębne od gruntu składniki własnościowe (art. 49 kodeksu cywilnego), gdyż w dniu 27 maja 1990 r. nie należały one do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego lecz wchodziły w skład przedsiębiorstwa (zakładu). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że stan faktyczny i prawny nieruchomości z dnia 27 maja 1990 r. określony w odpisie księgi wieczystej nr [...] i wypisie z ewidencji gruntów jako mienie Skarbu Państwa nie jest kwestionowany, natomiast wątpliwości stron postępowania odnoszą się do podmiotu na rzecz którego dana nieruchomość jest skomunalizowana.
W tym względzie wątpliwości orzecznicze zostały wyjaśnione uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (Dz.U. Nr 97 poz. 486), który ustalił zasadę terytorialności, orzekając że określenie "gmina właściwa" użyte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oznacza gminę na obszarze której są położone skomunalizowane nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny potwierdził niniejsze stanowisko w wyroku z dnia 14 listopada 2000 r. sygn. akt K 7/2000 (Dz.U. Nr 100 poz. 1084). Odwołujący się nie wykazali, aby działka gruntowa nr [...] lub jej część np. teren pod wałem przeciwpowodziowym należał w tamtym czasie do innej niż państwo, państwowej osoby prawnej. Reasumując organ II instancji stwierdził, że skoro składnik gruntowy przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. stanowił własność państwową, nie był wyłączony z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i nie należał wtedy do terenowego organu administracji stopnia podstawowego to stał się z tym dniem mieniem gminy B. na mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
Oddalając skargę Gminy Miasta R. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...], wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 listopada 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podniósł, iż zgodnie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa, mieniem właściwej gminy. Określenie "gmina właściwa" użyte w art. 5 ust. 1 tej ustawy, w odniesieniu do nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, oznacza gminę, na obszarze której położone są nieruchomości skomunalizowanego przedsiębiorstwa – zgodnie z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91.
Stan faktyczny i własnościowy nieruchomości nr [...] jako mienia Skarbu Państwa nie był kwestionowany, sporną była jedynie kwestia czy "gminą właściwą" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 dla skomunalizowania na jej rzecz z mocy prawa była Gmina B., na obszarze której nieruchomość była położona, czy też Gmina R., z uwagi na to, że na działce tej znajdowały się urządzenia będące w zarządzie Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w R., które to urządzenia i obiekty finansowała Gmina R..
Sąd I instancji uznał, że pojęcie "gmina właściwa" użyte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oznacza gminę, na obszarze której położne są skomunalizowane nieruchomości.
Ponadto Sąd wskazał, że stosownie do art. 19 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. roszczenia cywilnoprawne związane z nabyciem mienia komunalnego mogą być dochodzone przed sądem powszechnym, a zatem jakiekolwiek nakłady poniesione przez gminę sąsiednią na gminę właściwą nie mogą mieć wpływu na treść art. 5 ust. 1 wspomnianej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1538/06 wniosła Gmina Miasta R. domagając się jego uchylenia.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w pierwszej kolejności naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 oraz ust. 3, a także ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) polegające na nieuwzględnieniu ich wzajemnej relacji, wyrażającej się w braku przeprowadzenia właściwej wykładni systemowej, logicznej i funkcjonalnej tych przepisów. Istota tych przepisów polega na przyznaniu gminie prawa uwłaszczenia się na nieruchomości bez względu na to, gdzie ona się znajduje, jeżeli była we władaniu jednostki podlegającej określonemu organowi w dacie 27 maja 1990 r., a służyła ona do realizacji zadań użyteczności publicznej. Niewątpliwie dostarczanie wody pitnej i obsługa infrastruktury, w tym ujęcia wody i wału ochronnego na rzece dla pozyskania tej wody dla mieszkańców miasta należy do zadań użyteczności publicznej, bądź przynajmniej – w świetle art. 5 ust. 4 wskazanej ustawy pozostawała i pozostaje w ścisłym związku z realizacją jej ustawowych zadań.
Naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy polegało również na błędnej jego wykładni wynikłej z wadliwego przyjęcia, że działka nr [...] należała do rady narodowej mimo, że dość skąpo zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał na to, że organy te nie mogły nią władać, ponieważ podmiotem wyłącznie władającym była wyspecjalizowana jednostka organizacyjna podporządkowana organom administracji w R., z uwagi na prowadzoną przez nią działalność (jaką stanowi dostarczanie wody pitnej).
Autor skargi kasacyjnej zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 106 § 3 i § 5 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów z dokumentów wskazanych jako konieczne przez stronę postępowania w skardze. Nie ustalono ponad wszelką wątpliwość podmiotu faktycznie władającego działką nr [...] w dacie 27 maja 1990 r.
Wnioski wyprowadzone przez Sąd, pozostają w sprzeczności z materiałem dowodowym sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwej subsumcji, w świetle powołanych wyżej przepisów prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie w całości podnosząc, że skarżący błędnie utożsamia dwa odrębne pojęcia: "należenia" mienia w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz "władania" mieniem. Zgodnie z art. 34 kodeksu cywilnego w brzmieniu wówczas obowiązującym oraz ustaloną w orzecznictwie komunalizacyjnym zasadą, mieniem należącym wtedy do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych. Zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. Dlatego też istnienia zarządu nie można domniemywać, ani wywodzić z faktycznego władania danym składnikiem. Skarżący nie wykazał, aby sporna nieruchomość gruntowa należała w tym rozumieniu do jakiejkolwiek innej niż państwo, państwowej osoby prawnej. W konsekwencji należała ona w tamtym czasie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego jakim był dla niej właściwy miejscowo Naczelnik gminy B. (na mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu wówczas obowiązującym – Dz.U. z 1989 r. Nr 14 poz. 74).
Jednocześnie KKU wskazało, że przy rozpatrywaniu sprawy nabycia mienia w oparciu o cytowany wyżej przepis nie jest dopuszczalne jednoczesne prowadzenie sprawy o komunalizację tego samego składnika na innych podstawach komunalizacyjnycych, w tym w trybie art. 5 ust. 3 oraz art. 5 ust. 4. Każda z tych odrębnych podstaw wymaga innego uzasadnienia i innych środków dowodowych, a nadto tryb określony w art. 5 ust. 1 pkt 1 ma pierwszeństwo z uwagi na wcześniejszą skuteczność przejścia prawa własności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Gminę Miasta R. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1538/06, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy.
Na wstępnie jednak podnieść należy, że nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – zwanej dalej ustawą). W sprawie bezsporne jest bowiem, że dotyczy ona mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy należało do podmiotów państwowych stopnia podstawowego, a zatem bezprzedmiotowe było dokonywanie wykładni przepisu art. 5 ust. 3 ustawy, który dotyczy mienia, które w dniu jej wejścia w życie należało do podmiotów – państwowych stopnia wojewódzkiego. Bezprzedmiotowe było także dokonywanie wykładni przepisu art. 5 ust. 4 ustawy, gdyż ma on zastosowanie tylko w stosunku do mienia które nie objęte zostało komunalizacją na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 – 3 ustawy oraz tylko na wniosek zainteresowanej gminy, natomiast w rozpoznawanej sprawie problem polega na tym, czy przedmiotowa nieruchomość, podlegająca komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy stała się własnością gminy – miasta R. czy gminy B..
Natomiast na uwzględnienie zasługują obydwa, ściśle ze sobą powiązane zarzuty: naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy oraz naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) – art. 106 § 3 i § 6 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.
Na wstępie wspomnieć należy, że komunalizacja z mocy prawa mienia ogólnonarodowego w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy, dotyczy przejścia, z dniem wejścia w życie powołanej ustawy, to jest z dniem 27 maja 1990 r., własności mienia ogólnonarodowego należącego do podmiotów wymienionych w ustawie na właściwą gminę. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
W dacie 27 maja 1990 r. obowiązywał art. 128 Kodeksu cywilnego według którego własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym. Składniki majątkowe "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były "własnością ogólnonarodową (państwową) przysługującą Skarbowi Państwa".
Natomiast zwrot normatywny "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należącą do: rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", użyty w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy oznacza, stosownie do obowiązującego w dniu wejścia w życie tej ustawy art. 44 Kodeksu cywilnego, własność i inne prawa majątkowe będące mieniem ogólnonarodowym (państwowym), którego składnikami rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej jedynie zarządzały w imieniu Skarbu Państwa jako państwowe jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej.
Rozpoznanie niniejszej sprawy rozpocząć należy od spojrzenia na kontekst historyczny procesu komunalizacji. Wspomnieć trzeba, że do 1990 r. ustrój organów władzy lokalnej regulowała przede wszystkim ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (tekst jednolity Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.). Na jej podstawie do rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej, działających na obszarze poszczególnych gmin, należało jedynie sprawowanie zarządu nad przydzielonym majątkiem, którego podmiotem było państwo. Wspomniane organy wykonywały – jako stationes fisci – uprawnienia wynikające z własności państwowej. Po przeprowadzeniu reformy władz lokalnych koniecznym warunkiem efektywnej realizacji zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego było posiadanie przez nie odpowiedniego majątku. Z uwagi na fakt, że jednostki władzy lokalnej nie były przed 1990 r. podmiotem praw majątkowych, konieczne stało się przekazanie gminom określonych składników majątku państwowego, niezbędnych dla realizacji powierzonych im zadań. Jednym z elementów przeprowadzonej reformy była więc tzw. komunalizacja mienia państwowego, polegająca na nieodpłatnym nabyciu przez gminy składników mienia państwowego. Na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, gminy nabyły od państwa określone prawa majątkowe.
Nieruchomość położona w Z. oznaczona jako działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. (dacie komunalizacji z mocy prawa) stanowiła własność Skarbu Państwa, była więc mieniem ogólnonarodowym (państwowym) w rozumieniu art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy dotyczy jedynie mienia państwowego, które nie zostało wyłączone z komunalizacji na podstawie innych przepisów.
Komunalizacja na podstawie art. 5 ustawy obejmuje wyłącznie mienie państwowe "należące do" jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie. W uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 Trybunał Konstytucyjny ustalił powszechnie obowiązującą wykładnię art. 5 ust. 1 ustawy, stwierdzając mianowicie (w tezie 1 uchwały), że "termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będące w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyklucza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym należały do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów".
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy mienie państwowe, o którym mowa w tym przepisie stało się w dniu wejścia w życie ustawy mieniem "właściwych gmin". Termin "właściwe gminy" nie jest jednoznaczny. Wątpliwości pojawiają się przede wszystkim w przypadku komunalizacji nieruchomości. Nieruchomość podlegająca komunalizacji, należąca do dnia 27 maja 1990 r. do jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie, mogła być położona na obszarze jednej gminy, a jednocześnie służyć realizacji zadań innej gminy lub pozostawać w zarządzenie przedsiębiorstwa, dla którego funkcję organu założycielskiego pełniły organy właściwe dla innej gminy. W takich przypadkach termin "właściwa gmina" może być rozumiany jako odnoszący się do gminy, na której znajduje się dana nieruchomość, albo do gminy, której realizacji zadań dana nieruchomość służyła.
W tej konkretnej sprawie należy uznać za prawidłową interpretację tego przepisu wskazującą jako "gminę właściwą" – gminę, której realizacji zadań służyła nieruchomość oznaczona jako działka nr [...].
Sąd I instancji zbyt pochopnie oparł swoje rozstrzygnięcie na tezie 2 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/1991 wskazującej, że określenie "gmina właściwa" oznacza gminę na obszarze której położone są nieruchomości komunalizowanego przedsiębiorstwa. Powyższa uchwała Trybunału Konstytucyjnego nie odnosiła się bowiem do kwestii interpretacji zwrotu normatywnego "właściwa gmina" w sytuacji, której dotyczy dyspozycja art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dotyczyła ona wyłącznie kwestii właściwości gmin w odniesieniu do nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, będącego osobą prawną. Celem uchwały było rozstrzygnięcie konkretnych problemów interpretacyjnych przedstawionych we wniosku wniesionym przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale ustalającej wykładnię art. 5 ust. 1 ustawy Trybunał Konstytucyjny nie wypowiadał się natomiast co do sposobu rozumienia wymienionego terminu w odniesieniu do innych składników majątku państwowego. Chociaż argumenty przedstawione w uzasadnieniu tej uchwały zachowują swoją wagę również w odniesieniu do pozostałych nieruchomości wchodzących w skład mienia ogólnopaństwowego, to sama uchwała nie przesądziła o odrzuceniu wykładni, zgodnie z którą gminą właściwą w odniesieniu do określonych nieruchomości nie zawsze musi być gmina położenia danej nieruchomości. Tak właśnie wyjaśnił to Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2000 r. sygn. akt K 7/2000 (OTK 2000 r. nr 7 str. 259)
Zwrot normatywny "gmina właściwa" może być zatem interpretowany w zależności od konkretnego przypadku także w ten sposób, że oznacza gminę, do której w dniu wejścia w życie ustawy "należą" określone składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), a nie gminę "miejsca położenia" nieruchomości. Za dopuszczalnością takiego rozumowania świadczy okoliczność, iż w niektórych przepisach ustawy ustawodawca wyraźnie wiąże skutek prawny komunalizacji mienia na rzecz gminy z faktem położenia tego mienia na jej obszarze. Przykładem takiego przepisu jest art. 5 ust. 2 in fine oraz art. 7 ust. 1. Natomiast w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mowa jest jedynie o "właściwej gminie" i brak jest przesłanek normatywnych, które jednoznacznie wskazywałyby w tym kontekście na gminę "miejsca położenia" (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2001 r. sygn. akt III RN 153/00, OSNAPU z 2002 r. Nr 8 poz. 175).
W świetle ustaleń dotyczących interpretacji art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy i użytego w tym przepisie zwrotu normatywnego "gmina właściwa", konieczne jest zatem ustalenie, w rozpoznawanej sprawie, czy w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość położona w Z. oznaczona nr [...] należała, czyli pozostawała we właścicielskiej dyspozycji Gminy R. czy też Gminy B.. Dla rozstrzygnięcia kwestii objętej zaskarżoną decyzją znaczenie ma jedynie stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. tj. w dniu 27 maja 1990 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] nie uwzględnił trybu nabycia i podmiotu, który na rzecz Skarbu Państwa nabywał nieruchomości oznaczone jako parcele gruntowe [...] – [...] (z których powstała działka nr [...]) oraz celu publicznego dla realizacji którego nieruchomości te zostały nabyte. Z ksiąg wieczystych dołączonych do akt administracyjnych (Kw [...], Kw [...], Kw [...], Kw [...]) wynika, że właścicielem przedmiotowych nieruchomości był Skarb Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R.. W tym miejscu konieczne będzie zwłaszcza ustalenie, czy podstawę nabycia wskazanych wyżej nieruchomości stanowił art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94)). Według dyspozycji tego przepisu zainteresowany organ administracji państwowej zamierzający nabyć na własność Skarbu Państwa nieruchomość niezbędną do realizacji celów lub zadań publicznych występował do właścicieli o dobrowolne odstąpienie nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął, że już w treści odwołania od decyzji Wojewody P. z dnia [...] nr [...] strona skarżąca podnosiła, że ww. parcele gruntowe nabywane były na własność Skarbu Państwa przez Miasto R., z jego środków finansowych i na realizowany przez niego cel publiczny niezbędny dla zaopatrzenia w wodę pitną mieszkańców tego miasta.
W rezultacie Sąd I instancji nie uwzględnił, nie rozważył i nie ocenił okoliczności wynikającej z zapisów ksiąg wieczystych wskazujących, że nieruchomości nabyte zostały na rzecz Skarbu Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. na powyższy cel.
W rozpatrywanej sprawie stwierdzenie, że zostały spełnione ustawowe warunki nabycia przedmiotowej nieruchomości przez określoną gminę jako właściwą, wymaga ustalenia, jaka była dotychczasowa przynależność tej nieruchomości gruntowej według stanu na dzień 27 maja 1990 r. tj. który terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego reprezentował i realizował uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa do tej nieruchomości.
Wyjaśnienie tej kwestii wymaga przeprowadzenia analizy dokonanych w latach siedemdziesiątych umów sprzedaży ujawnionych w księgach wieczystych oraz treści zapisów w tych księgach. W rozpatrywanej sprawie gminą właściwą powinna być bowiem ta gmina, która jest następcą rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, które do dnia 27 maja 1990 r. wykonywały i realizowały uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do przedmiotowej nieruchomości gruntowej oraz korzystały z tej nieruchomości dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców tej gminy.
Z powyższych względów uwzględniając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), jak w sentencji wyroku.