I OSK 655/05

I OSK 655/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Dolecki
Janina Antosiewicz
Leszek Włoskiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Kr 2747/01 - Wyrok WSA w Krakowie z 2004-09-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz (spr.), Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Henryk Dolecki, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Andrzeja C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 2747/01 w sprawie ze skargi Andrzeja C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 sierpnia 2001 r. (...) w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje adw. Lidii P. od Skarbu Państwa kwotę 220 /słownie: dwieście dwadzieścia/ zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 września 2004 r. II SA/Kr 2747/01 oddalił skargę Andrzeja C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 sierpnia 2001 r. (...), utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia 25 czerwca 2001 r. (...), którą odmówiono skarżącemu przyznania zasiłku celowego w kwocie 1.400 zł z przeznaczeniem na opłaty za światło, gaz, telefon, remont instalacji centralnego ogrzewania, naprawę roweru i zakup biletów komunikacji miejskiej.
Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa, gdyż - stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ - zasiłek celowy jest świadczeniem o uznaniowym charakterze, odmowa zaś przyznania zasiłku nie była dowolna wobec ograniczonych możliwości finansowych pomocy społecznej.
Sąd uznał ponadto, że - w świetle art. 89 Kpa - nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącego, aby w postępowaniu odwoławczym powinna zostać przeprowadzona rozprawa.
Wnosząc skargę kasacyjną zastępowany przez pełnomocnika z urzędu Andrzej C., jako jej podstawy wskazał:
"1. naruszenie art. 2 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię,
2. naruszenie art. 3 pkt 1 wskazanej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,
3. naruszenie art. 32 tej samej ustawy poprzez jego nieprawidłową wykładnię i błędne zastosowanie,
4. naruszenie art. 89 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że - jeżeli celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych i umożliwienie bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka, skarżący zaś pozostaje w ubóstwie nie mając żadnego dochodu - oczywistą implikacją jest konieczność przyznania maksymalnej pomocy, czego w rażący sposób zaniechano.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, że zasada pisemności nie zapewnia stronie dostatecznej ochrony jej interesów i nieprzeprowadzenie rozprawy uniemożliwiło skarżącemu bezpośrednie przedstawienie swojej sytuacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie można bowiem z powołaniem tylko na przepisy ogólne, zawarte w Dziale I ustawy o pomocy społecznej /art. 2 i art. 3 ust. 1/, dowodzić że doszło do naruszenia przepisu szczególnego, zawartego w Dziale II regulującym zasady udzielania świadczeń, tj. art. 32 ust. 1,w którego świetle zasiłek celowy nie ma obligatoryjnego charakteru.
Nie można zatem utrzymywać, że prawnie niedopuszczalna jest odmowa przyznania zasiłku celowego osobie ubogiej, jeżeli ustawa pozostawia rozstrzygnięcie do uznania organu pomocy społecznej.
Z kolei uznanie organu tylko pozornie pozostaje w sprzeczności z celem pomocy społecznej, określonym w ust. 1 art. 2 ustawy, gdyż już w ust. 4 stanowi się wprost, że potrzeby osoby korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają nie tylko celom, lecz także możliwościom pomocy społecznej, przyczyną zaś odmowy były właśnie ograniczone możliwości pomocy społecznej przedstawione w piśmie organu pomocy społecznej.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego są więc nietrafne, natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania jest chybiony już z tej przyczyny, że odnosi się do Kodeksu postępowania administracyjnego, który w postępowaniu sądowym nie znajdował zastosowania.
W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji, na mocy art. 184 oraz art. 250 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
I OSK 656/05
art. 149, art. 150 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 64 poz. 593 ze zm./.
art. 184
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 marca 2005 r. II SA/Łd 623/04 uwzględniając skargę Zygmunta S. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 31 maja 2004 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 105 par. 1 Kpa oraz art. 149 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 64 poz. 593 ze zm./.
Z uzasadnienia wyroku wynika, iż w sprawie tej decyzję w I instancji wydał 15 kwietnia 2004 r. działający z upoważnienia Starosty Z. - Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Społecznej ustalając dla Zygmunta S. opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w G. w kwocie 576,02 zł. Odwołanie od tej decyzji wniósł Z. S. domagając się jej zmiany i przywrócenia dodatku pielęgnacyjnego. Umarzając postępowanie odwoławcze, wymienioną na wstępie decyzją SKO powołało się na art. 149 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r. Zgodnie z tym przepisem decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. wygasają z dniem wejścia w życie nowej ustawy z wyjątkiem decyzji określonych w ust. 2 i 3 oraz art. 152 ust. 3 i art. 154 ust. 8 nowej ustawy. W art. 138 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy /Dz.U. nr 99 poz. 1091/ wprowadzono zmiany do art. 149 ust. 2, w wyniku czego stanowi on, że decyzje przyznające świadczenie na podstawie art. 16, 17, 18, 21 oraz 31 ust. 6-10 ustawy z 1990 r. realizuje się według przepisów dotychczasowych przez czas na jaki te decyzje zostały wydane, nie dłużej niż do 31 grudnia 2004 r. Zdaniem organu decyzje wydane przez organ I instancji dotyczące świadczeń, które nie są wymienione w powołanych przepisach, wygasają z mocy prawa. Decyzja organu I instancji wygasła więc z mocy prawa i przez to, iż Kolegium obowiązane jest uwzględniać stan w dacie orzekania to postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak przedmiotu sporu.
Rozpoznając skargę Z. S., w której zarzucono decyzji to, iż jest krzywdząca ze względu na zawyżenie opłaty, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż decyzja ostateczna narusza przepisy prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przyznaje, iż zgodnie z art. 149 ust. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. z dniem jej wejścia w życie wygasły decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, a więc i decyzja wydana w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji, gdyż nie mieści się ona w katalogu spraw wymienionych w tym przepisie. W ocenie Sądu brak było podstaw do przyjęcia, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i zachodziła podstawa do umorzenia postępowania odwoławczego.
Z art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy.
W przedmiotowej sprawie w dacie rozpatrywania sprawy przez SKO sprawa była wszczęta i niezakończona, gdyż organ odwoławczy rozpatrywał odwołanie. Brak więc było podstaw do uznania, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.
Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a i c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., reprezentowane przez radcę prawnego Wiesławę P. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło naruszenie art. 149 ust. 1 i art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Kolegium winno było rozpatrzyć merytorycznie odwołanie Z. S., i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 par. 1 pkt 3 i art. 105 par. 1 Kpa przez błędne przyjęcie, iż brak było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego.
Skarga domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi organ wywodzi, iż stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczne, niekonsekwentne i wzajemnie się wykluczające.
Nie sposób zgodzić się z Sądem, który raz twierdzi, że zgodnie z art. 149 ust. 1 nowej ustawy decyzja organu I instancji wygasła, jako nie mieszcząca się w katalogu sprawy wymienionych w tym przepisie, a następnie powołując się na art. 150 twierdzi, iż odwołanie należało rozpatrzyć.
Zdaniem organu skoro decyzja I instancji wygasła, a więc nie ma jej w obrocie prawnym, to brak jest podstaw do rozpatrzenia odwołania. Zachodzi więc ewidentna bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na brak przedmiotu sprawy i brak podstaw do rozpatrzenia odwołania.
Zdaniem organu istniała sytuacja określona w art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa, bowiem przedmiot postępowania nie istniał, co oznacza, iż żądanie strony nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego. Jeśli decyzja organu I instancji wygasła zgodnie z art. 149 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, to Kolegium nie miało możliwości kontroli decyzji tego organu, gdyż nie było jej już w obrocie prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolujący na podstawie art. 3 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ legalność zaskarżonej decyzji, czyni to na podstawie przepisów ustawy obowiązującej w dacie wydania decyzji.
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 64 poz. 593/.
Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 149 ust. 1 nowej ustawy nie jest zasadny. Przepis ten stanowi o wygaśnięciu z dniem wejścia w życie nowej ustawy decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej z wyjątkiem decyzji określonych w tym przepisie, jednakże nie wymieniono jako takiego wyjątku, decyzji wydanych na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z 1990 r. W odniesieniu do decyzji przyznających świadczenia lub ustalających odpłatność /jak w tej sprawie/ przepis art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. należy rozumieć tak, iż stanowił on o wygaśnięciu tych decyzji, których okres obowiązywania wykraczał poza dzień 1 maja 2004 r. Wygaśnięcie takich decyzji, a instytucja ta odnosić się może jedynie do decyzji ostatecznych, następowało z dniem 1 maja 2004 r. Taką wykładnie potwierdza treść art. 149 ust. 2, stanowiącego o przedłużeniu realizacji świadczeń wymienionych w tym przepisie przez czas na jaki zostały wydane, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2004 r. Na podstawie art. 149 ust. 3 zachowały moc decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz o umieszczeniu w takim domu, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy.
Decyzja Starosty wydana została w dniu 15 kwietnia 2004 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Wniesienie od niej odwołania przez Z. S. spowodowało, że nie stała się ona ostateczną. Sprawa rozstrzygnięta nieostateczną decyzją, od której wniesiono odwołanie nie jest sprawą zakończoną. W myśl art. 150 nowej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia jej w życie stosuje się przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. Regulacja ta oznacza, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym winno stosować przepisy nowej ustawy. Błędnie zatem w skardze kasacyjnej wywodzi się, iż wskutek regulacji zamieszczonej w art. 149 ust. 1 ustawy z 2004 r. odwołanie stało się bezprzedmiotowe. Jeśli przepis art. 149 ust. 1 odnieść tylko do takich decyzji, które podlegają wykonaniu /co potwierdza treść art. 149 ust. 2/ to w przypadku decyzji nieostatecznych, od których wniesiono odwołanie, organ odwoławczy mógłby jedynie zastosować przepis art. 138 par. 1 pkt 2 in fine Kpa, czyli uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, lecz tylko wówczas, gdyby zachodziła bezprzedmiotowość postępowania przed tym organem.
Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodziła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, a zaskarżony wyrok nie narusza przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Z powyższych względów skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.