I OSK 651/23

I OSK 651/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca zdanie odrebne/
Maria Grzymisławska-Cybulska /autor uzasadnienia/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 370/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-12-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 5 w zw. z art. 27 ust. 5, art. 24 ust. 2
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca, zdanie odrębne) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (autor uzasadnienia) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 370/22 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 22 marca 2022 r. nr SKO 4316/84/22 w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. VS
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 370/22 oddalił skargę J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 22 marca 2022 r. nr SKO 4316/84/22 w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł J.S. podnosząc na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - "p.p.s.a." zarzuty naruszenia prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lutego 2022 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 września 2021r.,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącego stanowi negatywne kryterium do przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi i rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
Na wstępie wskazać należy, że skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Niekwestionowane skargą kasacyjną pozostają ustalenia faktyczne organów, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji.
Istota sporu ogniskuje się wokół wykładni oraz zastosowania przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 5 w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 - dalej jako: "ustawa" albo "u.ś.r.") oraz zastosowania art. 24 ust. 2 u.ś.r. Na podstawie wskazanych przepisów świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.
W sprawie bezsporne pozostaje, że skarżący pobierający specjalny zasiłek opiekuńczy, pismem sporządzonym dnia 13 września 2021 r. złożył "wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy/zasiłek dla opiekuna". Pełnomocnik skarżącego wskazał, że "w przypadku przyznania (...) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad Agnieszką Szafrańską wnosi o uchylenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Wiązów z dnia 3 grudnia 2020 r. nr GOPS V 81285/81/2019/SZO", którą skarżącemu przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2020 r. do 30 października 2021 r.
Jak wynika również z akt sprawy, w dniu 7 września 2021 r. (6 dni przed złożeniem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne) skarżący wniósł o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na kolejny okres zasiłkowy (2021/2022) i decyzją z dnia 26 października 2021 r. specjalny zasiłek opiekuńczy został mu przyznany na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r.
Pismem z dnia 3 stycznia 2022 r. skarżącego poinformowano, że posiadanie uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi jedną z przesłanek uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z tym został on pouczony, że jeżeli chciałby zrezygnować ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, to musi złożyć stosowne podanie, zawierające żądanie uchylenia prawa do otrzymywanego zasiłku ze wskazaniem daty, od której żądanie to miałoby być spełnione, tj. od kiedy strona rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Pismem z dnia 19 stycznia 2022 r. skarżący zwrócił się "o uchylenie zasiłku specjalnego opiekuńczego od 1.02.2022". W tej sytuacji, decyzją z dnia 24 stycznia 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy Wiązów uchylił z dniem 1 lutego 2022 r. prawo do zasiłku specjalnego opiekuńczego przyznanego decyzją z dnia 26 października 2021 r. nr ŚRA.435.5.2021.BG. Decyzja uchylająca decyzję z 26 października 2021 r. wydana została na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 – dalej jako: "k.p.a.") i nie została przez skarżącego kasacyjnie zakwestionowana.
Wziąwszy pod uwagę okoliczności rozpatrywanej sprawy, trafnie również Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości zastosowania i interpretacji prawa materialnego przez organy.
Oceniając legalność działań organów - w niniejszej sprawie - należało wziąć pod uwagę pełen jej kontekst. Skarżący kasacyjnie niemal równocześnie uruchomił dwa postępowania administracyjne. Pierwsze, wnioskiem z dnia 7 września 2021 r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2021/2022, a następnie drugie, pismem sporządzonym dnia 13 września 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w którym zadeklarował wolę zrzeczenia się prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego na okres 2020/2021. W tym drugim wniosku zawarto, bowiem jednoznaczne wskazanie, że "w przypadku przyznania (...) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (...) skarżący wnosi o uchylenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Wiązów z dnia 3 grudnia 2020 r. nr GOPS V 81285/81/2019/SZO" przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na okres 2020/2021. Było to jedyne świadczenie konkurencyjne, które w dacie składania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne skarżący pobierał. Warunkowym wnioskiem dotyczącym uchylenia decyzji z 3 grudnia 2020 r. (jak literalnie wskazano), skarżący kasacyjnie nie mógł objąć kolejnego okresu zasiłkowego (2021/2022), bo wówczas takie świadczenie skarżącemu kasacyjnie w ogóle nie przysługiwało. Tymczasem, warunkiem dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest rezygnacja z przysługującego świadczenia - poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne - zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. Konsekwentne w tej kwestii stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA z dnia: 21 września 2023 r. sygn. I OSK 1727/22, 11 października 2023 r. sygn. I OSK 1865/22, 05 stycznia 2024 r. sygn. I OSK 61/23, 08 marca 2024 r. sygn. I OSK 471/23, 10 kwietnia 2024 r. sygn. I OSK 887/23).
Zważywszy na okoliczności sprawy, trafnie organy oceniły, że zachodzi potrzeba wyjaśnienia - w porozumieniu ze skarżącym kasacyjnie - intencji jego żądania w sprawie - daty początkowej - rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Dlatego przed wydaniem decyzji w trybie art. 155 k.p.a. zwrócono się do skarżącego kasacyjnie o wskazanie daty od której jego żądanie uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy miałoby być spełnione. Wówczas skarżący kasacyjnie wskazał datę 1 lutego 2022 r. Tak sformułowane żądanie skarżącego kasacyjnie zostało uwzględnione decyzją z dnia 26 października 2021 r. wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. Skarżący z tym rozstrzygnięciem się zgodził. Decyzja wydawana w trybie art. 155 k.p.a. musi mieścić się w granicach wyznaczonych przez treść wyrażonej przez stronę zgody na uchylenie lub zmianę decyzji (por. wyrok NSA z 25.06.1985 r. sygn. SA/Wr 351/85). To, bowiem dysponent wniosku decyduje o treści złożonego żądania. Skarżący zaakceptował wydane "za jego zgodą" rozstrzygnięcie uchylające z dniem 01 lutego 2022 r. nieskonsumowaną decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy. Niezależnie od oceny prawidłowości działań organów w sprawie zakończonej tą decyzją, nie można nie brać pod uwagę, że jest to decyzja, która łącznie: zapadła w innej sprawie administracyjnej i zgodnie z wolą strony stała się ostateczna i prawomocna, kreując stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata).
Skoro natomiast uchylenie decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy nastąpiło - na jego wyraźny jego wniosek z dniem 1 lutego 2022 r. - to zasadnie przyjął organ, że z tym dniem skarżący spełnił wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać, bowiem tylko jedno z tych świadczeń, co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest - jak wskazano - brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. W sytuacji, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi już po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.
Ma to szczególnie istotne znaczenie w okolicznościach badanej sprawy gdzie skarżący pobierający już specjalny zasiłek opiekuńczy - we wrześniu 2021 r. - równolegle złożył dwa wnioski: o świadczenie pielęgnacyjne oraz o kontynuację specjalnego zasiłku opiekuńczego. Fakt, że skarżący równolegle wystąpił o przyznanie dwóch konkurencyjnych świadczeń, tj. o świadczenie pielęgnacyjne oraz o kontynuację specjalnego zasiłku opiekuńczego, zrodził po stronie organów obowiązek podjęcia działań służących wyjaśnieniu - w porozumieniu z samym skarżącym (a więc z dysponentem wniosku) - jego rzeczywistych intencji. To działania samego skarżącego kasacyjnie były, bowiem wewnętrznie sprzeczne (z jednej strony składając wniosek o świadczenie pielęgnacyjne wniósł on o uchylenie decyzji przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy na okres 2020/2021, a z drugiej wystąpił o kontynuację tego świadczenia na okres 2021/2022). W tej sytuacji organy realizując ciążące na nich, na mocy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. obowiązki, podjęły adekwatne do konkretnych okoliczności tej sprawy działania informacyjne oraz wyjaśniające - i dopiero w ich następstwie - wydały zaskarżone decyzje, a działania te słusznie zaaprobował Sąd pierwszej instancji.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Zdanie odrębne
Zdanie odrębne sędziego NSA Macieja Dybowskiego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 651/23.
1. Nie podzielam stanowiska zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 651/23. Uważam, że Naczelny Sąd Administracyjny nietrafnie oddalił skargę kasacyjną.
2. Istota sporu w kontrolowanej sprawie ogniskuje się wokół wykładni oraz zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 5 w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, dalej uśr) oraz zastosowania art. 24 ust. 2 uśr.
Stan faktyczny w niniejszej sprawie pozostaje bezsporny. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie podniósł, że warunkiem dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 uśr, jest rezygnacja z przysługującego świadczenia i to - przez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne - zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. Konsekwentne w tej kwestii stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo - wyroki NSA z: 21.9.2023 r. I OSK 1727/22; 11.10.2023 r. I OSK 1865/22; 5.1.2024 r. I OSK 61/23; 8.3.2024 r. I OSK 471/23; 10.4.2024 r. I OSK 887/23, cbosa). Uważam, że w kontrolowanej sprawie wnioskodawca w sposób jednoznaczny i wiążący dla organów dokonał wyboru świadczenia pielęgnacyjnego (art. 27 ust. 5 pkt 2 uśr), czego organy błędnie nie uwzględniły, a rezygnacja ze specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 27 ust. 5 pkt 3 uśr) nie była hipotetyczna.
Większość Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego uznała, że konkretnej sytuacji zaistniałej w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy realizując ciążące na nich na mocy art. 7, art. 8 i art. 9 kpa obowiązki, podjęły adekwatne do konkretnych okoliczności tej sprawy działania informacyjne oraz wyjaśniające - i dopiero w ich następstwie - wydały zaskarżone decyzje, a działania te słusznie zaaprobował Sąd I instancji.
Z tą oceną się nie zgadzam. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązek ten wynika z pierwszej normy prawnej zawartej w art. 9 kpa. Zakres tego obowiązku wyznaczony jest kryterium podmiotowym oraz kryterium przedmiotowym. Podmiotem uprawnionym jest strona. Organ obowiązany jest z urzędu udzielać informacji stronie. Bierność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Zakres przedmiotowy udzielania informacji obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego, jak i przepisach prawa procesowego. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest do udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla załatwienia sprawy. Organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy.
W orzecznictwie podkreśla się obowiązek udzielenia informacji o całokształcie regulacji materialnoprawnej uprawnień lub obowiązków wynikających z normy prawnej będącej przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji w danej sprawie. Przykładowo: "Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wobec tego, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości rezygnacji z emerytury. Organy naruszyły zatem wspomniany powyżej art. 9 K.p.a." (wyrok NSA z 22.10.2021 r. I OSK 707/21, aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 109-113 nb 1-5; C.H. Beck 2024, s. 119-124 nb 1-5).
Przywołany wyrok I OSK 707/21 zapadł na tle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, jednakże istota zagadnienia odpowiada sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 3 uśr - z tą jedynie różnicą, że przy zbiegu uprawnień do świadczeń wymienionych w punktach 2 i 3 ustępu 5 art. 27 uśr wyłącznie właściwy jest wyłącznie jeden organ - Burmistrz - i nie trzeba przedkładać decyzji innego organu - ZUS lub KRUS - jak w sprawie I OSK 707/21), tym bardziej, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 27 ust. 5 w ogóle nie wymienia zbiegu uprawnień do świadczeń emerytalnych.
Decyzją z dnia 3 grudnia 2020 r. nr GOPS V 81285/2019/SZO (dalej decyzja z 3 grudnia 2020 r.) Burmistrz Miasta i Gminy W. (dalej Burmistrz lub organ I instancji), przyznał J.S. (dalej skarżący) specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie 620 zł, płatny miesięcznie, na okres od 1 listopada 2020 r. do 30 października 2021 r., w związku z opieką nad żoną; k. 3-3v akt Burmistrza). Organ I instancji już na etapie złożenia wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego winien był należycie i wyczerpująco pouczyć skarżącego (art. 9 kpa), że może ubiegać się bądź o specjalny zasiłek opiekuńczy, bądź o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad żoną (znacznie korzystniejsze dla opiekuna od strony finansowej). Specjalny zasiłek opiekuńczy Burmistrz przyznał skarżącemu na podstawie wniosku skarżącego z dnia 30 listopada 2020 r. - od dnia 1 listopada 2020 r. - za miesiąc, w którym żona skarżącego uzyskała orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności z 12 listopada 2020 r., którym Zespół orzekł, że niepełnosprawność żony istnieje od 7 roku życia (k. 4, 3 akt Burmistrza). Z decyzji z 3 grudnia 2020 r. nie wynika, by organ I instancji pouczył już na etapie składania wniosku z 30 listopada 2020 r., że skarżący może ubiegać się albo o korzystniejsze świadczenie pielęgnacyjne, albo o mniej korzystny specjalny zasiłek opiekuńczy. Wywiad środowiskowy z 1 grudnia 2020 r. potwierdził, że skarżący nie pracuje, nie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy i sprawuje stała opiekę nad żoną. Już na etapie złożenia wniosku z 30 listopada 2020 r., na skutek braku rzetelnego i wyczerpującego pouczenia o uprawnieniu do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, skarżący bez swej winy znalazł się w sytuacji procesowej mniej korzystnej dla siebie i żony, którą się opiekuje. Stałą opiekę skarżącego na żoną potwierdził wywiad środowiskowy z 5 października 2021 r. (k. 10-10a akt Burmistrza), co winno być przez organ I instancji dostrzeżone i winno skutkować rzetelnym i wyczerpującym pouczeniem o uprawnieniu do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a którego brak skutkował naruszeniem zasady załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa), zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1 kpa), zasady informowania stron (art. 9 kpa).
Składając dnia 7 września 2021 r. kolejny wniosek o specjalny zasiłek opiekuńczy na okres zasiłkowy 2021/2022 r. skarżący z naruszeniem art. 9 kpa nadal nie został pouczony w sposób rzetelny i wyczerpujący o możliwości ubiegania się o korzystniejsze świadczenie pielęgnacyjne (k. 12-12a akt Burmistrza).
Dopiero po 8 dniach od złożenia wniosku z 7 września 2021 r. o specjalny zasiłek opiekuńczy na okres zasiłkowy 2021/2022 r., skarżący dnia 15 września 2021 r. (prezentata GOPS w W.) wniósł o świadczenie pielęgnacyjne wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy (k. 1-1b akt Burmistrza).
Obowiązkiem organu I instancji było niezwłocznie - po wpłynięciu dnia 15 września 2021 r. wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, było staranne pouczenie skarżącego o konkurencyjnych charakterze obu wniosków (art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 uśr) i o prawie wyboru korzystniejszego świadczenia przez wnioskodawcę oraz jednoznaczne wskazanie w rzetelnym i wyczerpującym pouczeniu, że wnioskodawca spełnia wszystkie przesłanki pozytywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; jedyną przesłanką negatywną jest posiadanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 uśr); w przypadku rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskodawca w tym samym miesiącu uzyska prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr). Takiego rzetelnego i wyczerpującego pouczenia ze strony organu I instancji zabrakło. Dopiero takie pouczenie stanowiłoby dla wnioskodawcy gwarancję, że rezygnacja ze specjalnego zasiłku opiekuńczego nie pozbawi jego niepełnosprawnej w stopniu znacznym żony i jego samego, koniecznych środków do życia (odpowiednio - wyrok NSA z 25.3.2021 r. I OSK 2601/20, cbosa; art. 71 ust. 1 zd. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP).
Wezwanie organu I instancji z 13 stycznia 2022 r. (k. 15-15b akt Burmistrza; w uzasadnieniu omyłkowo wskazano "3" stycznia 2022 r. - s. 3 uzasadnienia wyroku I OSK 651/23) także takiego pouczenia nie zawiera. Prawidłowa wykładnia oświadczenia woli zawarta we wniosku z 13 września 2021 r. (prezentata 15 września 2021 r.; k. 1-1b akt Burmistrza), prowadzi do wniosku, że nie było to "[...] tylko hipotetyczne - zrzeczenie się prawa do do konkurencyjnego świadczenia [...]" (s. 4 akapit 1 uzasadnienia wyroku I OSK 651/23).
Za rezultatem wykładni oświadczenia woli skarżącego zawartego we wniosku z 13 września 2021 r. jako skutecznego dokonania wyboru świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 uśr przemawia treść wniosku (w tym wprost wskazanie we wniosku "o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego" i załączonego do wniosku pełnomocnictwa "Pełnomocnictwo [...] niniejszym udzielam pełnomocnictwa [...] do reprezentowania mnie przed organami administracji publicznej oraz sądami administracyjnymi w zakresie przyznania świadczeń rodzinnych, w tym świadczenia pielęgnacyjnego [...]" ; k. 1-1b, 2 akt Burmistrza), które przy starannej wykładni adresata winny były doprowadzić do przyjęcia przez organ I instancji tego samego znaczenia oświadczenia woli - do uznania przez Burmistrza, że skarżący dokonał skutecznie i wiążąco wyboru świadczenia - in casu świadczenia pielęgnacyjnego (art. 65 § 1 i 2 kc w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 uśr). Do takiego samego rezultatu prowadzi ustalenie sensu oświadczenia woli na podstawie przypisania normatywnego (art. 65 § 1 i 2 kc; uchwała 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 29.6.1995 r. III CZP 66/95, OSNC 1995/12/168, aprobowana przez S. Rudnickiego w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, LexisNexis 2014 s. 588-591 uw. 5; art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 uśr).
Właściwym w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne i o specjalny zasiłek opiekuńczy był ten sam organ. Burmistrz nie musiał zatem czekać na decyzję innego organu (np. zawieszenie prawa do emerytury - jak w sprawie I OSK 707/21).
3. Osoba uprawniona do przyznania świadczeń ma prawo do wyboru najkorzystniejszego z nich. Samo złożenie wniosku o przyznanie innego świadczenia winno być przez organ traktowane jako chęć skorzystania z prawa wyboru (wyroki NSA z: 29.4.2019 r. I OSK 300/19, Lex 2677670; 10.12.2019 r. I OSK 200/19, Lex 2768263; wyroki WSA w: Gdańsku z 7.11.2019 r. III SA/Gd 559/19, Lex 2739333; Opolu z 10.5.2018 r. II SA/Op 138/18, Lex 2493195). Właściwy organ administracji, jak wskazują sądy administracyjne, nie może czynić stronie żadnych przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego. Winien natomiast sam podjąć czynności, by strona miała prawo z wyboru skorzystać (art. 7 i 8 § 1 kpa; wyroki WSA w: Krakowie z 10.6.2020 r. III SA/Kr 504/20, Lex 3012172; Gdańsku z: 4.6.2020 r. III SA/Gd 447/20, Lex 3017882 i 14.5.2020 r. III SA/Gd 410/20, Lex 2983922; Lublinie z 6.05.2020 r. II SA/Lu 199/20, Lex 2987202). Nie jest jednocześnie konieczne dla zagwarantowania wyboru, by uprawniona musiała zrezygnować z przyznanego wcześniej świadczenia przed wydaniem decyzji administracyjnej o przyznaniu jej świadczenia korzystniejszego. Wprowadzałoby to niepożądany stan niepewności dla strony, która musiałaby zrezygnować z otrzymywanego świadczenia zanim otrzyma zapewnienie o przyznaniu jej świadczenia korzystniejszego. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 § 1 i art. 9 kpa, organ administracji jest obowiązany w pierwszej kolejności sprawdzić, czy strona spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia korzystniejszego. Dopiero wówczas może poinformować stronę, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie wcześniej otrzymanego świadczenia (wyrok NSA z 13.7.2018 r. I OSK 235/18, Lex 2531523. Już samo złożenie wniosku o kolejne świadczenie winno być w sposób dorozumiany traktowane przez organ jako chęć skorzystania przez stronę z prawa wyboru. Przyznanie prawa do świadczenia rodzinnego nie jest sytuacją nieodwracalną, a w świetle art. 27 ust. 5 uśr wybór dokonany przez uprawnionego jest podstawą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o wcześniej przyznanym świadczeniu (wyrok WSA w Gdańsku z 7.11.2019 r. III SA/Gd 559/19, Lex 2739333; wszystkie ww. wyroki aprobowane przez A. Główczewską w: red. P. Rączka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, s. 647-649, w przypisach 118-122; uw. 8 do art. 27).
Mimo braku koniecznego, rzetelnego i wyczerpującego pouczenia, decyzją z dnia 26 października 2021 r. nr ŚRA.435.5./2021/BG (dalej decyzja z 26 października 2021 r.) Burmistrz Miasta i Gminy W., przedwcześnie przyznał J.S. specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie 620 zł, płatny miesięcznie, na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r., w związku z opieką nad żoną (k. 12-12a akt Burmistrza).
Będąc związany wyborem świadczenia przez wnioskodawcę, Burmistrz zbędnie oczekiwał na odpowiedź wnioskodawcy na wezwanie z 13 stycznia 2022 r., doręczone domownikowi wnioskodawcy dnia 14 stycznia 2022 r.
Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c pssa nie dostrzegł, że zarówno organ I, jak i II instancji naruszyły normy dopełnienia wywiedzione z art. 9 w zw. z art. 79a § 1 oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 kpa.
4. Nie podzielam poglądu Większości Składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, że brak właściwych pouczeń i komplikacje proceduralne poczynione przez organ I instancji, skutkowały tym, że "dysponent wniosku decydujący o treści złożonego żądania", został w istocie pozbawiony skorzystania przysługującego mu prawa wyboru, którego dokonał skutecznie dnia 15 września 2021 r. (k. 1-1b akt Burmistrza).
Z tych względów czułem się obowiązany zgłosić zdanie odrębne, zarówno co do sentencji, jak i co do uzasadnienia wyroku.