I OSK 651/07

I OSK 651/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Lech /sprawozdawca/
Joanna Banasiewicz /przewodniczący/
Witold Falczyński
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Kr 3381/02 - Wyrok WSA w Krakowie z 2006-05-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 64 poz 414
art. 7 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 2, art. 6 ust. 1a
Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej - t.j.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Witold Falczyński Anna Lech (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 3381/02 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje adwokatowi G. C. od Skarbu Państwa wynagrodzenie w kwocie 240 /dwieście czterdzieści/ złotych oraz należny podatek od towarów i usług, a nadto kwotę 184, 25 /sto osiemdziesiąt cztery 25/100/ złote - tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 maja 2006r., sygn. akt II SA/Kr 3381/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Kierownik Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. decyzją z dnia [...] znak [...], na podstawie art. 43 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 2 i art. 4 oraz art. 32, art. 35a, art. 40 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r., Nr 64. poz. 414 ze zm.), odmówił przyznania E. P. zasiłku celowego na pokrycie kosztów wstawienia zęba.
Organ wskazał, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest zarejestrowana jako bezrobotna, nie ma własnych źródeł utrzymania, nie podejmuje żadnych prac dorywczych i utrzymuje się ze świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Wyjaśniono, iż wprawienie zęba nie jest potrzebą bytową uzasadniającą udzielnie zasiłku celowego w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, zwłaszcza w sytuacji, gdy jednocześnie przyznano danej osobie inne świadczenia. Podniesiono przy tym, że wprawienie zęba nie zostało wskazane jako cel przyznania pomocy w rozumieniu art. 32 ustawy o pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, ze Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej posiada skromne środki finansowe i w związku z ubożeniem społeczeństwa i szczupłością przyznawanych na pomoc społeczną środków, zobowiązany jest zaspokajać podstawowe potrzeby.
Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Zdaniem organu odwoławczego, E. P. nieskutecznie poszukuje pracy, ograniczając się w tym zakresie do samego przeglądania ogłoszeń i stron internetowych bez składania jakichkolwiek ofert pracy w zakładach pracy. Strona jest przy tym objęta różnorodną pomocą Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i nie można tej pomocy nie zauważyć.
Na tę decyzję E. P. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, przyznając, że jest na utrzymaniu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, ale nie jest to permanentna pomoc, skoro czasami nie otrzymuje nic i z powodu wygłodzenia pogarsza się jej stan zdrowia, który przyczynia się do rozwoju paradontozy. Wskazała, że bezpłatne wstawienie zęba możliwe jest tylko wtedy, gdy ubytki wynoszą co najmniej 5 zębów oraz podkreśliła, że szanse na znalezienie pracy bez wstawionego zęba są praktycznie żadne. Podniosła również, że nieprawdą jest, iż organ pierwszej instancji zauważył trudną sytuację skarżącej i udziela jej pomocy, skoro w miesiącach listopad-grudzień 2002r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie przekazał żadnej pomocy.
Wyrokiem z dnia 10 maja 2006r., sygn. akt II SA/Kr 3381/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że celem pomocy społecznej jest zaspokajanie nie każdej potrzeby człowieka, ale niezbędnej potrzeby życiowej i tym samym umożliwienie mu bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka, przy czym jedną z podstawowych zasad udzielania pomocy jest również jej adekwatność. Stosownie bowiem do art. 2 ust. 3 powołanej ustawy o pomocy społecznej, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione wtedy, gdy odpowiadają one nie tylko celom pomocy społecznej, ale również możliwościom udzielenia danego świadczenia z zakresu tej pomocy, o czym stanowi art. 2 ust. 4 tej ustawy.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że orzekanie w zakresie przyznania lub odmowy przyznania zasiłku celowego podejmowane jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że nawet w przypadku, gdyby dana osoba spełniała przesłanki do uzyskania zasiłku celowego, organ administracji nie ma obowiązku przyznawania jej tego świadczenia, a jedynie może przyznać.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie organy administracji orzekające w tej sprawie w dostateczny sposób wyjaśniły powody, którymi kierowały się odmawiając przyznania skarżącej zasiłku celowego na pokrycie kosztów wstawienia zęba.
Zdaniem Sądu skarżąca będąc osobą bezrobotną nie wykorzystywała możliwości nie tylko znalezienia, ale wręcz podjęcia znalezionej pracy, a stosownie do art. 6 ust. 1a powołanej ustawy o pomocy społecznej nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z zakresu pomocy społecznej. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nastąpiła nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez skarżącą, która wykazywała nikłe zainteresowanie efektywnym znalezieniem pracy, a jej czynności w tym zakresie miały charakter pozorny. Skarżąca bowiem nie podejmowała w tym okresie pracy, mimo że proponowano jej co najmniej kilkanaście ofert.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że za okres październik 2001 - październik 2002r. łączna kwota pomocy finansowej przyznanej skarżącej (wliczając w to zasiłek na dofinansowanie do opłat mieszkaniowych) wyniosła ponad 4300 zł (4382,24 zł). Sąd przyznał, że nie jest to oczywiście kwota pozwalająca na zaspokojenie wszystkich nawet ważnych potrzeb danej osoby, jednak nie można powiedzieć, aby skarżąca nie była objęta permanentną pomocą w tym okresie i aby pomoc ta nie miała istotnego znaczenia dla uprawnionej osoby.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik E. P., adwokat G. C., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy według norm prawem przewidzianych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania w taki sposób, iż miało to istotny wpływ na wynik sprawy, w tym naruszenie przepisu art. 134 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez rozpoznanie sprawy w zakresie wykraczającym poza granice skargi i granice uprawnień kontrolnych sądu administracyjnego;
2) naruszenie prawa skarżącej strony do obrony, w tym naruszenie przepisu art. 183 § 2 pkt 5 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez pozbawienie jej możności obrony swoich praw w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym;
3) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść wydanego wyroku poprzez naruszenie przepisu art. 6 ustawy z 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r., Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) poprzez jego błędne jego zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji zamiast ocenić zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, dokonał uzupełnienia w ustaleniach faktycznych sprawy oraz ich oceny prawnej, nie będąc do tego uprawnionym, wydany wyrok nie stanowił bowiem kontroli decyzji organów administracji, lecz dodatkowe uzasadnienie.
W ocenie autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał analizy akt sprawy pod takim kątem, pod jakim nie dokonał jej żaden z orzekających w sprawie wcześniej organów, gdyż ustalenia faktyczne odnośnie sposobów poszukiwania pracy przez skarżącą i ocena tych okoliczności przez pryzmat art. 6 ustawy o pomocy społecznej zostały dokonane w sprawie dopiero przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
Skarżąca podniosła także, iż Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku pominął fakt, że u podstaw decyzji wydanej zarówno przez organ administracji pierwszej, jak i drugiej instancji, leżała okoliczność objęcia skarżącej pomocą Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej poprzez dofinansowanie jej wydatków na gaz, energię elektryczną i zakup środków czystości oraz udzielania pomocy w miarę posiadanych środków. W ocenie skarżącej okoliczności te nie są wymienione w żadnym z przepisów powołanej ustawy o pomocy społecznej jako przesłanka negatywna uzasadniająca możliwość odmowy przyznania świadczenia celowego w ramach pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wprawdzie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz skarżąca nie wskazała, na czym naruszenie to miało polegać, a Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie akt sprawy nie stwierdził, żeby skarżąca pozbawiona została możliwości obrony swoich praw.
Podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej wynika, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Pomoc ta ma być świadczona tak, aby zapewnić niezbędne potrzeby życiowe osobom i rodzinom i umożliwić im bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Taki cel postawiony został przed pomocą społeczną, o czym przesądza art. 2 ust. 1 ustawy. Przepisy tych artykułów dają także wskazówki co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 2 ust. 3, że rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy winny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 2 ust. 4).
Wskazać również należy, że art. 32 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami.
Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.
Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami ustawy o pomocy społecznej), ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.
Z przepisów prawa regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie domaga się świadczenia z pomocy społecznej na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, ale na wstawienie zęba. Taki cel świadczenia nie jest przewidziany w art. 32 powołanej ustawy o pomocy społecznej, a zatem nie można organom orzekającym postawić zarzutu naruszenia prawa przez odmowę udzielenia świadczenia z pomocy społecznej z tego powodu.
Trzeba również przypomnieć, że art. 6 ust. 1a wskazanej ustawy stanowi między innymi, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, a także nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania, zaprzestania lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast, że E. P., pomimo oferowanych jej propozycji pracy, nie podejmowała zatrudnienia, tak więc nie tylko nie wykorzystywała możliwości znalezienia, ale i podjęcia znalezionej pracy.
Mając na uwadze, że istotą pomocy społecznej, oprócz zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, jest także doprowadzenie do życiowego usamodzielnienia się osoby korzystającej z pomocy, uznać należy, że jeśli skarżąca miała możliwości zatrudnienia i nie chciała skorzystać z ofert pracy, jak również nie podjęła własnych czynności w celu poprawy sytuacji materialnej, oczekując na przyznane jej środki, to jej działanie uzasadniało odmowę przyznania świadczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie też podkreślić, że biorąc pod uwagę fakt, że skarżąca jest objęta pomocą finansową ośrodka pomocy społecznej, która to pomoc ma istotne znaczenie dla sytuacji majątkowej skarżącej, nie można uznać, iż została ona potraktowana gorzej niż inni podopieczni. W związku z tym za nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 6 powołanej ustawy o pomocy społecznej, gdyż przepis ten nie był podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Odnośnie wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenie prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd administracyjny pragnie zauważyć, że można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Wskazać bowiem należy, że art. 145 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania.
Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 tej ustawy mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie.
W związku z tym uznać należy, że zarzut skargi w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie jest również trafny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd nie wyszedł poza granice kontrolne sądu oceniając, czy organ administracji nie przekroczył granic uznania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z dnia 3 października 2002r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.)