I OSK 650/12

I OSK 650/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-03-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne
Inspekcja pracy
Sygn. powiązane
III SA/Lu 636/11 - Wyrok WSA w Lublinie z 2011-12-06
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 237 poz 1656
art. 41 ust. 4 pkt. 2
Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P.W.S.P. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 636/11 w sprawie ze skargi S.P.W.S.P. w R. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Lublinie z dnia [..] sierpnia 2011 r. nr [..] w przedmiocie nakazu umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Lublinie z dnia [..] sierpnia 2011 r. nr [..] i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Lublinie z dnia [..] lipca 2011 r. nr [..] 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w Lublinie na rzecz S.P.W.S.P. w R. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Nakazem z [..] lipca 2011 r., nr rej. [..], Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Lublinie nakazał S.P.W.S.P. w R. umieszczenie pracownika – A.P. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. Nr 237, poz. 1656 ze zm.).
Po rozpatrzeniu odwołania S., Okręgowy Inspektor Pracy w Lublinie decyzją z [..] sierpnia 2011 r., nr rej.: [..], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że pracownica, której dotyczy decyzja zatrudniona jest w pełnym wymiarze czasu pracy na stanowisku kierownika Oddziału I Terapii Uzależnień od Alkoholu S.P.W.S.P. w R.. W trakcie przeprowadzonej w S. kontroli sposobu realizacji przez pracodawcę obowiązków wynikających z ustawy o emeryturach pomostowych ustalono, że pracownicy A.P. przedstawiono dwa zakresy obowiązków, tj. "zakres czynności psychologa" oraz "zakres obowiązków kierownika Oddziału Terapii Uzależnień". Pomimo, iż w umowie o pracę stanowisko zajmowane przez pracownicę określono, jako kierownik oddziału, osoba ta wykonuje także obowiązki psychologa. W zakresie czynności psychologa zawarte są między innymi obowiązki uczestniczenia w wizytach lekarskich, wykonywania badań diagnostycznych u pacjentów nowoprzyjętych, pierwszorazowych i młodych, wykonywania badań psychologicznych na zlecenie lekarza oraz prowadzenia psychoterapii. Na podstawie informacji uzyskanych od samej pracownicy stwierdzono, że czynności wynikające z zakresu obowiązków psychologa wykonuje w większym rozmiarze, niż czynności związane z pełnieniem funkcji kierownika oddziału uzależnień. Osoba ta, pełniąca obydwie funkcje, ma częsty, bezpośredni kontakt z uzależnionymi od alkoholu i narkotyków pacjentami i należy do ścisłego zespołu leczącego. Z wyjątkiem podawania leków, wykonuje inne oddziaływania lecznicze tj. psychoterapie indywidualne i grupowe mające na celu poprawę zdrowia psychicznego pacjenta (w tym przypadku osiągnięcie trzeźwości) oraz prowadzenie całego procesu diagnostycznego polegającego na określeniu stanu psychicznego i somatycznego pacjenta. Pracownica ma kontakt z pacjentami zarówno podczas wykonywania obowiązków psychologa, jak i kierownika oddziału. Obowiązki te potwierdza dokonana przez pracodawcę ocena ryzyka zawodowego na stanowisku "psycholog", z której wynika, że do obowiązków zatrudnionych na stanowiskach psychologów należy m.in. diagnozowanie pacjentów i ich terapia w czasie pobytu i leczenia szpitalnego oraz wydawanie opinii psychologicznej. W opisie zagrożeń dla stanowiska pracy wymieniono m.in. agresję pacjenta i stres, spowodowany pracą z psychicznie chorymi. Organ pierwszej instancji stwierdził, że A.P. realizuje zadania określone w ustawie z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375 ze zm.). Wykonuje prace należące do obowiązków szeroko rozumianego personelu medycznego (badania psychologiczne pacjentów, terapie psychologiczne) i ma częsty, bezpośredni kontakt z pacjentami uzależnionymi. Przez to narażena jest na czynnik ryzyka zawodowego, jakim jest nieprzewidywalność postępowania tych pacjentów, co może skutkować sytuacjami zagrażającymi zdrowiu i życiu własnemu i innych osób.
Stan faktyczny uznano za bezsporny z uwagi na to, że ustalenia w tym zakresie zostały udokumentowane w protokole kontroli, który pracodawca podpisał, nie wnosząc zastrzeżeń.
W tym stanie faktycznym organ pierwszej instancji stwierdził, że pracownica A.P. wykonuje prace określone w poz. 23 wykazu prac o szczególnym charakterze, stanowiącego załącznik nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, w której to pozycji wymieniono prace personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego.
W ocenie organu pojęcie "personelu medycznego" użyte we wspomnianym przepisie nie zostało ustawowo zdefiniowane, w związku z czym należy je interpretować jako ogół pracowników, których praca pozostaje w związku z udzielaniem świadczeń zdrowotnych.
W odwołaniu od decyzji S. zarzucił błędne zastosowanie przepisów o emeryturach pomostowych, wywodząc m.in., iż jedną z istotnych przesłanek stwierdzenia wykonywania pracy w szczególnych warunkach jest okoliczność, że wykonywanie pracy tego rodzaju należy do podstawowych obowiązków pracownika. Nie ma natomiast znaczenia, czy praca ta jest wykonywana w ramach zatrudnienia na pełny, czy też niepełny etat. Istotne jest, żeby pracownik został zatrudniony do wykonywania określonej pracy w szczególnych warunkach i żeby jej wykonywanie stanowiło jego podstawowy obowiązek w ramach ustalonego w umowie o pracę wymiaru czasu pracy. Wykonywanie prac w szczególnych warunkach sporadycznie, jako zajęcie dodatkowe, obok podstawowych obowiązków pracownika – w miarę potrzeb zakładu pracy – nie może stanowić podstawy do uznania, że za danego pracownika istnieje obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i że okres tak wykonywanej pracy będzie uwzględniany przy ustalaniu prawa do emerytury pomostowej.
Okręgowy Inspektor Pracy uzasadniając rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję uznał za bezprzedmiotowe argumenty odwołania odnoszące się do prac "w szczególnych warunkach", jako przesłanki obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i uwzględnienia okresów zatrudnienia przy ustalaniu prawa do emerytury pomostowej. Przedmiotem zaskarżonej decyzji nie jest ani obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ani też prawo do świadczeń z ubezpieczenia emerytalnego, lecz wyłącznie obowiązek pracodawcy wynikający z art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, polegający na prowadzeniu ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych.
Ponadto, wydając zaskarżoną decyzję, organ pierwszej instancji nie zaliczył prac wykonywanych przez osobę, której ta decyzja dotyczy, do prac "w szczególnych warunkach", lecz do prac "o szczególnym charakterze". Na gruncie ustawy o emeryturach pomostowych wymienione pojęcia są wyraźnie rozróżnione.
W ocenie organu odwoławczego, analiza definicji ustawowych obydwu terminów prowadzi do wniosku, że prace o szczególnym charakterze nie muszą być wykonywane przez cały czas pracy, ponieważ istotna jest gotowość do ich świadczenia i szczególna sprawność psychofizyczna pracownika.
Organ odwoławczy nie podzielił również argumentów odwołania dotyczących utożsamienia pojęcia "personel medyczny" użytego w poz. nr 23 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych z pojęciem "osoba wykonująca zawód medyczny" zdefiniowanym poprzednio w art. 18d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), a obecnie – od 1 lipca 2011 r. w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112, poz. 654 ze zm.).
Argumentacja taka nie znajduje oparcia ani w gramatycznej wykładni określenia "personel medyczny", ani też w wykładni systemowej, która w świetle zasad techniki legislacyjnej oraz przy założeniu racjonalności działania ustawodawcy, uzasadnia odmienne rozumienie różnych określeń użytych przez organy stanowiące prawo. Utożsamieniu obydwu pojęć sprzeciwia się także celowościowa reguła wykładni, co podkreśla orzecznictwo sądowoadministracyjne.
W ocenie organu odwoławczego kwalifikując jako prace o szczególnym charakterze prace personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentami zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, ustawodawca kierował się nie unikalnym rodzajem świadczeń zdrowotnych udzielanych przez personel oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień (co ewentualnie uzasadniałoby zawężenie pojęcia personelu medycznego do osób udzielających takich świadczeń), lecz faktem bezpośredniego kontaktu tego personelu z osobami chorymi lub zaburzonymi psychicznie.
Argumentacja odwołania prowadziłaby do nie dających się zaakceptować wniosków, że prace salowych, sanitariuszy, terapeutów zajęciowych, psychologów i innych osób mających bezpośredni kontakt z pacjentami oddziałów psychiatrycznych i terapii uzależnień w związku z procesem udzielania świadczeń zdrowotnych nie wymagają szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej oraz, że możliwość należytego wykonywania tych prac w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, nie zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się. Przeczy temu stan faktyczny udokumentowany w sprawie, z którego wynika, że niewłaściwa postawa salowych lub sanitariuszy może wywołać agresję pacjentów, zaś zapobieżenie i powstrzymanie takiej agresji realizowane jest między innymi przy użyciu środków przymusu bezpośredniego stosowanych przez personel nie wykonujący zawodu medycznego. Ustalenia ta należy odnieść do ogółu personelu szpitalnego pozostającego w bezpośrednim kontakcie z pacjentami chorymi lub zaburzonymi psychicznie.
Organ odwoławczy zauważył, że pojęcie "osoby wykonującej zawód medyczny" nie zostało zdefiniowane na użytek prawa o ubezpieczeniach społecznych, w związku z czym nie ma podstaw do przenoszenia tego pojęcia w sferę przesłanek nabycia prawa do emerytury pomostowej.
Ustawa o działalności leczniczej wiąże status pracownika będącego osobą wykonującą zawód medyczny z określonymi zasadami kształtowania czasu jego pracy i wynikających stąd dodatków do wynagrodzenia. Regulacja ta nie ma nic wspólnego z pracą o szczególnym charakterze w rozumieniu ustawy o emeryturach pomostowych.
W ocenie organu "usługi psychologiczne", o których mowa w ustawie z dnia 8 czerwca 2001 r. o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów (Dz.U. Nr 73, poz. 763, ze zm.) wydają się być świadczeniem rodzajowo w pewnym zakresie zbieżnym ze "świadczeniami zdrowotnymi" w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.) oraz ustawy o działalności leczniczej – jeśli zważyć, iż polegają m.in. na diagnozie psychologicznej, psychoterapii oraz udzielaniu pomocy psychologicznej. Zbieżność ta nie kwalifikuje wprawdzie psychologów, jako osób udzielających świadczeń zdrowotnych, lecz stanowi kolejny argument na rzecz uznania ich za personel medyczny w rozumieniu ustawy o emeryturach pomostowych.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy, S. podniósł, że ustawodawca zaliczył do prac o szczególnym charakterze tylko niektóre prace w służbie zdrowia.
W ocenie skarżącego to pracodawca decyduje czy dany rodzaj pracy wykonywanej przez pracownika na określonym stanowisku pracy powinien być uznany za pracę o szczególnym charakterze, a z samej istoty niektórych rodzajów prac o szczególnym charakterze, wymienionych w załączniku nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, wynika, że prace te nie muszą być wykonywane przez cały (określony w umowie o pracę) czas pracy pracownika. W tych przypadkach bowiem istotna jest gotowość do świadczenia takiego rodzaju prac i szczególna sprawność psychofizyczna osób, które takie prace wykonują.
Zdaniem skarżącego poza nielicznymi wyjątkami w grupie wskazanej w poz. 23 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych powinni się znaleźć wyłącznie lekarze i pielęgniarki, a nie psychologowie.
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Lublinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 6 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 636/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.P.W.S.P. w R. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Lublinie z [..] sierpnia 2011 r. nr [..] w przedmiocie nakazu umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych wprowadzona została z dniem 1 stycznia 2009 r. reforma systemu ubezpieczeń społecznych. Przepisy tej ustawy definiują pracę w szczególnych warunkach i pracę o szczególnym charakterze.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy przez pracę w szczególnych warunkach rozumie się prace związane z czynnikami ryzyka, które z wiekiem mogą z dużym prawdopodobieństwem spowodować trwałe uszkodzenie zdrowia, wykonywane w szczególnych warunkach środowiska pracy, determinowanych siłami natury lub procesami technologicznymi, które mimo zastosowania środków profilaktyki technicznej, organizacyjnej i medycznej stawiają przed pracownikami wymagania przekraczające poziom ich możliwości, ograniczony w wyniku procesu starzenia się jeszcze przed osiągnięciem wieku emerytalnego, w stopniu utrudniającym ich pracę na dotychczasowym stanowisku; wykaz prac w szczególnych warunkach określa załącznik nr 1 do ustawy.
Prace o szczególnym charakterze, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy, to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się. Wykaz prac o szczególnym charakterze określa załącznik nr 2 do ustawy.
Zdaniem Sądu, z woli ustawodawcy określone zostały prace zaliczane do prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, co powoduje, że nie zachodzi potrzeba badania, czy każde z rodzaju prac wymienionych w załącznikach nr 1 i 2 do ustawy, spełnia wymogi definicji pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Jest to katalog zamknięty, co oznacza, że cech pracy "o szczególnym charakterze" lub "w szczególnych warunkach" nie mogą posiadać inne prace choćby sposób ich wykonywania i ich jakość mogła obniżyć się z wiekiem.
W sprawie przedmiotem oceny organów orzekających była praca o szczególnym charakterze wymieniona w pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy w brzmieniu: "prace personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego".
Z opisu stanowisk pracy zajmowanych przez A.P. oraz z zakresu obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności wynika, iż osoba ta uczestniczy w wizytach lekarskich, wykonuje badania diagnostyczne u pacjentów nowoprzyjętych, pierwszorazowych i młodych, jak również wykonuje badania psychologiczne na zlecenie lekarza oraz prowadzi psychoterapię. Czynności te niewątpliwie odbywają się w bezpośrednim kontakcie z pacjentami S. W karcie oceny ryzyka na stanowisku psychologa jako czynniki ryzyka wymieniono m.in. agresję pacjenta i stres, spowodowany pracą z psychicznie chorymi.
Na aprobatę Sądu zasługuje stanowisko organów orzekających, że pracownicę wykonującą prace psychologa należy zaliczyć do personelu medycznego, o którym mowa w pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy.
Sąd podzielił w pełni stanowisko organu, iż pojęcia "personelu medycznego" zawartego w pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy nie można utożsamiać z definicją "zawodu medycznego", zawartą obecnie w art. 2 pkt 2 wspomnianej wyżej ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (poprzednio art. 18d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej). Zgodnie z definicją ustawową pod pojęciem osoba wykonująca zawód medyczny należy rozumieć osobę uprawnioną na podstawie odrębnych przepisów do udzielania świadczeń zdrowotnych oraz osobę legitymującą się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub w określonej dziedzinie medycyny.
Użyte w ustawie o emeryturach pomostowych pojęcie "personel medyczny" jest pojęciem szerszym niż definicja "zawodu medycznego" z ustawy o działalności leczniczej. Ustawa o emeryturach pomostowych nie definiuje zwrotu "personel medyczny", również inne akty prawne jak przykładowo ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. z 2008 r. Nr 136, poz. 857 ze zm.), które nie zawierają jego definicji, mimo iż pojęcia tego używają. Definicji takiej nie zawiera również rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami (Dz.U. Nr 151, poz. 896).
Dokonując więc wykładni językowej tego sformułowania należy sięgnąć do Uniwersalnego słownika języka polskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 414), według którego "personel" to zespół ogółu pracowników instytucji, biura itp.
Do określenia pracowników, którzy tworzą zespół (personel) w zakładzie opieki zdrowotnej pomocna może być definicja "pracownika działalności podstawowej" zawarta w § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 lipca 2011 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę pracowników niektórych podmiotów leczniczych (Dz.U. Nr 159, poz. 954; wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 88 ust. 9 ustawy o działalności leczniczej). W świetle cytowanego przepisu kategoria ta obejmuje dwie grupy podmiotów:
1) osoby wykonujące zawód medyczny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej, będące pracownikami;
2) innych pracowników niż wymienieni w pkt 1, których praca pozostaje w związku z udzielaniem świadczeń zdrowotnych.
Powyższe uzasadnia zaliczenie psychologa do personelu medycznego w S.P.W.S.P. w R.. Charakter czynności wykonywanych przez psychologa wskazuje z jednej strony na jego bezpośredni kontakt z pacjentami, w zakresie nie mniejszym niż lekarze czy pielęgniarki, z drugiej strony psycholog bez wątpienia uczestniczy w procesie leczenia chorych. Proces ten w przypadku S. obejmuje przecież takie czynności, jak diagnoza psychologiczna czy psychoterapia, wykonywane bezpośrednio przez A.P.
W świetle powyższego za chybione należy uznać stanowisko skarżącego Szpitala, że tylko lekarze i pielęgniarki mieszczą się w kategorii pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze w świetle przepisów ustawy o emeryturach pomostowych. Do takiego personelu należy również zaliczyć psychologa.
Odnosząc się do kwestii wymiaru czasu pracy o szczególnym charakterze Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 5 ustawy o emeryturach pomostowych za pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze uważa się pracowników wykonujących po dniu wejścia w życie ustawy, w pełnym wymiarze czasu pracy, prace, o których mowa w ust. 3 (zawierającym definicję pracy o szczególnym charakterze). Niejasna w tym zakresie argumentacja skargi wydaje się skłaniać do tezy, że w świetle przytoczonego przepisu do pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze nie mogą być zaliczeni ci, których zakres czynności jest zróżnicowany i oprócz czynności wiążących się typowo z czynnikami ryzyka, w ramach wymiaru czasu pracy wykonują inne prace, gdzie takie czynniki nie występują.
Taki kierunek interpretacji art. 3 ust. 3 i ust. 5 ustawy Sąd uznał za chybiony. Zwrócił uwagę, że problem ten był analizowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle innego rodzaju pracy o szczególnym charakterze – prac mechaników lotniczych związanych z bezpośrednią obsługą potwierdzającą bezpieczeństwo statków powietrznych na płycie lotniska (pkt 3 załącznika nr 2 do ustawy).
W szeregu orzeczeń zapadłych na tle tej kwestii NSA wywiódł, iż w przytoczonych przepisach nie chodzi o wykonywanie prac o szczególnym charakterze, rozumianych jako poszczególne czynności, które składają się na wymiar czasu pracy, lecz w istocie chodzi o wykonywanie przez pracownika w ramach pełnego wymiaru czasu pracy określonego rodzaju pracy, to bez znaczenia staje się to, czy pracownik wykonuje oprócz rodzaju pracy uprawniającego do emerytury pomostowej również inne prace. Sąd zauważył także, że w ust. 5 określenie "w pełnym wymiarze pracy" jest pojęciem używanym w Kodeksie pracy. Jak stanowi art. 29 § 1 pkt 4 Kodeksu pracy wymiar czasu pracy stanowi istotny element umowy o pracę. Przeciwstawia się w prawie pracy pojęciu pełnego wymiaru czasu pracy jej wykonywanie w wymiarze niepełnym. Jeżeli zatem mowa o pełnym lub niepełnym wymiarze czasu pracy należy przez to rozumieć że pracownik jest zatrudniony albo w pełnym lub w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W konkluzji NSA zawarł następującą tezę: określenie zawarte w art. 3 ust. 3 i 5 w związku z art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych należy rozumieć tak, że obowiązek umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze obciąża pracodawcę wówczas, gdy wykonuje on rodzaj pracy wymieniony w załączniku nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, będąc zatrudnionym w pełnym wymiarze czasu pracy, bez względu na to, czy oprócz wymienionego rodzaju pracy wykonuje również inne czynności (por. wyroki NSA z 27 września 2011 r., I OSK 440/11; I OSK 441/11; I OSK 442/11; I OSK 443/11; I OSK 444/11 oraz z 12 października 2011 r., I OSK 508/11; I OSK 509/11; I OSK 510/11).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższy pogląd w pełni akceptuje, jako zgodny z celowościową i systemową wykładnią przepisów ustawy o emeryturach pomostowych.
W ocenie Sądu z powyższych względów nie ma uzasadnionych podstaw do postawienia organom orzekającym w sprawie zarzutu naruszenia przepisów ustawy o emeryturach pomostowych, dlatego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu.
S.P.W.S.P. w R. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych w szczególności zaś pkt 23 załącznika nr 2 do tejże ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez przyjęcie, że pracownicę wykonującą pracę [błędnie wskazano] sanitariusza należy zaliczyć do personelu medycznego, o którym mowa w tymże pkt 23 załącznika nr 2 cytowanej wyżej ustawy.
Na tych podstawach wnosił o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 6 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 636/11, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż Sądowi, z pozostawieniem temuż Sądowi orzeczenia o kosztach procesu, w tym za instancję kasacyjną; ewentualnie
2) uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem kosztów postępowania za instancję kasacyjną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że zgodnie ze stanowiskiem Departamentu Prawnego Ministerstwa Zdrowia z 23 lipca 2009 r., personel medyczny, o którym mowa w pkt 23 zał. nr 2 do omawianej ustawy, to osoby wykonujące zawód medyczny w rozumieniu – poprzednio – art. 18d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 stycznia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), a obecnie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112, poz. 654 ze zm.). Przedmiotowe przepisy nie zaliczają do personelu medycznego osób wykonujących zawód psychologa.
Również i zdaniem skarżącego poza nielicznymi wyjątkami w tej grupie winni się znaleźć wyłącznie lekarze i pielęgniarki, a nie osoby wykonujące zawód psychologa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.P. zakwestionowała zarzuty tej skargi wskazując, że Narodowy Fundusz Zdrowia, kontraktując świadczenia medyczne psychologa klinicznego, specjalistę psychoterapii wlicza do personelu medycznego udzielającego świadczeń zdrowotnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia materialnoprawnej regulacji ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. Nr 237, poz. 1656 ze zm.) w związku z art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2012 r., poz. 404, ze zm.).
Według art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy "Właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji". Obowiązek płatnika składek na Fundusz Emerytur Pomostowych umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których przewidziany jest obowiązek opłacania składek na ww. Fundusz, reguluje art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. Ustawą o emeryturach pomostowych przyznano pracownikowi, który nie został umieszczony w ewidencji środek prawny ochrony – skargę do Państwowej Inspekcji Pracy (art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych). W następstwie zasadnej skargi właściwy organ Państwowej Inspekcji Pracy stosuje środki unormowane w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.
Zakres przedmiotowy stosowania nakazów unormowanych w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wyznacza regulacja ustawy o emeryturach pomostowych. Przyjęta regulacja zakresu właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ustawie o emeryturach pomostowych oraz właściwość sądów powszechnych w sprawach ubezpieczeń społecznych, w tym i emerytur pomostowych ogranicza zakres właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna. W razie sporu właściwym jest do kwalifikacji Zakład Ubezpieczeń Społecznych a następnie sąd powszechny. Takie wyznaczenie granic rozdzielenia właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i właściwości Państwowej Inspekcji Pracy wynika z regulacji prawnej przyjętej w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, ze zm.). Według art. 10 ust. 1 tej ustawy "Przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie". Udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 10 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Właściwość sądu pracy i ubezpieczeń społecznych wskazał Sąd Najwyższy w szeregu postanowieniach. W postanowieniu z 18 stycznia 2012 r. sygn. akt UK 113/11 stwierdził: "W sprawach z odwołania od decyzji organu rentowego w przedmiocie interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (art. 10 ust. 1 u.s.d.g.) właściwy jest sąd powszechny - sąd pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.)".
Wykładnia art. 41 ust. 4 pkt 2 w związku z pkt 23 załącznika nr 2 "Wykaz prac o szczególnym charakterze" ustawy o emeryturach pomostowych budzi wątpliwości interpretacyjne i jest przedmiotem sporu pomiędzy płatnikami składek na Fundusz Emerytur Pomostowych a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. W wyroku z 14 czerwca 2011 r. I UK 415/10 Sąd Najwyższy stwierdził, że: "Przyznanie salowej zatrudnionej w bezpośrednim kontakcie z pacjentami oddziałów psychiatrycznych lub oddziałów leczenia uzależnień prawa do emerytury pomostowej wymaga spełnienia ustawowych warunków, o których mowa w art. 3 ust. 3 w związku z art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. Nr 237, poz. 1656, ze zm.), co oznacza, że nie może być oparte na interpretacji nieobowiązujących aktów prawnych, które regulowały uposażenia pracowników zakładów społecznych służby zdrowia i zaliczały salowe do niższego personelu działalności podstawowej". W uzasadnieniu Sąd Najwyższy wskazał na konieczność podjęcia czynności wyjaśniających, które wymagają zasięgnięcia opinii adekwatnego biegłego.
W zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku Sąd nie uwzględnił spornego charakteru sprawy zakwalifikowania pracy psychologa, pracującego w bezpośrednim kontakcie z pacjentami oddziałów psychiatrycznych do prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, która wymaga rozstrzygnięcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych a następnie, w razie odwołania, przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Sąd oraz organy Okręgowego Instytutu Pracy w Lublinie naruszyły zatem przepisy regulujące zakres właściwości do orzekania przez organy Inspekcji Pracy w sprawie nakazu pracodawcy umieszczania pracowników w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, przyjmując właściwość do rozpoznawania spraw spornych przypisanych do właściwości sądów powszechnych.
W uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. I OPS 4/12 wskazano, że: "Sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy z dnia 17 stycznia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a także przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 25 i 40 ustawy o emeryturach pomostowych)."
O spełnieniu warunków wymaganych do nabycia prawa do emerytury pomostowej, w tym warunku w postaci okresu pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wynoszącego co najmniej 15 lat (art. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych), rozstrzyga organ rentowy, a w razie wniesienia odwołania sąd powszechny (art. 25 ustawy o emeryturach pomostowych). W ramach tego postępowania ustala się, czy został spełniony przez pracownika warunek wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez co najmniej 15 lat. Tak więc to organ rentowy, a w razie sporu i wniesienia odwołania – sąd powszechny, rozstrzyga o tym, czy przez wymagany okres co najmniej 15 lat pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W tym postępowaniu rozstrzyga się także o tym, czy była to praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wykonywana w pełnym wymiarze czasu pracy, w rozumieniu art. 3 ustawy o emeryturach pomostowych. Prawo do emerytury pomostowej zależy więc od tego, czy pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez okres co najmniej 15 lat, a nie od tego czy był umieszczony w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. O tym, że pracownik spełnia lub nie spełnia ten warunek nabycia prawa do emerytury pomostowej nie może zatem rozstrzygać wpis do ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ani decyzja administracyjna organów Państwowej Inspekcji Pracy wydana na podstawie art. 11a i art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Oznaczałoby to bowiem, że o spełnieniu przez pracownika jednego z warunków nabycia prawa do emerytury pomostowej rozstrzygają organy Państwowej Inspekcji Pracy oraz w razie wniesienia skargi – sądy administracyjne. Nie ulega zaś wątpliwości, że decyzje administracyjne wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w tych sprawach nie są objęte właściwością sądów powszechnych. Przemawia to za stanowiskiem, że prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych oraz wydawanie decyzji administracyjnych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach związanych z prowadzeniem tej ewidencji ma służyć jedynie dokumentowaniu tego, że pracownik wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Umieszczenie lub nieumieszczenie w ewidencji nie przesądza zaś o tym, że pracownik spełnia lub nie spełnia ten warunek nabycia prawa do emerytury pomostowej (...). Umieszczenie w ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, wskazuje jedynie, że pracownik wykonuje prace na stanowisku, na którym jest wykonywana praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, co nie jest równoznaczne z tym, że za takiego pracownika pracodawca ma obowiązek opłacania składek. Wskazują na to wyraźnie przepisy art. 41 ust. 1 pkt 2 oraz art. 41 ust. 4 pkt 2 i ust. 6, w których jest mowa o pracownikach "za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek", a nie pracownikach, za których opłaca się składki. Pracownik, za którego przewidziany jest obowiązek opłacania składek, to pracownik, który wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, ale ocena i rozstrzygnięcie w razie sporu, czy za takiego pracownika pracodawca jest obowiązany opłacać składki na Fundusz Emerytur Pomostowych należy do właściwości organów rentowych i sądów powszechnych. Prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 oraz centralnego rejestru pracowników, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ma ułatwić pobór składek i orzekanie w tych sprawach przez organy rentowe, a nie wyłączyć właściwość organów rentowych w tych sprawach.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia przepisów prawa materialnego, na mocy art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.