I OSK 65/21

I OSK 65/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 797/18 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2019-02-13
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1840
art. 11a ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1875
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 797/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2018 roku oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 797/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Starogardzie Gdańskim na uchwałę Rady Gminy Smętowo Graniczne z dnia 19 grudnia 2017 r. nr XXXII/224/2017 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Smętowo Graniczne w 2018 roku, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prokurator Rejonowy w Starogardzie Gdańskim (dalej Prokurator) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Smętowo Graniczne nr XXXII/224/2017 z dnia 19 grudnia 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Smętowo Graniczne w 2018 roku (dalej Uchwała), domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości.
Prokurator zarzucił Uchwale istotne naruszenie przepisów prawa: art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z "2018 r. poz. 994 ze zm." [winno być "2017 r. poz. 1875, zm. poz. 2232" - uw. NSA], dalej usg) i art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1523, dalej uoan), przez zaniechanie publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, mimo że jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym; art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r. poz. 1840 "ze zm." [winno być bez zmian - uw. NSA], dalej uoz), przez niewskazanie w § 7 i 9 Uchwały podmiotów upoważnionych do wykonywania zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt oraz usypiania ślepych miotów.
Uzasadniając skargę, Prokurator wskazał, że Uchwała ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera ona również postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym: § 3 ust. 6 [załącznika nr 1 - dalej także Program - uw. NSA] stanowiący, że wykonawcami programu są m.in. organizacje społeczne, których celem statutowym są działania na rzecz zwierząt; § 4 ust. 1 pkt 4 i § 5 pkt 6 mówiący o organizacjach społecznych; § 7 ust. 2, § 9 ust. 1 mówiące o lekarzach weterynarii; § 5 pkt 2 o nawiązaniu współpracy z właścicielami miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące; § 5 pkt 3 dotyczący wspierania osób dokarmiających koty. To, że uchwalony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne nie pozbawia takiego aktu charakteru powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, by chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, w ocenie Prokuratora, nie ulega wątpliwości, że Uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jako taka podlega obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwały nie ogłoszono we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, czego skutkiem jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych.
Zaskarżoną Uchwałę wydano z rażącym naruszeniem art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 uoz przez niewskazanie w § 7 i 9 podmiotów upoważnionych do wykonywania zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt oraz usypiania ślepych miotów. W orzecznictwie wskazuje się, że przedmiotowy program winien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań (k. 2-6 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Smętowo Graniczne, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o jej oddalenie wskazując, że Uchwała nie narusza prawa w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.
Organ podniósł, że Uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem nie jest to akt powszechny, generalny i abstrakcyjny. Realizacja Programu nie prowadzi do powstania po stronie obywateli jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków oraz nie wyznacza ich sytuacji prawnej. Jest to wyłącznie akt o charakterze planistycznym, z elementami samoorganizacji jednostki samorządu terytorialnego. Treść programu stanowią plany, prognozy i zasady postępowania w sytuacjach, których realizacja stanowi zadanie własne gminy. Plan uchwalany na podstawie art. 11a uoz wyznacza zakres obowiązków Gminy a nie jednostek. W odniesieniu do Uchwały nie sposób ustalić, by wynikały z takiego aktu jakiekolwiek normy dla ogółu, rozumiane jako reguły postępowania o charakterze powinnościowym.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 uoz organ wskazał, że Prokurator pominął fakt, że w § 3 Uchwały jednoznacznie określono krąg adresatów Uchwały. Określenie to w powiązaniu z treścią § 7 i 9 Uchwały nie pozostawia wątpliwości, że za realizację postanowień § 7 i 9 Uchwały odpowiadać będą wykonawcy programu, którzy będą te czynności zlecać lekarzowi weterynarii. Postanowienia Uchwały w tym zakresie są jasne i nie budzą wątpliwości. Prokurator wskazał, że o ile art. 11a ust. 2 pkt 7 uoz wskazuje na konieczność precyzyjnego, "imiennego" wskazania gospodarstwa rolnego, które ma zapewnić miejsca dla zwierząt gospodarskich, to pkt 6 tego przepisu nie przewiduje podobnego wymagania w odniesieniu do usypiania ślepych miotów (k. 7-10 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem II SA/Gd 797/18 na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdził nieważność Uchwały.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.
Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały [...], ograniczając się do wskazania, że uchwałę [...] wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).
W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (wyrok WSA w Olsztynie z 27.6.2017 r. II SA/Ol 452/17, Lex 2312916 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z: 8.2.1996 r. SA/Gd 327/95, OwSS z 1996/3/ 90; 11.2.1998 r. II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z 21.3.2007 r. IV SA/Wa 2296/06, Lex 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2/s. 102).
Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 usg, w myśl którego, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Gmina ma kompetencje do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 [załącznika do] rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).
W rozpoznawanej sprawie Uchwała winna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r. poz. 1840 ze zm.), który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do corocznego uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
Z regulacji zawartych w art. 11a uoz wynika, że program obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2);
przy czym realizacja zadań określonych w pkt 3-6 może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program może nadto obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Projekt programu organ wykonawczy gminy przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7), które to podmioty wydają opinie o projekcie programu (ust. 8).
W tak zarysowanym kontekście normatywnym należało rozważyć sporną kwestię, czy Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a wobec tego czy podlega obowiązkowi publikacji aktów normatywnych.
Orzecznictwo nie jest co do tego jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia tego programu do aktów prawa miejscowego podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wymagającym zachowania vacatio legis. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie NSA w wyroku z 14.6.2017 r. II OSK 1001/17 (Lex 2346710). Pogląd ten zaprezentowany został również m.in. w wyrokach NSA z: 13.3.2013 r. II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014/6/100; 2.2.2016 r. II OSK 3051/15, Lex 2037496; 30.3.2016 r. II OSK 221/16, Lex 2066405; 12.10.2016 r. II OSK 3245/14, Lex 2199460; 24.5.2017 r. II OSK 725/17, Lex 2334602; 17.10.2017 r. II OSK 268/16, Lex 2406444. Ów program jest, według NSA, aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym, na obszarze działania organu, który [go] ustanowił. Akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - określona w uoz jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że roczny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, by choć jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z 13.3.2013 r. II OSK 37/13, cbosa). Nie jest tak, że zamieszczenie w treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako obowiązane do realizowania określonych zadań, pozbawi uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Zamieszczenie w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt takich indywidualno-konkretnych postanowień wynika wprost z art. 11a ust. 2 pkt 8 i ust. 4 uoz. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania NSA uznał, że tego typu uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zdaniem przedstawicieli doktryny, systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia art. 11a uoz, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, 2012/4/s. 44).
Uchwała w sprawie przyjęcia programu jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. zarówno do mieszkańców gminy jak i podmiotów realizujących określone w programie zadania. Jej postanowienia mają charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i m.in. oddać zwierzę do właściwego schroniska, zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii czy zgłosić się po suchą karmę dla wolno żyjących kotów. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Stanowią prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania (wyrok NSA z 5.7.2011 r. II OSK 674/11, cbosa). Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów.
Postanowienia Uchwały są zarówno istotne z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy, zagrożonego np. w przypadku wałęsających się bezdomnych zwierząt, czy stwarzania niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Mają więc one znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, przez co odnoszą się do wszystkich mieszkańców gminy. NSA w przywołanych wyrokach zwraca uwagę, że w określonym przedmiotowo zakresie, uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 uoz.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 28.8.2018 r. II SA/Bd 51/18 (cbosa) co do tego, że treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie mają one charakteru jednorazowego, tylko powtarzalny, co oznacza, że dyspozycje norm programu, mimo że w części kierowane do indywidualnego adresata, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi.
To, że określone w treści Uchwały zasady postępowania dotyczą zachowań powtarzalnych a nie jednostkowych wskazuje, że Uchwała zawiera normy abstrakcyjne, które Prokurator wskazał w skardze. Dotyczy to w szczególności zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku [§ 4 Programu], wyłapywania bezdomnych zwierząt [§ 6 Programu], sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku [§ 7 Programu], poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt [§ 8 Programu], usypiania ślepych miotów [§ 9 Programu], zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym [§ 10 Programu], zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt [§ 11 Programu]; przeznaczenia wskazanej w Uchwale kwoty na realizację zadań w zakresie opieki nad zwierzętami (§ 13 Programu). Z całą pewnością w Uchwale zostały zawarte nomy o charakterze generalno-abstrakcyjnym.
W konsekwencji Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, jako że rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 uoz, a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Skoro Uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być - jako akt prawa miejscowego -ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w uoan (art. 42 usg). Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa - akt taki nie może wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna.
Brak publikacji w dzienniku wojewódzkim kwestionowanego aktu prawa miejscowego, jakim jest w ocenie Sądu Uchwała zawierająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, stanowi istotne naruszenie prawa.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 uoz, Sąd I instancji podniósł, że w Uchwale w sposób dostateczny i pozostający w ramach upoważnienia ustawowego wskazano podmiot obowiązany do realizacji zadań z zakresu sterylizacji i kastracji zwierząt oraz z zakresu usypiana ślepych miotów. Z art. 11a uoz wynika obowiązek organów gminy do określenia programu, którego zakres został przez ustawodawcę wyszczególniony, przy czym w jego ust. 4 wskazano, że realizacja części zadań określonych w ust. 2, tj. w zakresie pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, co też znalazło wyraz w Uchwale w treści kwestionowanych przez Prokuratora § 7 i 9. W powyższym zakresie ustawodawca nałożył na organ gminy obowiązek o charakterze ogólnym, pozostawiając już sposób jego realizacji uznaniu gminy ale nie zobowiązał do wskazania konkretnego lekarza weterynarii, który miałby te zabiegi wykonywać. Skoro w uchwalonym programie, w myśl art. 11a ust. 2 uoz, zawarto jego obligatoryjne elementy, konkretyzując przy tym podmioty w oznaczonym aspekcie realizujące zadania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa.
Kwestia nie miała jednakże znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z uwagi na stwierdzone istotne naruszenie prawa w zakresie braku publikacji Uchwały (k. 27, 29-33 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiodła Rada Gminy Smętowo Graniczne, zastąpiona przez adw. D.G., zaskarżając wyrok II SA/Gd 797/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
1. przepisów postępowania - art. 147 § 1 ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym zastosowaniu powołanego przepisu w wyniku przyjęcia, że wydana na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z "2019 r. poz. 122" [winno być "2017 r. poz. 1840" - uw. NSA]) zaskarżona Uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, a w związku z tym podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, a tym samym naruszone zostały dyspozycje art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z "2016 r. poz. 296" [winno być "2017 r. poz. 1523" - uw. NSA]), podczas gdy uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy nie ma charakteru aktu prawa miejscowego ani nawet charakteru aktu normatywnego, a w związku z tym nie wymaga spełnienia wymogów, o których mowa w art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 uoan;
2. prawa materialnego, polegające na błędnym zastosowaniu art. 91 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 usg, mimo że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie sposób uznać, jakoby zaskarżona Uchwała była sprzeczna z prawem, a w konsekwencji - bezpodstawne stwierdzenie nieważności Uchwały na podstawie art. 147 § 1 ppsa.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; zasądzenie od skarżącego Prokuratora na rzecz organu [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Prokurator Rejonowy w Starogardzie Gdańskim i pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (k. 61-71 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 ppsa).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zarzut naruszenia art. 147 § 1 ppsa, polegający na błędnym zastosowaniu powołanego przepisu w wyniku przyjęcia, że wydana na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r. poz. 1840) zaskarżona Uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, a w związku z tym podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, a tym samym naruszone zostały dyspozycje art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1523), nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd administracyjny kontroluje akt prawa miejscowego zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podjęcia aktu prawa miejscowego.
Po okresie rozbieżności orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny (W. Radecki wyraził pogląd: "Zapewne nie jest ona [uchwała podjęta na podstawie art. 11a uoz] powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym" w: W. Radecki, Ustawa o ochronie zwierząt. Komentarz, Difin 2015, s. 110) w kwestii zakwalifikowania programu opieki nad zwierzętami do kategorii aktów prawa miejscowego, w ostatnim okresie wyraźnie dominuje pogląd, zgodnie z którym takie uchwały są aktami prawa miejscowego. Stwierdził to NSA między innymi w wyrokach z: 12.10.2016 r. II OSK 3245/14; 17.4.2019 r. II OSK 1503/17, wskazując, że uchwała rady gminy zawierająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. NSA wyjaśnił, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Taki program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt, a treść programu stanowią plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Stanowisko to znalazło powszechną akceptację w kolejnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tytułem przykładu należy wymienić wyroki z: 24.5.2017 r. II OSK 725/17 (aprobowany przez K. Kuszlewicz, Ustawa o ochronie zwierząt. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, uw. 4); 2.2.2016 r. II OSK 3051/15; 30.3.2016 r. II OSK 221/16;; 14.6.2017 r. II OSK 1001/17; 17.10.2017 r. II OSK 268/16; 4.7.2018 r. II OSK 1574/18; 6.2.2019 r. II OSK 661/17; 26.3.2019 r. II OSK 3758/18; 17.4.2019 r. II OSK 1503/17; 25.11.2019 r. II OSK 3136/17; 22.4.2020 r. II OSK 971/19; 16.4.2021 r. I OSK 249/21; 28.4.2022 r. I OSK 45/21; 14.7.2022 r. I OSK 66/21, cbosa).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w ww. wyrokach, zauważając że określone w treści Uchwały zasady postępowania dotyczą zachowań powtarzalnych a nie jednostkowych, a zatem zawiera normy abstrakcyjne. Dotyczy to w szczególności odławiania bezdomnych zwierząt, sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku, usypiania ślepych miotów, zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym.
Uchwała wprost nakłada obowiązki na wskazane w niej podmioty m.in. w zakresie sterylizacji i kastracji bezdomnych zwierząt w schroniskach wyłącznie przez lekarza weterynarii (§ 7 Programu); usypiania ślepych miotów wyłącznie przez lekarza weterynarii w schronisku lub w lecznicy dla zwierząt (§ 9); zapewnienia miejsca pobytu bezdomnym zwierzętom domowym (§ 10); opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (§ 11); zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom w schroniskach a zwierzętom gospodarskim w gospodarstwie rolnym (§ 4); odławiania bezdomnych zwierząt (§ 6); poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt (§ 8); przeznaczenia wskazanej w Planie kwoty na realizację zadań w zakresie opieki nad zwierzętami (§ 13). Nietrafnie autor skargi kasacyjnej postuluje: "wymagane byłoby zatem, by Sąd wskazał chociaż jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym" (s. 5 skargi kasacyjnej), skoro Sąd I instancji prawidłowo wskazał normy o charakterze generalno abstrakcyjnym s. 7/8 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 797/18). Sąd I instancji trafnie wskazał także, że § 7 i 9 Załącznika nr 1 do Uchwały prawidłowo realizują wymogi art. 11a ust. 2 pkt 3-6 uoz, jednakże naruszenie obowiązku publikacji Uchwały słusznie skutkowało stwierdzeniem nieważności Uchwały w całości.
Wskazane wyżej przepisy Planu wskazują, że wymienione w nich obowiązki nakładane są na podmioty pozostające poza strukturą administracji samorządu gminnego. Jeżeli z treści uchwały wynika, że zawiera ona jakiekolwiek uprawnienie skierowane do podmiotów pozostających poza sferą administracji samorządowej lub pozwala na realizację obowiązku wobec tych podmiotów, to jest to akt prawa miejscowego. Ustawodawca nie wprowadził definicji aktu prawa miejscowego, a tym samym w każdym przypadku należy odrębnie oceniać, czy dana uchwała jest takim aktem lub nie jest, chyba że sam ustawodawca kwestię tę rozstrzygnął (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2040/18).
Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że zaskarżona Uchwała Rady Gminy Smętowo Graniczne z dnia 19 grudnia 2017 r. nr XXXII/224/2017 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Smętowo Graniczne w 2018 roku jest aktem prawa miejscowego, bowiem rozstrzyga o prawach i obowiązkach abstrakcyjnie określonych podmiotów, jak również konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 uoz. Skoro zaskarżona Uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być - jako akt prawa miejscowego - zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946) i art. 42 usg, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu prawa miejscowego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa - akt taki nie może bowiem wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, która nie zostaje przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 91 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 usg. Sąd I instancji zasadnie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ppsa.
Żądanie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mogło być uwzględnione z uwagi na wynik sprawy (art. 204 ppsa), a także z uwagi na uchwałę 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.7.2017 r. I OPS 1/17, cbosa.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.