I OSK 65/17

I OSK 65/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-06-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-01-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krzysztof Dziedzic
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 291/16 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2016-08-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 195
art. 53 ust. 1 w zw. z art. 58
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kamienna Góra od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 291/16 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kamienna Góra na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy Kamienna Góra z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie wyznaczenia Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kamiennej Górze do realizacji zadań z zakresu świadczenia wychowawczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kamienna Góra na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 291/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Gminy Miejskiej Kamienna Góra na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego, z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy Kamienna Góra, z dnia [...] marca 2016 r., w sprawie wyznaczenia, Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kamiennej Górze do realizacji zadań z zakresu świadczenia wychowawczego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Gminy w Kamiennej Górze, dnia [...] marca 2016 r., na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm. oraz art. 53 ust. 1 z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyznaczania Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kamiennej Górze do realizacji zadań z zakresu świadczenia wychowawczego.
Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały.
Wojewoda Dolnośląski stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 53 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 2 i art. 2 pkt 11 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Przywołał treść powołanych przepisów. Stwierdził, że z treści przepisu upoważniającego, tj. art. 53 ust. 1 ustawy wynika, że ustalając który organ gminy i województwa jest właściwy do wyznaczenia jednostki właściwej w sprawach świadczeń wychowawczych, należy się odwołać do treści przepisów art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 2 ustawy, które stosuje się wprost, nie odpowiednio. W świetle tych regulacji, oznacza to, że właściwym do wyznaczenia w danej gminie realizatora zadań z zakresu świadczeń wychowawczych jest odpowiednio wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Ustawodawca wskazuje wprost, że upoważnienie do realizacji zadań z zakresu świadczeń wychowawczych wydawane przez wójta, burmistrza lub prezydenta, czy też marszałka województwa, musi mieć formę pisemną. Natomiast od uznania organu właściwego zależy, czy udzieli on upoważnienia w formie zarządzenia, czy też przybierze ono postać zwykłego pisemnego upoważnienia. Wskazał również, że przepisy ustawy nie zabraniają aby wójt, burmistrz lub prezydent miasta, na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy, wyznaczył daną istniejącą jednostkę organizacyjną jako realizatora tej ustawy oraz upoważnił kierownika lub pracowników właściwej jednostki do prowadzenia postępowań w sprawie świadczenia wychowawczego.
Według organu nadzoru, przepis art. 53 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie może być natomiast podstawą prawną do wydawania przez radę gminy uchwały, której przedmiotem jest wyznaczenie już istniejącej w danej gminie jednostki organizacyjnej do realizacji ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci - jest to bowiem wyłączna kompetencja organu właściwego, tj. wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.
Podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy Kamienna Góra działała bez podstawy prawnej, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.
Wskazał, że uchwała rady gminy byłaby niezbędna jako pierwszy krok w procesie realizacji ustawy o pomocy państwa wychowaniu dzieci, tylko i wyłącznie w przypadku decyzji o utworzeniu w danej gminie nowej jednostki organizacyjnej do realizacji uchwały. Wówczas taka jednostka powoływana jest na mocy uchwały rady gminy, a następnie na podstawie art. 53 ust. 1 w związku z art. 10 i art. 2 pkt 11 ustawy, organ właściwy wyznacza pisemnie tę jednostkę do realizacji ustawy, a jej konkretnych pracowników do prowadzenia postępowań w sprawach o świadczenie wychowawcze oraz do wydawania w tych sprawach decyzji.
Podkreślił, że powyższe stanowisko organu nadzoru koresponduje ze stanowiskiem Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, wyrażonym w piśmie nr [...], w zakresie realizacji ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Rada Gminy w Kamiennej Górze i zarzuciła:
1) istotne naruszenie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195) w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) poprzez przyjęcie, iż Rada Gminy Kamienna Góra nie jest właściwa do wyznaczenia lub utworzenia jednostki organizacyjnej właściwej do realizacji zadań z zakresu świadczenia rodzinnego mimo, iż kompetencje te przysługują wyłącznie temu organowi,
2) istotne naruszenie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) poprzez przyjęcie, iż uchwała nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Rady Gminy Kamienna Góra jest sprzeczna z prawem.
Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. Sąd przytoczył treść przepisów 2 pkt 11, art. 10 ust. 1, 2 i 3, art. 11 ust. 1 oraz art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195) – dalej ustawa i stwierdził, że przedmiotem "sporu" w niniejszej sprawie jest, czy Rada Gminy jako organ stanowiący i kontrolny w gminie (art. 15 u.s.g.) jest podmiotem uprawnionym na mocy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci do wskazania ośrodka pomocy społecznej jako organu wykonującego powierzone ustawą zadania. Dalej Sąd odnotował, że organem wykonawczym gminy jest wójt (art. 26 ust. 1 u.s.g.). Systematyka omawianej ustawy wskazuje, że rozróżnia ona dwa podmioty – organ gminy i organ właściwy.
Definicję organu właściwego zawiera art. 2 pkt 11 ustawy – wskazując, że oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia wychowawcze lub otrzymującej świadczenia wychowawcze.
Rozdział 3 tej ustawy – posiadający tytuł: Podmioty realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego – w art. 10 określa powierzone zadania organowi właściwemu stanowiąc w ust. 1, że jego zadaniem jest prowadzenie postępowania w sprawie świadczenia wychowawczego z możliwością upoważnienia wskazanych w ust. 2 podmiotów do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1, a także do wydawania w tych sprawach decyzji.
Przepis powyższy zatem w sposób jednoznaczny opisał zadania wykonywane w tym przypadku przez wójta (organ wykonawczy gminy – organ właściwy wg ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci).
Zakres działania organu właściwego sprecyzowany w ustawie w ocenie Sądu pozwala na odkodowanie treści art. 53 ustawy posiadającego opis "Wyznaczenie lub utworzenie jednostek właściwych do realizacji zadań z zakresu świadczenia".
Z przepisu powyższego wynika, że zawiera on dwa różne stany faktyczne: 1) wyznaczenie, 2) lub utworzenie jednostki organizacyjnej do realizacji zadań z zakresu świadczenia wychowawczego. Pierwsze zadanie wykonuje zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 organ właściwy, do utworzenia zaś jednostki organizacyjnej właściwym jest organ kontrolny i nadzorczy gminy.
Takie rozumienie powyższego przepisu upoważnia również część wstępna ust. 1, w której użyto w liczbie mnogiej określenia "organy gminy i województwa". Organami gminy jak już stwierdzono jest rada gminy i wójt. Omawiany przepis zawiera kompetencję dla działania organu gminy jakim jest rada gminy. Kompetencją tą jest utworzenie jednostki organizacyjnej właściwej do realizacji zadań z zakresu świadczenia wychowawczego. Czynności organu w ust. 1 art. 53 zgodnie z jego brzmieniem powinny być podjęte do dnia wejścia w życie ustawy. Ustawodawca zatem zobowiązał organy do podjęcia w gminie odpowiednich czynności, w zależności od potrzeb i istniejącej sytuacji – bądź wyznaczenia istniejącego organu do prowadzenia postępowania w omawianych sprawach lub utworzenia takiego organu.
Zgodnie z art. 29 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zadania wynikające z tej ustawy nie są zadaniami własnymi gminy a zadaniami z zakresu administracji rządowej. Tym samym ewentualnie utworzenie jednostki organizacyjnej właściwej do realizacji zadań z zakresu świadczenia wychowawczego może być wykonywane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym.
Sąd podniósł, iż z treści powołanego art. 18 u.s.g. jak również orzecznictwa administracyjnego wynika, iż nie można domniemywać kompetencji Rady Gminy. Muszą one wynikać z art. 18, czyli dotyczyć spraw w nich wymienionych, bądź spraw zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.
Sąd stwierdził, że rada gminy nie otrzymała na mocy powołanej ustawy kompetencji do wyznaczenia jednostki organizacyjnej właściwej do realizacji zadań z zakresu świadczenia wychowawczego. Tym samym Rada Gminy w Kamiennej Górze podjęła zakwestionowaną uchwałą bez podstawy prawnej.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina Kamienna Góra zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 53 ust. 1 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195) poprzez przyjęcie, iż Rada Gminy Kamienna Góra nie jest właściwa do wyznaczenia jednostki organizacyjnej właściwej do realizacji zadań z zakresu świadczenia wychowawczego, mimo, iż uprawnienie to wynika z tych przepisów.
Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie wydanie wyrok reformatoryjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą.
Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 53 ust. 1 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195) poprzez przyjęcie, iż Rada Gminy Kamienna Góra nie jest właściwa do wyznaczenia jednostki organizacyjnej właściwej do realizacji zadań z zakresu świadczenia wychowawczego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim, wykładnia jest procesem ustalenia treści abstrakcyjnej normy prawnej, zaś w opisie naruszenia wskazywana jest indywidualna sytuacja skarżącej Gminy. Niezależnie od tej wadliwości skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo odczytał treść art. 53 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Trafne jest podjęcie próby ustalenia treści w kontekście unormowań art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). Zawarte w art. 53 ust. 1 zdanie drugie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci odesłanie do m.in. art. 10 ust. 2 tej ustawy jest zgodne z ustrojowym modelem rozdziału kompetencji organów gminy. Z odesłania tego wynika, że w okresie do dnia wejścia w życie ustawy organ właściwy może upoważnić swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 1, a także do wydawania w tych sprawach decyzji (art. 10 ust. 2). Skoro z odesłania tego nie wynika, że organ właściwy, w rozumieniu art. 2 pkt 11 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jest właściwy do utworzenia jednostki organizacyjnej właściwej do realizacji zadań z zakresu świadczenia wychowawczego (art. 53 ust. 1 zdanie pierwsze), to z mocy art. 53 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w związku z art. 15 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, właściwy do tego utworzenia jest organ stanowiący gminy (nie nadzorczy, jak to sformułował Sąd pierwszej instancji). Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że wskazanie o jaki organ gminy chodzi w art. 53 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, tzn. organ właściwy, czy organ stanowiący, zależy od rodzaju podejmowanej czynności, którymi są wyznaczenie i utworzenie jednostki organizacyjnej.
Na zakończenie można skonstatować, że stanowisko zajęte przez organ nadzoru oraz Sąd pierwszej instancji umacniają rezultaty wykładni celowościowej. Rozważania w tym zakresie można zacząć od oczywistej uwagi, że przepis art. 53 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ma charakter dostosowujący. Celem tego przepisu było dostosowanie organów, którym zadanie z zakresu świadczenia wychowawczego jako zadanie z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zostało nałożone, do realizacji tego zadania w chwili wejścia ustawy w życie. Z tego przecież powodu, na mocy art. 58 ustawy, przepis art. 53 wszedł w życie z dniem ogłoszenia ustawy, tj. z dniem 17 lutego 2016 r., a nie z dniem wejścia w życie pozostałych przepisów ustawy, tj. z dniem 1 kwietnia 2016 r. Regulacja art. 53 ust. 1 umożliwiała istnienie organów zdolnych do realizacji zadania z zakresu świadczenia wychowawczego od dnia wejścia ustawy w życie. Nie ma podstaw do tego aby w okresie przed wejściem w życie ustawy stosować, w zakresie tworzenia i upoważniania organów i osób inne reguły, niż przewidziane na czas funkcjonowania ustawy w obrocie prawnym po jej wejściu w życie. Zarówno utworzenie jaki upoważnienie zaczęło być realizowane po wejściu ustawy w życie. Wyznaczenie pracownika istniejącej jednostki organizacyjnej do prowadzenia postępowań i wydawania decyzji po wejściu ustawy w życie nie mogło zatem następować w sposób sprzeczny z regułami obowiązującymi w tym zakresie od dnia wejścia ustawy w życie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zasądzono na rzecz organu koszty postępowania kasacyjnego. Kosztami tymi są koszty zastępstwa procesowego organu w postępowaniu kasacyjnym wywołane sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną, wynoszące – z mocy § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) – 240 zł (por. uchwała NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSA i wsa 2013/3/38).