I OSK 648/24

I OSK 648/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Łd 923/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-12-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 141
art. 2 ust. 3c i 3 d
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)
Sentencja
Dnia 14 marca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 923/23 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 28 lipca 2023 r. nr SKO.4146.358.23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 15 grudnia 2023 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 28 lipca 2023 r. nr SKO.4146.358.23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z 27 lutego 2023 r., znak SŚR.526.004497.2023.DW.5116.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
8 listopada 2022 r. M. K. (dalej: skarżąca) złożyła wniosek o dodatek węglowy w którym wskazała, że zamieszkuje w Z., ul. [...] wraz z członkami rodziny, tzn. osobami spokrewnionymi wspólnie gospodarującymi (gospodarstwo domowe wieloosobowe).
Prezydent Miasta Z. decyzją z 27 lutego 2023 r. odmówił skarżącej przyznania dodatku węglowego. Organ I instancji ustalił, że skarżąca zamieszkuje na tej samej posesji z siostrą pod tym samym adresem lecz w innym budynku. Przywołując definicję pojęcia "budynek" oraz "lokal mieszkalny" organ stwierdził, że nie są one tożsame i nie został spełniony warunek wymagany do przyznania dodatku węglowego określony w art. 2 ust 3d ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 141 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.d.w."
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca podnosząc, że zamieszkuje pod adresem, gdzie znajdują się dwa samodzielne gospodarstwa domowe w dwóch odrębnych budynkach jednorodzinnych posiadające dwa osobne piece, co zostało potwierdzone w wywiadzie środowiskowym.
Decyzją z 28 lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego, w którym oświadczyła, że przy ul. [...] w Z. zamieszkuje i prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe, a głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa jest kocioł na paliwo stałe. W toku postępowania ustalono, że na ten sam adres o wypłatę dodatku węglowego 30 sierpnia 2022 r. wystąpiła T. P., której wniosek zweryfikowano pozytywnie. Organ nadmienił, że na posesji znajdują się dwa budynki: T. P. (siostra skarżącej) mieszka w domku jednorodzinnym, natomiast skarżąca ze swoją córką mieszka w oficynie w tylnej części podwórka. Rodziny posiadają odrębne źródła ogrzewania, odrębne kuchnie, łazienki i WC. Skarżąca posiada piec na ekogroszek umiejscowiony w oficynie, w której zamieszkuje. 14 grudnia 2022 r. skarżąca oświadczyła, że dla jej gospodarstwa domowego nie ma możliwości ustalenia odrębnego adresu zamieszkania. Kolegium stwierdziło, że dla uzyskania świadczenia ustawodawca wymaga, aby odrębność lokali mieszkalnych/budynków była potwierdzona istnieniem stosownych numerów porządkowych, a w przypadku braku takich numerów ustanowiony został wymóg podjęcia, w terminie do 30 listopada 2022 r., formalnych działań mających na względzie nadanie numeru porządkowego dla odrębnego lokalu albo budynku mieszkalnego, jeżeli do nadania takiego numeru nie doszło we wskazanym terminie. Oczekując przyznania świadczenia wnioskodawca powinien zatem załączyć do wniosku kserokopię wniosku złożonego w odpowiednim urzędzie przez właściciela nieruchomości o nadanie numeru porządkowego dla lokalu/budynku, w którym wnioskodawca prowadzi odrębne gospodarstwo domowe wraz z potwierdzeniem jego złożenia. Kolegium wskazało, że do 30 listopada 2022 r. właściciel nieruchomości nie podjął działań mających na celu nadanie odrębnego numeru porządkowego dla jednego z budynków znajdujących się pod adresem ul. [...] w Z. W tej sytuacji nie może znaleźć zastosowania art. 2 ust. 3c u.d.w. i w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem.
Na decyzję organu odwoławczego M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji niesłusznie uznały, że brak odrębnego adresu miejsca zamieszkania do 30 listopada 2022 r. i brak podjęcia działań formalnych prowadzących do ustalenia takiego adresu powinny skutkować odmową przyznania dodatku węglowego, mimo prowadzenia przez skarżącą w odrębnym lokalu (w tym wypadku – odrębnym budynku) odrębnego gospodarstwo domowego, czym naruszyły art. 2 ust. 3c u.d.w. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, Kolegium bezpodstawnie uzależniło przyznanie wsparcia skarżącej od przesłanki, która nie została wyartykułowana przez ustawodawcę. Wbrew twierdzeniom organu w żadnym aspekcie ustawodawca nie uzależnił udzielenia wsparcia w zakupie paliwa stałego do ogrzewania mieszkań od złożenia wniosku o nadanie dodatkowego/nowego numeru porządkowego. Brak złożenia wniosku o nadanie dodatkowego/nowego numeru porządkowego dla nieruchomości pozostaje bez wpływu na prawo do uzyskania dodatku węglowego. Wobec niebudzącego wątpliwości faktu, że na adres wskazany przez skarżącą, został już złożony wniosek o wypłatę dodatku węglowego przez innego wnioskodawcę, który złożył wniosek jako pierwszy i jego wypłaty, biorąc pod uwagę ustalenia wywiadu środowiskowego, organ był zobligowany do ustalenia, czy zaistniały przesłanki zastosowania regulacji zawartej w art. 2 ust. 3d u.d.w. będącej wyjątkiem od zasady ustanowionej w art. 2 ust. 3b u.d.w., według której, w opisanej sytuacji dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy i pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Zdaniem Sądu I instancji, brak ustalenia przez skarżącą odrębnego adresu miejsca zamieszkania w terminie do 30 listopada 2022 r., czego wyrazem jest oświadczenie skarżącej złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za jego fałszywe złożenie, jednoznacznie wskazuje na brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach (budynkach), a tym samym o spełnieniu przesłanki określonej w art. 2 ust. 3c u.d.w. Biorąc powyższe pod uwagę w rozpoznawanej sprawie organ powinien był zastosować przepis art. 2 ust. 3d u.d.w. Ustalenie zaś w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego zamieszkiwania pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywania przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania, powinno skutkować przyznaniem dodatku węglowego w drodze decyzji administracyjnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu zaskarżając wyrok w całości. Sądowi I instancji zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 3c i art. 2 ust. 3d u.d.w. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przyznanie świadczenia w postaci dodatku węglowego w warunkach określonych w art. 2 ust. 3c u.d.w., tj. gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie zostało uzależnione od uprzedniego podjęcia przez zainteresowaną osobę formalnych działań zmierzających do ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania gospodarstwa domowego, które to działania nie zakończyły się ustaleniem odrębnego adresu, natomiast wystarczające jest złożenie oświadczenia przez stronę postępowania, że nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. art. 47a ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.g.k.", poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że numer porządkowy budynku co do zasady nadawany jest z urzędu, a wyjątkowo na wniosek zainteresowanych, podczas gdy z powołanego przepisu prawa materialnego wynika, że numer porządkowy budynku nadawany jest zarówno z urzędu, jak i na wniosek zainteresowanych osób, a zatem nie istnieje zasada, z której wynikałoby, że nadanie numeru porządkowego budynku odbywa się z urzędu a wyjątkowo na wniosek,
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 3c i art. 2 ust. 3d u.d.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymienione przepisy prawa materialnego,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. art. 8 i 9 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymienione przepisy k.p.a. poprzez brak pouczenia strony postępowania o "wymogu" złożenia wniosku o nadanie nowego numeru porządkowego razem z wnioskiem o dodatek węglowy, pomimo że organy administracji orzekające w sprawie nie miały obowiązku dokonywania takich pouczeń,
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej pod zarzutem naruszenia wymienionych przepisów k.p.a., pomimo że wymienione przepisy nie zostały naruszone przez organy administracji,
d) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku jego podstawy prawnej w zakresie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi jako bezzasadnej, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 2 ust. 3c u.d.w. w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2 u.d.w.).
Kwestią sporną w sprawie jest przesłanka braku możliwości ustalenia do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących w odrębnych lokalach, w szczególności zaś to, czy warunek ten łączy się dla wnioskodawców z obowiązkiem podjęcia formalnych działań w celu uzyskania takiego odrębnego adresu. W odniesieniu do tego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zarówno wyrażone w zaskarżonym wyroku, jak i artykułowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że żaden przepis ustawy o dodatku węglowym nie uzależnia wykazania spełnienia tej przesłanki normatywnej od uprzedniego podjęcia przez wnioskodawcę formalnych działań zmierzających do ustalenia odrębnego adresu, np. przez uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, wystąpienie z wnioskiem o nadanie numeru porządkowego, wszczęcie procedury o wydzielenie odrębnego lokalu etc. Przyjęcie odmiennego poglądu wiązałoby się zatem z nałożeniem na osoby wnioskujące o przyznanie dodatku węglowego obowiązku spełnienia wymogów, których nie przewiduje ustawa, co byłoby nie do pogodzenia zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a."). Wobec tego należy przyjąć, że weryfikacji wskazanej przesłanki dokonuje organ administracji w oparciu o doświadczenia życiowe, z ewentualnym uwzględnieniem oświadczenia wnioskodawcy, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe wnioskodawcy (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 października 2024 r., sygn. akt I OSK 2991/23 i I OSK 2992/23, z dnia 21 listopada 2024 r., sygn. akt I OSK 2811/23 i I OSK 2812/23, z dnia 27 listopada 2024 r., sygn. akt I OSK 3101/23, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Takie rozumienie przytoczonych przepisów pozwala również na realizację celu nowelizacji ustawy, na co trafnie zwrócił uwagę z uzasadnieniu Sąd I instancji, prawidłowo identyfikując ten cel, jako dążenie do zapewnienia dostępu do świadczenia wszystkim tym gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Wobec powyższego zarzut błędnej wykładni art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w. nie jest uzasadniony.
Biorąc powyższe pod uwagę słuszna była ocena Sądu I instancji, że organy obu instancji mylnie uznały, iż brak odrębnego adresu miejsca zamieszkania do 30 listopada 2022 r. i brak podjęcia działań formalnych prowadzących do ustalenia takiego adresu powinny skutkować odmową przyznania dodatku węglowego, mimo prowadzenia przez skarżącą w odrębnym lokalu (w tym wypadku – odrębnym budynku) odrębnego gospodarstwa domowego. W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie uznał, że doszło w sprawie do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., uchylając wydane w sprawie decyzje. Podniesiony w tym względzie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 3c i art. 2 ust. 3d u.d.w., należało więc uznać za niezasadny.
W tych warunkach zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej pod zarzutem naruszenia wymienionych przepisów k.p.a., nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
W konsekwencji Sądowi I Instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku jego podstawy prawnej w zakresie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. - będącego przepisem procesowym - w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu wpływ ewentualnego naruszenia wymogów uzasadnienia, skargą kasacyjną wykazany nie został. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i co kluczowe w tym względzie, sformułowane jest w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
Analogicznie ocenić należy zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. art. 8 i 9 k.p.a. wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymienione przepisy k.p.a. poprzez brak pouczenia strony postępowania o "wymogu" złożenia wniosku o nadanie nowego numeru porządkowego razem z wnioskiem o dodatek węglowy. Uwagi Sądu I instancji co do ewentualnego obowiązku pouczenia strony w tym zakresie, były poczynione przy hipotetycznym założeniu, że organy administracji mają rację i należy wystąpić o nadanie numeru porządkowego. Było to przemyślenia wtrącone jedynie na marginesie rozważań Sądu I instancji, zatem ich zawarcie w uzasadnieniu wyroku nie mogło mieć istotnego wpływu na prawidłowość dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji. Ostatecznie bowiem Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że żaden przepis ustawy o dodatku węglowym nie uzależnia wykazania spełnienia omawianej przesłanki normatywnej od uprzedniego podjęcia przez wnioskodawcę formalnych działań zmierzających do ustalenia odrębnego adresu.
Zamierzonego skutku nie mógł także odnieść zarzut naruszenia art. 47a ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne bowiem przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Przedmiotem niniejszego postepowania jest kwestia odmowy przyznania dodatku węglowego, nie toczy się zaś postępowania dotyczące nadania numeru porządkowego nieruchomości.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.