I OSK 648/19

I OSK 648/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Ewa Kręcichwost - Durchowska /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 3414/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-09-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 73 ust. 1
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2018 r. sygn. IV SA/Wa 3414/17 w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku w sprawie przyznania odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz P. L. kwotę 657 (sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 września 2018 r., sygn. IV SA/Wa 3414/17, oddalił skargę P. L. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku w sprawie przyznania odszkodowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Nr [...] Prezydent [...] w pkt 1. ustalił odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną (gminną): ulicę [...] stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...]z obrębu [...] o pow. [...] m² oraz ulicę [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², uregulowaną obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiącą własność Miasta [...], w wysokości [...] zł; w pkt 2. przyznał ustalone w punkcie 1 odszkodowanie w udziale [...] części, tj. kwotę [...] zł na rzecz: K. J. L. (s. K. i W.) w udziale wynoszącym [...] części, tj. w kwocie [...] zł oraz R. M. (s. A. i W.) w udziale wynoszącym [...] części, tj. w kwocie [...] zł; w pkt 3 odmówił zaś uwzględnienia wniosku P. R. L. (s. K. i H.) w sprawie przyznania odszkodowania co do udziału wynoszącego [...] część, za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy B., zajętą pod tę drogę publiczną - ulicę [...], stanowiącą działkę ew. nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] m²; w pkt 4. i 5. do wypłaty ustalonego odszkodowania zobowiązał Prezydenta [...], w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.
Odwołanie od powyższej decyzji w zakresie pkt 3 złożył P. L.
Decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r. [...] w zakresie pkt 3. Natomiast rozstrzygnięcie dotyczące ustalenia odszkodowania na rzecz K. J. L. oraz R. M. za ww. nieruchomość zajętą pod drogi publiczne (gminne) - ul. [...] i ul. [...], stało się ostateczne, a następnie prawomocne, jako niezakwestionowane.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że [...] listopada 2003 r. K. L. złożył w Urzędzie [...] w Dzielnicy B. wniosek o wypłatę odszkodowania, w oparciu o art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne - ul. [...] i ul. [...]. Wskazał, że występuje w imieniu wszystkich współwłaścicieli lecz pełnomocnictw nie załączył. Z akt sprawy wynika, że na dzień [...] grudnia 1998 r. właścicielami przedmiotowej nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] byli K. L., W. L. i R. M. Umową dożywocia zawartą w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]) w dniu [...] sierpnia 2003 r. W. L. przeniosła na rzecz P. L. udział wynoszący [...] części we współwłasności nieruchomości przy ul. [...] w W., uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Z tego wynika, że w dniu złożenia przez K. L. wniosku o ustalenie odszkodowania, tj. [...] listopada 2003 r., współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości był on sam, R. M. i P. L. Wojewoda potwierdził więc prawidłowość ustaleń organu I instancji, że P. L. wystąpił o odszkodowanie dopiero [...] lipca 2014 r., a więc uchybił przewidzianemu na to terminowi. Wojewoda powołując art. 28 k.p.a. stwierdził, że sprawa każdego współwłaściciela jest odrębną i tylko mogącą być połączoną do wspólnego rozpoznania, na mocy art. 62 k.p.a. Inaczej mówiąc każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem, natomiast nie jest stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu z wnioskiem innego współwłaściciela tej nieruchomości. Podał jednocześnie, że w niniejszej sprawie nie mógł także znaleźć zastosowania przepis art. 209 k.c. stanowiący, że każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Podzielił bowiem stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w wyroku z 27 października 1971 r. (sygn. akt I CR 427/71, opubl. OSN z 1972r. nr 5, poz. 88, opubl. LEX nr 1350), że przepis art. 209 k.c. nie dotyczy roszczenia o odszkodowanie za utraconą własność, gdyż nie jest to czynność zmierzająca do zachowania wspólnego prawa. Roszczenie o wypłatę odszkodowania za odjętą własność nieruchomości jest bowiem roszczeniem o świadczenie podzielne, przy podzielności zaś świadczenia wierzytelność dzieli się na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest wierzycieli. Przewidziana w przepisie art. 209 k.c. konstrukcja upoważnienia każdego współwłaściciela do podjęcia wszelkich czynności zachowawczych nie opiera się na przedstawicielstwie ustawowym jednego współwłaściciela przez drugiego, tylko na wzajemnej reprezentacji interesów jednych przedstawicieli przez drugich. Cechą charakterystyczną tej wzajemnej reprezentacji jest to, że współwłaściciel podejmuje czynność zachowawczą w imieniu własnym, ale w interesie pozostałych współwłaścicieli. Funkcją czynności zachowawczych jest ochrona wspólnego prawa do przedmiotu współwłasności. Czynności te należą do zarządu rzeczą wspólną w rozumieniu art. 201 k.c. Wojewoda podał, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy doszło do uchybienia przez P. L. terminowi z art. 73 ust. 4 cyt. ustawy, który jest terminem zawitym. Bezczynność strony w oznaczonym terminie powoduje więc utratę uprawnień. Przywrócenie terminu zawitego prawa materialnego (terminu ustalonego dla dochodzenia przez stronę jej praw podmiotowych lub roszczeń) jest możliwe jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewiduje przepis określający dany termin. Art. 73 cyt. ustawy takiej możliwości nie przewiduje. Ustawodawca jednoznacznie określił bowiem termin składania wniosków od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. jednocześnie stwierdzając, że po upływie tego terminu roszczenie wygasa.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. L.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził m.in., że prawidłowe jest stanowisko Wojewody, iż decyzja odszkodowawcza organu I instancji jest podzielna. W ocenie Sądu prawidłowe są też ustalenia organu II instancji, że decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. nr [...] stwierdzono nabycie przez Gminę W. – B. z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawo własności gruntu zajętego pod część ulicy [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ew. nr [...] o powierzchni [...] m², uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], która to decyzja stała się ostateczna w dniu [...].08.2014 r. Z kolei decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. – B. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ew. nr [...] o powierzchni [...] m², uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...]. Niniejsza decyzja stała się ostateczna [...] sierpnia 2014 r. Istniały więc podstawy do żądania odszkodowania. Sąd ocenił, że trafnie wywiódł Wojewoda, podzielając ustalenia organu I instancji, że [...] listopada 2003 r. K. L. złożył w Urzędzie [...] w Dzielnicy B. wniosek o wypłatę odszkodowania, w oparciu o art. 73 ustawy, za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne. W nagłówku tego podania wskazał, że występuje w imieniu wszystkich współwłaścicieli (nie wymieniając ich z imienia i nazwiska). Do wniosku nie zostały załączone stosowne pełnomocnictwa dla K. L. do reprezentowania pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Organ I instancji zwrócił się do K. L. o dostarczenie dokumentów potwierdzających prawo własności wnioskodawców do przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] grudnia 1998r., ostateczną decyzję Wojewody wydaną na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy, uzupełniony wniosek poprzez wystąpienie wszystkich uprawnionych oraz oryginały postanowienia Sądu o nabyciu praw do spadku w przypadku spadkobierców byłych właścicieli. Zasadna w ocenie Sądu jest uwaga pełnomocnika skarżącego, że wezwanie to nie zawierało terminu ani rygoru, (podobnie jak i kolejne wezwanie), co nie oznacza jednak, że wniosek z [...] listopada 2003 r. został przez K. L. złożony także w imieniu skarżącego. Sąd stwierdził, że nie zostało to w żaden sposób dowiedzione, natomiast brak wskazania terminu oraz rygoru stanowił uchybienie, ale w realiach rozpatrywanej sprawy nie miało to istotnego wpływ na jej wynik.
Sąd zwrócił następnie uwagę, że K. L. podjął się uzupełnienia tych braków dopiero po przeszło roku i przy piśmie z dnia [...] maja 2005 r. przekazał do organu I instancji oryginał wypisu z księgi wieczystej, potwierdzający prawo wnioskodawców do przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r., wskazując w nagłówku pisma jako współwłaścicieli: siebie, W. L. i R. M. W dalszym ciągu więc nie wskazywał jako wnioskodawcy skarżącego. Zważywszy, że nadal nie zostali wskazani wszyscy uprawnieni, [...] czerwca 2005 r. organ I instancji ponownie zwrócił się do K. L. o uzupełnienie wniosku poprzez ich wskazanie, mając na względzie treść księgi wieczystej. To wezwanie (jak już nadmieniono) również nie było obwarowane terminem i rygorem. K. L. nie odpowiedział na nie. Przez 9 lat pozostawał bierny, aż dopiero [...] lipca 2014 r. ponowił wniosek z [...] listopada 2003 r. o wypłacenie odszkodowania, wskazując w nagłówku podania siebie, R. M. oraz po raz pierwszy P. L. Następnie zaś, przy piśmie z [...] września 2014 r., K. L. dołączył potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię wniosku o odszkodowanie z [...] listopada 2003 r. podpisaną przez siebie, W. L. i R. M., nieopatrzonego jednak pieczęcią wpływu do Urzędu. Sąd wskazał następnie, że wobec tego, że nadal w 2014 r. przed organem I instancji K. L. nie złożył stosownego pełnomocnictwa, z którego by wynikało, że może reprezentować skarżącego - pismem z [...] listopada 2014 r. organ zwrócił się do K. L. - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., tym razem zakreślając 7-dniowy termin i rygor - o dostarczenie (oryginalnego lub potwierdzonego za zgodność z oryginałem) wniosku pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości. Wówczas dopiero [...] listopada 2014 r. K. L. dołączył do akt sprawy pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącego oraz R. M. w procesie odszkodowawczym, opatrzone datą [...] maja 2005 r., które jednak dotychczas do organu nie zostało złożone i brak było dowodu tak jego złożenia jak i nadania. Sąd stwierdził zatem, że był pełnomocnikiem skarżącego już w maju 2005 r., czy też wcześniej, wobec tego nie jest uprawnione twierdzenie, że skarżący został pozbawiony prawa udziału w tym postępowaniu przez naruszenie art. 9, art. 10 § 1 i art. 64 § 2 K.p.a.
Sąd wskazał następnie, że w efekcie poczynionych wyjaśnień organy uznały, że K. L. był pełnomocnikiem R. M. jeszcze przed końcem 2005 r., składając ten wniosek także w jego imieniu i trafnie przyjęły, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że przed końcem 2005 r. K. L. był również pełnomocnikiem P. L., a nie dopiero od 2014 r.
Sąd wskazał następnie, że [...] listopada 2016 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania, że nie doszło do usunięcia braków żądania zawartego w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. i pozostawił bez rozpoznania wniosek K. L. z dnia [...] maja 2005 r., złożony w imieniu W. L., w Urzędzie [...] w dniu [...] maja 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Zasadnicze w niniejszej sprawie ma bowiem w ocenie Sądu fakt, że W. L. nie była już wówczas współwłaścicielką tej nieruchomości. Umową dożywocia zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] sierpnia 2003 r. (Rep. A [...]) W. L. przeniosła na rzecz skarżącego udział wynoszący [...] części we współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Zatem w dniu złożenia przez K. L. wniosku o ustalenie odszkodowania, tj. w dniu [...] listopada 2003 r., współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli K. L., R. M. i P. L. Jak wynika z aktu poświadczenia dziedziczenia repertorium A Nr [...] z [...] marca 2014 r. spadek po W. L. (c. B. i M.), zmarłej [...] grudnia 2009 r. na podstawie testamentu nabył syn zmarłej – K. L. (s. K. i W.) w całości. Zatem przedmiot niniejszego postępowania nie wchodzi w skład masy spadkowej po W. L. Sąd stwierdził, że wobec przytoczonych okoliczności trafnie przyjął Wojewoda za Prezydentem [...], że skarżący wystąpił o odszkodowanie dopiero [...] lipca 2014 r. Wcześniej ani sam o to nie występował, ani też nie był wskazany przez K. L. w charakterze ubiegającego się o odszkodowanie.
Sąd wyjaśnił, że w tym kontekście wezwania do uzupełnienia braków bez określenia terminu i rygoru, jakkolwiek stanowiły uchybienie, to jednak nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro o odszkodowanie to w zakreślonym przez ustawodawcę terminie mogły osoby uprawnione występować osobno, nie byli bowiem zobligowani do składania łącznego wniosku.
W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że podziela w całości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m. in. w wyroku z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1850/13 (opubl. CBOSA - nsa.gov.pl), na podstawie którego stwierdził, że uprawnione jest stanowisko Wojewody, że wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli w imieniu własnym o zapłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi we współwłasności nie jest czynnością, której celem jest ochrona wspólnego prawa do współwłasności. Jest to samodzielne uprawnienie współwłaściciela.
W ocenie Sądu, trafne są też wywody organu odwoławczego, co do braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 209 k.c. Za uprawnione uznane zostało także stanowisko Wojewody, że w sprawie tej nie mógł mieć zastosowania przepis art. 33 § 4 k.p.a., odnoszący się do przypadków "mniejszej wagi", ponieważ ustalenie i wypłacenie odszkodowania z art. 73 ustawy zarówno ze względu na swój wyjątkowy charakter, jak i doniosłość skutków finansowych dla strony nie może stanowić takiego przypadku. Wojewoda zasadnie uznał zatem za uprawnione stanowisko Prezydenta [...], wyrażone w pkt. 3 decyzji z [...] grudnia 2016 r. Organ I instancji prawidłowo uznał pismo z [...] lipca 2014 r. za pierwszy wniosek skarżącego o ustalenie odszkodowania za udział wynoszący [...] część przedmiotowej nieruchomości i odmówił jego uwzględnienia z uwagi na upływ ustawowo wyznaczonego terminu do jego wniesienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. L., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a., przez zaakceptowanie naruszenia przez organ art. 64 § 2 k.p.a., co wyrażało się w uznaniu, że:
a) uzupełnienie braków formalnych wniosku w postaci złożenia dopiero [...] listopada 2014 r. pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącego przez K. L. nie wywierało żadnych skutków, mimo że nastąpiło w sposób prawidłowy w terminie zakreślonym przez organ;
b) brak wskazania we wcześniejszych wezwaniach organu, kierowanych do pełnomocnika skarżącego – K. L., terminu oraz rygoru stanowił uchybienie, które nie miało istotnego wpływu na wynik przedmiotowej sprawy, mimo że niezastosowanie się do tych wezwań stanowiło jedną z przyczyn odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego z [...] listopada 2003 r. o wypłatę odszkodowania. Naruszenie to miało istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, albowiem doprowadziło do uznania, że wniosek skarżącego o ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne został złożony po terminie przewidzianym w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy, wobec czego jego roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości wygasło i tym samym skarga została oddalona w całości;
2. art. 151 p.p.s.a., przez zaakceptowanie naruszenia art. 7, 8, 9 i art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 k.p.a., tj. zaniechania powzięcia przez organ wszelkich czynności, zmierzających do wyjaśnienia zakresu pełnomocnictwa pełnomocnika skarżącego, w sytuacji gdy w jego ocenie istniały co do tego wątpliwości, a pełnomocnik skarżącego wywiązał się z wykonania wezwania organu do przedłożenia pełnomocnictwa do działania w sprawie, co wyrażało się w nieprawidłowym uznaniu, że zaskarżona decyzja nie naruszała wymienionych przepisów, mimo że brak załączenia pełnomocnictwa jest brakiem formalnym, który winien zostać usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a jeżeli w ocenie organu przedłożone przez stronę, już po uzupełnieniu braków, dokumenty były nadal niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż organ miał wątpliwości w zakresie jej reprezentacji, to winien był po myśli art. 7, 8 i 9 k.p.a. wezwać stronę ponownie do przedłożenia stosownych dokumentów, wyjaśniając jej powód swojego ponownego żądania w tym zakresie. Naruszenie to miało istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, albowiem przez uznanie, że przedłożenie [...] listopada 2014 r. pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącego przez K. L., opatrzonego datą [...] maja 2005 r., było spóźnione, WSA w Warszawie pozbawił prawa skarżącego do ubiegania się o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości, wobec stwierdzenia, że roszczenie to wygasło z mocy prawa w związku z przekroczeniem terminu na wystąpienie z nim.
3. art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., w ten sposób, że nie będąc związany zarzutami skargi, nie uchylił decyzji organu, polecając mu wezwanie K. L. lub skarżącego do złożenia oświadczenia, czy [...] listopada 2003 r. ten pierwszy dysponował upoważnieniem skarżącego do złożenia w jego imieniu wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, a samodzielnie ustalił za organ na niekorzyść skarżącego, że ten nie wykazał, aby pełnomocnictwo z [...] maja 2005 r. rzeczywiście było w tej dacie udzielone, przez co wniosek o wszczęcie niniejszego postępowania mógł zostać złożony w imieniu skarżącego najwcześniej [...] lipca 2014 r., a więc już po upływie ustawowego terminu przewidzianego na jego złożenie.
Naruszenie to miało istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, albowiem doprowadziło do oddalenia skargi.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasadzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Stawiając Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a w powiązaniu z art. 64 § 2 k.p.a skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że wezwania z [...] lutego 2004 r. i [...] czerwca 2005 r. nie spełniały wymogów wskazanych w art. 64 § 2 k.p.a. Dopiero w wezwaniu z [...] listopada 2014 r. wezwano K. L. do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni i w zakreślonym terminie K. L. przedłożył pełnomocnictwo z dnia [...] maja 2015 r., które upoważniało go do złożenia wniosku z dnia [...] listopada 2003 r. także w imieniu P. L. Skoro K. L. nie został prawidłowo wcześniej wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku, to nie mógł uchybić terminowi do złożenia wniosku.
Ustosunkowują się do powyższego zarzutu wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy, odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, ustala i wypłaca się według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Odszkodowanie wypłaca się na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., a po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Zatem warunkiem podstawowym przyznania odszkodowania w świetle wyżej przywołanego przepisu jest złożenie wniosku o odszkodowanie w określonym ustawowo terminie. Wraz z utratą prawa własności nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. między współwłaścicielami rozwiązuje się stosunek współwłasności. Po stronie każdego z dotychczasowych współwłaścicieli powstaje samodzielne uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie. Współwłaściciel może wystąpić z wnioskiem o odszkodowanie odpowiednie do przysługującego mu udziału we współwłasności. Złożenie wniosku przez jednego z współwłaścicieli nie oznacza, że wniosek wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli. Roszczenie o wypłatę odszkodowania na gruncie art. 73 ust 4 ustawy, to roszczenie o świadczenie podzielne, które dzieli się na tyle części, ile jest podmiotów uprawnionych do świadczenia. Dotychczasowy współwłaściciel nie staje się uczestnikiem postępowania wszczętego z wniosku innych współwłaścicieli, a termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego z wnioskodawców. Zachowanie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie należy badać samodzielnie dla każdego ze współwłaścicieli. Nie ulega tez wątpliwości, że jeden z współwłaścicieli może wystąpić w zakreślonym terminie z wnioskiem o odszkodowanie w imieniu wszystkich bądź części współwłaścicieli. Musi jednak dysponować w tym zakresie stosownym pełnomocnictwem.
Bezsporne w sprawie jest, że w dniu [...] grudnia 1998 r. właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli K. L., W. L. i R. M. Umową dożywocia z [...] sierpnia 2003 r. W. L. przeniosła na rzecz P. L. udział wynoszący [...] części we współwłasności nieruchomości przy ul. [...] w W. W dniu [...] listopada 2003 r. K. L. złożył wniosek o ustalenie odszkodowania, na podstawie art. 73 art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej jako "ustawa"), za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne - ul. [...] i ul. [...]. W nagłówku tego wniosku wskazał, że występuje w imieniu wszystkich współwłaścicieli. Jednak nie podał ich imienia i nazwiska. Do wniosku nie załączył także żadnych pełnomocnictw.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika również, że pismem z dnia [...] lutego 2004 organ wezwał K. L. do przedłożenia m.in. dokumentów potwierdzających prawo własności wnioskodawców do przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] grudnia 1998 r. oraz uzupełniony wniosek poprzez wstąpienie wszystkich uprawnionych. Pismo to nie zawiera żadnego pouczenia.
W nawiązaniu do powyższego pisma, K. L. przesyła organowi pismo z [...] maja 2005 r., w którym w nagłówku wskazuje imiona, nazwiska i adresy określonych osób, tj. K. L., W. L. i R. M. Z drugiej jednak strony, w piśmie tym K. L. oświadcza, że przesyła "oryginał wypisu z Księgi Wieczystej, potwierdzające prawo wnioskodawców do przedmiotowej nieruchomości według stanu nadzień [...] grudnia 1998 r." Zauważyć trzeba, że z odpisu Księgi Wieczystej nr [...], wynika, ze współwłaścicielem ww. nieruchomości jest P. L. i nie wynika, że tym współwłaścicielem jest W. L.. Jednocześnie K. L. w dalszym ciągu nie przedkłada organowi żadnych pełnomocnictw.
Pismem z [...] czerwca 2005 r. organ I instancji zwrócił się do K. L. o uzupełnienie akt sprawy m.in. o uzupełniony wniosek poprzez wystąpienie wszystkich uprawnionych i jednoznaczne wskazanie uprawnionych osób do złożenia wniosku (organ wskazał, na treść przedłożonego odpisu Księgi Wieczystej nr [...]). Jednocześnie organ wezwał do przedłożenia umowy dożywocia z [...] sierpnia 2003 r. To wezwanie nie było obwarowane terminem i rygorem.
Pismem z [...] czerwca 2014 r. organ zawiadamia strony K. L., R. M. i P. L., że przed wydaniem decyzji mogą zapoznać się z aktami sprawy i ewentualnie złożyć wyjaśnienia.
[...] lipca 2014 r. K. L. ponawia wniosek z [...] listopada 2003 r. o wypłacenie odszkodowania, wskazując w nagłówku podania siebie, R. M. oraz po raz pierwszy P. L. Jednak nadal nie przedkłada żadnych pełnomocnictw.
Pismem z [...] listopada 2014 r. organ zwrócił się do K. L. - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., tym razem zakreślając 7-dniowy termin i rygor pozostawienia wniosku w części dotyczącej pozostałych współwłaścicieli bez rozpoznania, o dostarczenie (oryginalnego lub potwierdzonego za zgodność z oryginałem) wniosku pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości oraz pełnomocnictw, z których wynikałoby dla niego umocowanie do reprezentowania pozostałych współwłaścicieli.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, [...] listopada 2014 r. K. L. w zakreślonym terminie dołączył do akt sprawy pełnomocnictwo do reprezentowania P. L. oraz R. M. w procesie odszkodowawczym, opatrzone datą [...] maja 2005 r., które wcześniej do organu nie zostało złożone.
W świetle powyższych okoliczności, a przede wszystkim uwagi na treść pism kierowanych do K. L., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe, nie wskazuje w sposób jednoznaczny do dnia [...] listopada 2014 r. kto złożył wniosek z [...] listopada 2003 r. o wypłatę odszkodowania ani też kogo organ w trakcie wieloletniego postępowania uznał za wnioskodawcę.
Dlatego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy, dopiero zgodne z przepisem art. 64 k.p.a. wezwanie z [...] listopada 2014 r. do uzupełnia podania poprzez dołączenie pełnomocnictw od współwłaścicieli przedmiotowych nieruchomości może wywołać skutki prawne. Skoro zatem K. L. dołączył pełnomocnictwo z [...] maja 2005 r. w zakreślonym terminie, to brak było podstaw do uznania, że P. L. nie złożył wniosku w terminie określonym w art. 73 ustawy.
Zaznaczyć także trzeba, że tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym, jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywoływać skutki w postaci biegu terminu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności pozostawienia podania bez rozpoznania" – wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1976/12 (LEX nr 1488077), czy też jak podał organ w piśmie z 3 listopada 2014 r., pozostawienia wniosku o odszkodowanie w części dotyczącej pozostałych współwłaścicieli bez rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 1993 r., II SA 1308/92 (PiŻ 1994, nr 14, s. 15), w którym przyjęto, że: "1. Niedołączenie pełnomocnictwa przy podaniu o wszczęcie postępowania administracyjnego jest jednym z braków podania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. 2. Niedokonanie przez organ administracji wezwania wnoszącego podanie do złożenia pełnomocnictwa na piśmie lub zgłoszenia do protokołu w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że niedopełnienie tej czynności spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania i wydania decyzji odmawiającej uwzględnienia zgłoszonego w podaniu żądania z powodu braku umocowania, jest nie tylko istotnym naruszeniem przepisu art. 64 § 2 k.p.a., lecz stanowi także naruszenie zasady informowania określonej w art. 9 k.p.a."
Zasadnym okazały się zatem zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a, art. 64 § k.p.a. i art. 7, 8, 9 k.p.a.
Chybiony jest zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nakazuje wydanie orzeczenia przez sąd po zamknięciu rozprawy, a ewentualne otwarcie zamkniętej rozprawy jest możliwe wówczas, istotne okoliczności ujawnią się po jej zamknięciu (art. 133 § 3 P.p.s.a.). W tej sprawie Sąd pierwszej instancji zamknął rozprawę i wydał wyrok i ww. przepisów nie naruszył. W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis ten nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA 21 sierpnia 2019 r., I OSK 263/19).
Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem należy przyjąć, że ustawodawca, mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie VI, WoltersKluwer 2016). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2027/13 (Lex nr 1637128), i z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1350/12 (Lex nr 1575539), stwierdził, że rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r., nr [...] i temu zagadnieniu były poświęcone rozważania sądu.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a, a w następstwie tego do uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nr [...]i decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r. Nr [...] w zaskarżonej części, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania ma oparcie w przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.
Ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie z wniosku P. L. z uwzględnieniem wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej.