I OSK 646/06

I OSK 646/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-12-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący/
Irena Kamińska
Janina Antosiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne
Szkolnictwo wyższe
Sygn. powiązane
II SA/Bd 374/05 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2005-12-01
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Irena Kamińska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. i Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 374/05 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stypendium socjalnego oddala skargi kasacyjne
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 1 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 374/05, uwzględniając skargę P. B. stwierdził nieważność decyzji Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Komisji Stypendialnej Wydziału Humanistycznego tegoż Uniwersytetu z [...], w przedmiocie odmowy przyznania stypendium socjalnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenia organów, z których wynikało, iż student P. B. 22 listopada 2004 r. wystąpił do Wydziałowej Komisji Stypendialnej [...] o przyznanie stypendium socjalnego w roku akademickim 2004/05.
Komisja ta decyzją z [...] odmówiła przyznania stypendium. Rozpatrująca odwołanie Odwoławcza Komisja Stypendialna, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję uznając za trafne stanowisko w niej zajęte, że przewidziany w § 17 ust. 1 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom [...], termin do złożenia wniosku wraz z wymaganymi dokumentami do 25 października (i jednocześnie określający, że wnioski złożone po tym terminie nie podlegają rozpatrzeniu) ma charakter terminu materialnego. Jego przekroczenie niweczy możliwość merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Regulamin ten opracowano na podstawie upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 152h ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Wniosek w tej sprawie strona złożyła po terminie przewidzianym w regulaminie.
W skardze złożonej do Sądu, P. B. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komisji Stypendialnej Wydziału Humanistycznego [...] czyniąc zarzut, iż zostały one wydane bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem przepisu art. 152c ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym.
W uzasadnieniu skargi wywodził, że wykładnia powyższego przepisu wskazuje, iż stypendium powinno zostać przyznane od tego miesiąca, w którym wniosek o nie został złożony, co wyklucza legalność przyjętego w regulaminie przyznawania pomocy materialnej studentom [...], terminu do złożenia wniosku.
W toku postępowania, skarżący zmodyfikował swoje stanowisko procesowe, wnosząc o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji. Wywodził przy tym, że protokół z posiedzenia organu II instancji z [...] nie został podpisany przez wszystkich jego członków co sprawia, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł też, że wskazany wyżej regulamin przewiduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania, który został złożony po terminie, co następuje w formie zawiadomienia nie zaś decyzji, którą wydał organ I instancji.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Złożenie wniosku po dniu 25 października stwarza możliwość ubiegania się o zapomogę (dwukrotnie w ciągu roku), co odnosi się do studentów, którzy znaleźli się w ciężkiej sytuacji finansowej. Regulacja § 17 regulaminu mieści się w delegacji z art. 152h ustawy, bowiem istnieje obiektywna potrzeba wyznaczenia terminu składania wniosku o stypendium, skoro uczelnia dysponuje określoną kwotą do rozdysponowania.
Uwzględniając skargę Sąd przyjął, iż obie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Powołując się na przepis art. 107 § 1 kpa, zawierający m.in. wymóg podpisania jej przez osobę upoważnioną do jej wydania oraz powołując się na liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, stwierdzające, iż w przypadku organu kolegialnego wszyscy członkowie biorący udział w podjęciu decyzji, obowiązani są ją podpisać, Sąd uznał podpisanie jej tylko przez przewodniczącego za wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji.
Bezskuteczne w takim przypadku są postanowienia regulaminu wewnętrznego i nie mają mocy prawnej jako sprzeczne z ustawą (wyrok NSA z 26 marca 1993 r. II SA 869/92 - ONSA 1993, nr 4, poz. 110).
Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez organ kolegialny, jakim jest Komisja Stypendialna Wydziału Humanistycznego [...]. Decyzja ta została zaś podpisana jedynie przez jej przewodniczącego, a ponadto nie został wymieniony w niej skład komisji poprzez podanie z imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osób uczestniczących w jej wydaniu, co narusza wyżej przytoczone uregulowanie przepisu art. 107 § 1 kpa. W świetle treści tego przepisu i przytoczonego orzecznictwa, zaistniałego naruszenia prawa nie konwaliduje protokół z posiedzenia tejże komisji z którego wynika, że podjęła ona ową decyzję w czteroosobowym składzie, którego członkowie podpisali ten dokument.
Wyżej wskazaną wadliwość decyzji Sąd zakwalifikował jako rażąco naruszającą prawo, co uzasadnia z mocy przepisu art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stwierdzenie jej nieważności. Sąd odmówił zastosowania przepisu § 4 pkt 12 regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom [...] w tej jego części, z której ma wynikać uprawnienie przewodniczącego komisji stypendialnej do podpisywania jej decyzji, w zastępstwie wszystkich jej członków. Tego typu regulacja jest bowiem sprzeczna z przepisem art. 107 § 1 kpa, który nakłada wymóg podpisana decyzji przez wszystkie osoby upoważnione do jej wydania.
Sąd dostrzegając problem, czy kolegialne organy administracji publicznej mogą w ustalonym zakresie upoważnić swoich członków do wydawania i podpisywania decyzji w ich imieniu, na tak postawione pytanie udzielił odpowiedzi negatywnej. Zdaniem Sądu wyjątki od tej zasady wprowadzać mogą przepisy szczególne, lecz nie rangi podustawowej. Wspomnianego regulaminu nie można tu uznać za lex specialis w stosunku do przepisu art. 107 § 1 kpa.
W ocenie Sądu z sentencji tej decyzji, jak i protokółu posiedzenia organu nie wynika, jakie w istocie zostało podjęte rozstrzygnięcie. Skutkiem bowiem zaniechania skreślenia odpowiednich partii tekstu nie można stwierdzić, czy stronie odmówiono stypendium socjalnego, czy też odmówiono jego zwiększenia, a jeżeli tak, to czy z tytułu niepełnosprawności, zamieszkania w domu studenckim, czy też zamieszkania w domu studenckim małżonka lub dziecka strony.
Skoro z art. 107 § 1 kpa wynika, iż rozstrzygnięcie jest jednym z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć, to jest to bezwzględnie obowiązujący element każdej, prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Zawiera ono uprawnienie lub obowiązek wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam itp. Rozstrzygnięcie sprawy stanowi zatem "rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym" (W. Dawidowicz. Postępowanie administracyjne s. 102), musi być zatem sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" (W. Dawidowicz, tamże s.103). Jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 1996 r. (SA/Gd 1537/95, LEX nr 44 086), "W pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku prowadzi to do uchylenia decyzji, bowiem decyzja w zasadzie może być niewykonalna".
Ponadto Sąd zaznaczył, że w administracyjnym postępowaniu przed organem I instancji, nastąpiła niedopuszczalna sytuacja procesowa, polegająca na wydaniu przez organ decyzji, w sytuacji nierozpatrzenia wniosku strony o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie stypendium socjalnego, który wszczął przedmiotowe postępowanie i z powodu złożenia go po terminie odmówiono żądaniu strony. Po uchyleniu przez organ odwoławczy postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wskazanego wniosku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ I instancji ponownie sprawy w tym zakresie nie rozpatrzył, co stanowi uchybienie procesowe.
Jednocześnie Sąd zaznaczył, że treść § 17 ww. regulaminu wskazuje, iż wprowadzony tym przepisem termin ma charakter terminu materialnoprawnego. Świadczy o tym nie tylko zamieszczenie go w akcie prawa materialnego, jakim jest wspomniany regulamin, lecz przede wszystkim skutek niezachowania terminu, który spowodował niemożność ubiegania się o stypendium socjalne wraz z upływem daty wskazanej w tym akcie. Cechą terminu zawitego prawa materialnego jest to, iż nie można go przywrócić, niezależnie od powodów jego uchybienia oraz istnienia zawinienia, bądź braku winy strony (por. wyrok NSA z 14.05.2002 r. I SA 2454/00, LEX nr 81772 oraz wyrok NSA z 04.06.2002 r. I SA/Łd 1365/00, M. Podat. 2003/1/43, LEX nr 57060).
Oceniając wadliwość decyzji organu II instancji Sąd wskazał, iż kwalifikuje się ona do stwierdzenia jej nieważności z powodu utrzymania w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa ( por. Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, V wydanie W-wa s. 492).
Ponadto w stosunku do niej zachodzi wada wydania jej z rażącym naruszeniem prawa z tej przyczyny, iż podobnie jak orzeczenie organu pierwszej instancji, została podpisana jedynie przez jej przewodniczącego, a ponadto – jak słusznie wywodzi skarżący – protokół z jej posiedzenia, na którym orzeczono o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, nie został podpisany przez wszystkich jej członków. Zastosowanie mają więc wyżej poczynione uwagi i rozważania.
Sąd podzielił stanowisko skarżącego co do wad decyzji organów obu instancji, przesądzających o ich nieważności, a także co do skutków prawnych braku podpisów wszystkich członków Komisji w protokóle z posiedzenia Komisji Odwoławczej.
Sąd nie uznał zasadności stanowiska strony w zakresie braku podstaw prawnych do zawarcia w regulaminie przepisu § 17 wyznaczającego termin do złożenia wniosku. Art. 152c ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym stanowił, że stypendium socjalne może otrzymać student znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej. Ustawa nie zawierała jednak przepisów szczegółowych o zasadach i trybie przyznawania tej pomocy. W art. 152h ust. 1 zamieszczona została delegacja dla rektora do ustalenia w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego szczegółowego regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, wzór wniosku o przyznanie stypendium socjalnego oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej.
Zdaniem Sądu oczywistym jest, że uregulowania owego regulaminu muszą dotyczyć całości problematyki związanej z realizacją przysługującego studentom prawa do otrzymania pomocy materialnej. Warunkiem koniecznym było wprowadzenie jasnych i czytelnych kryteriów formalnych, których spełnienie skutkować będzie otrzymaniem pomocy. Takim warunkiem jest określenie terminu, a wynika on z obiektywnej potrzeby wyznaczania terminu składania wspomnianych wniosków, skoro uczelnia dysponuje określoną kwotą do ścisłego rozdysponowania. Nie można więc uznać za trafną argumentacji skarżącego, że sporne uregulowanie jest sprzeczne z art. 152c ustawy, skoro przepis ten gwarantuje możliwość otrzymania stypendium socjalnego, zaś tryb i sposób realizacji tego uprawnienia ustawodawca scedował na rektorów poszczególnych uczelni.
Z tych względów Sąd stwierdził nieważność obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej ustawą Ppsa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno P. B. jak i Komisja Odwoławcza, prawidłowo reprezentowani.
P. B. oparł skargę kasacyjną na obu podstawach art. 174 ustawy Ppsa i zaskarżył wyrok w części, w której stwierdza nieważność decyzji Komisji Stypendialnej Wydziału Humanistycznego z [...] oraz uzasadnienie w części w jakiej dokonano wykładni art. 152c ust. 1 i art. 152h ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym.
Wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Ppsa w zw. z art. 156 kpa. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 152c ust. 1 i art. 152h ust. 1 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w części stwierdzającej nieważność decyzji organu I instancji oraz uchylenie wyroku w części dotyczącej wykładni art. 152c ust. 1 i 152h ust. 1 ustawy oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wywodzi, iż przyjmując istnienie obowiązku podpisania decyzji z [...] przez wszystkich członków organu kolegialnego Sąd pominął przepis art. 152a ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym, który stanowi lex specialis w stosunku do art. 107 § 1 kpa. W myśl pierwszego z powołanych przepisów, decyzję Komisji mógł podpisać wyłącznie przewodniczący lub upoważniony przez niego wiceprzewodniczący. Wobec sporządzenia przez Komisję Stypendialną stosownego protokółu, na którym widnieją wszystkie podpisy członków uczestniczących w podejmowaniu decyzji, jest ona prawidłowa, a wyeliminowanie jej było niezgodne z prawem. Decyzja ta nie narusza także przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego, narusza ona jednak prawo materialne art. 152c ust. 1 i art. 152h ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym i tylko w przypadku uznania drugiej podstawy kasacyjnej można by ewentualnie stwierdzić, że podlega ona uchyleniu. Stwierdzenie nieważności decyzji a uchylenie jej, to dwie różne instytucje wywołujące różne skutki. Stwierdzając nieważność decyzji organu pierwszej instancji, Sąd dopuścił się naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa, które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem niewłaściwe zastosowanie tego przepisu doprowadziło do wyeliminowania prawidłowej (formalnej) decyzji.
Również decyzja organu drugiej instancji nie jest wadliwa z powodu podpisania jej wyłącznie przez przewodniczącego Odwoławczej Komisji Stypendialnej, niemniej jednak obarczona jest ona bezwzględną wadą nieważności z powodu braku wszystkich podpisów pod protokółem z załatwienia sprawy, co oznacza rażące naruszenie art. 107 § 1 kpa.
Przechodząc teraz do uzasadnienia drugiej podstawy kasacyjnej skarżący stwierdza, że dokonanie w wyroku oceny prawnej, co do wykładni art. 152c ust. 1 i art. 152h ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym, wiąże na podstawie art. 153 Ppsa także organ administracji i oznacza w istocie oddalenie rdzenia skargi strony. Istnieje zatem obiektywna konieczność poddania tej oceny kontroli instancyjnej, gdyż w innym przypadku strona zostałaby pozbawiona prawa do dwuinstancyjnego procesu.
Zdaniem skarżącego, przepisy art. 152c ust. 1 i art. 152h ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym, wymagają współstosowania i muszą być tutaj brane pod uwagę łącznie. Wykładnia tychże przepisów dokonana przez Sąd prowadzić musi do absurdalnych rezultatów (do sprzeczności tych dwóch norm). Wykładnia, która uznaje za prawidłowe ustalanie w wewnętrznym regulaminie przyznawania pomocy materialnej studentom terminu zawitego (do 25 października) na złożenie wniosku o przyznanie stypendium socjalnego tylko ze względów pragmatycznych (organizacji pracy organu) pomija podmiotowe prawo – wywodzone z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, a skonkretyzowane w art. 152c ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym do pomocy finansowej studentom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Nie jest trafne twierdzenie Sądu, że skoro przepis art. 152h ust. 1 ustawy daje delegację do utworzenia szczegółowego regulaminu, to dopuszczalne jest zawarcie w tym regulaminie przepisów o terminie zawitym do składania wniosków o stypendium, bowiem przepis ten musi być współstosowany z art. 152c ust. 1, którego brzmienie wyklucza ustalania jakichkolwiek terminów zawitych, na składanie przedmiotowych wniosków (por. wywód skargi do WSA w Bydgoszczy).
Prawidłowa wykładnia tych przepisów wg skarżącego winna wyglądać następująco: literalne brzmienie art. 152c ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym pozwala studentowi na złożenie wniosku o przyznanie stypendium socjalnego w każdym czasie w przypadku znalezienia się w trudnej sytuacji materialnej, a art. 152h ust. 1 nie może tego prawa niweczyć. O prawidłowości wykładni językowej świadczy również wykładnia systemowa i funkcjonalna. Nie chodzi przy tym tylko o argumentum a rubrica, czy o nakaz szczegółowej delegacji ustawowej do ograniczania konstytucyjnego prawa studenta do pomocy finansowej. Przede wszystkim bowiem generalną regułą wykładni systemowej jest zasada, że nie należy interpretować przepisów prawa w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami. Sąd pierwszej instancji uchybił zaś tej zasadzie.
Gdy bowiem - jak to zrobił Sąd pierwszej instancji – uznać, że przepis art. 152h ust. 1 pozwala na wyinterpretowanie z niego możliwości ustalania w wewnętrznym regulaminie terminów zawitych do składania wniosków o stypendium socjalne, to mielibyśmy do czynienia z tzw. normą konfliktową w stosunku do art. 152c ust.1 ustawy o szkolnictwie wyższym, ponieważ w pewnych okolicznościach tj. w przypadku znalezienia się studenta w trudnej sytuacji materialnej po dniu 25 października (termin składania wniosków) nie da się łącznie zrealizować tych norm.
Ratio legis omawianych przepisów ma na celu stworzenie prawa do pomocy finansowej studentowi znajdującemu się w trudnej sytuacji materialnej. Nie sposób chyba pomyśleć, ze racjonalny ustawodawca przyjął, iż nie można znaleźć się w trudnej sytuacji materialnej np. po 25 października (argumentum ad absurdum).
Skarga kasacyjna Odwoławczej Komisji Stypendialnej zarzuca wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i powołuje podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy Ppsa w zw. z przepisem art. 152 ust. 4 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Skarga domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podzielając poglądy Sądu co do przepisu § 4 pkt 12 regulaminu, organ odwoławczy powołuje się na przepis art. 152a ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym, przewidujący uprawnienie przewodniczących lub działających z ich upoważnienia wiceprzewodniczących do podpisania decyzji wydanych przez Komisję stypendialną i odwoławczą, którego to przepisu nie uwzględnił Sąd przy orzekaniu. Norma ta wyłącza stosowanie przepisu art. 107 § 1 kpa. Przepis regulaminowy § 4 pkt 12 stanowi więc powtórzenie przepisu ustawy; nie jest to rażącym naruszeniem prawa, a ewentualnie niezręcznością legislacyjną, którą można uzasadnić tym, iż z regulaminu znacznie częściej korzystają studenci niż z przepisów ustawy. Nadto organ podniósł, iż Sąd nie zbadał statutu Uniwersytetu, który także reguluje sposób podejmowania rozstrzygnięć przez organy kolegialne. Ewentualne uchybienie procesowe przy wydaniu zaskarżonych decyzji stanowiłyby podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Ppsa, a nie stwierdzenie jej nieważności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu P. B. wniósł o jej oddalenie wskazując na nieprawidłową podstawę – błędną wykładnię art. 152a ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym, chociaż przyznaje, iż zarzut pominięcia tego przepisu jest usprawiedliwiony. Skarżący podnosi także brak podstaw kasacyjnych i zarzutu w zakresie wad decyzji ostatecznej z powodu braku wszystkich podpisów pod protokółem z posiedzenia, co żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości czyni nieusprawiedliwionym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne nie mogły zostać uwzględnione, chociaż podniesione w nich niektóre zarzuty Sąd odwoławczy uznał za uzasadnione.
Na podstawie art. 183 §1 ustawy Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej co oznacza, że jest on związany granicami skargi.
W przedmiotowej sprawie, w której skargę kasacyjną wniósł zarówno skarżący (który zaskarżył wyrok w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji oraz błędnie sformułował granice zaskarżenia odnosząc je do uzasadnienia wyroku, podczas gdy zwalczał w istocie stanowisko odnoszące się do zastosowania prawa materialnego) oraz organ, który skierował skargę do całości wyroku sąd odwoławczy mógł dokonać kontroli instancyjnej wyroku w całości.
Oceniając trafność zarzutów skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny podzielił poglądy skarżących, iż zaskarżone decyzje nie były dotknięte wadą nieważności z powodu podpisania ich tylko przez przewodniczącego.
W obu instancjach decyzje w sprawie przyznania stypendium socjalnego wydawały organy kolegialne. Zasadą jest, że w takich przypadkach decyzję podpisują wszyscy członkowie organu kolegialnego. Jednakże ustawodawca w art. 152a ust. 4 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 z późn. zm.) postanowił, że decyzje wydane przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną podpisują przewodniczący tych komisji lub działający z ich upoważnienia wiceprzewodniczący. Podpisanie więc obu decyzji przez ich przewodniczących było zgodne prawem i nie stanowiło wad materialnych decyzji.
Zasadnie natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwalifikował jako ciężką wadę materialną decyzji Komisji Stypendialnej Wydziału Humanistycznego [...], brak jednoznacznego rozstrzygnięcia.
Decyzja ta, wydana na druku, wskutek nieskreślenia zawartych w niej punktów, określających różne rodzaje rozstrzygnięć budzi wątpliwości jaką w istocie sprawę rozstrzyga. Zasadnie Sąd ocenił to w kategorii wad określonych w art. 156 § 1 kpa, skoro z treści decyzji nie można odczytać czy stronie odmówiono tylko stypendium socjalnego (którego to świadczenia domagał się P. B.) czy też jego zwiększenia, a jeżeli tak to czy z tytułu niepełnosprawności, czy zamieszkania w domu studenckim małżonka lub dziecka strony.
W kategorii rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, należało ocenić także odmowę przyznania stypendium socjalnego z tego tylko powodu, że strona złożyła wniosek po dniu 25 października 2004 r.
Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej P. B. co do błędnej wykładni przepisu art. 152c ust. 1 i 152h ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym i wadliwego zastosowania przez Sąd § 17 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom [...], zasługuje na uwzględnienie. W ustawie jako jedyne kryterium przyznania stypendium socjalnego przyjęto trudną sytuację materialną.
Jednocześnie w art. 152h ust.1 ustawodawca zamieścił delegację dla rektorów wyższych uczelni, którzy w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego ustalą szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania pomocy materialnej dla studentów, wzór wniosku o przyznanie stypendium socjalnego oraz sposób dokumentowania sytuacji materialnej.
Zakres spraw powierzonych przez ustawodawcę do stanowienia w drodze regulaminu został więc sprecyzowany i ograniczony do:
- wysokości świadczeń,
- sposobu przyznawania i wypłacania w tym
- ustalenia szczegółowych kryteriów,
- trybu udzielania świadczeń,
- wzoru wniosku o przyznanie stypendium,
- sposobu dokumentowania sytuacji materialnej.
Z przedstawionego uregulowania wynika, iż w powierzonej delegacji przeważają sprawy o charakterze proceduralnym, chociaż ustawa przekazała do regulaminowego ustanowienia zarówno ustalenie szczegółowych kryteriów przyznawania pomocy jak i wysokości świadczeń, a więc elementów o charakterze materialnoprawnym. Jest to uzasadnione zarówno pozycją prawnoustrojową uczelni jako samodzielnego podmiotu, którego działalność określają przepisy ustawy (art. 7) jak i pozycją rektora, będącego organem kierującym uczelnią i podejmującym istotne decyzje dotyczące funkcjonowania uczelni (art. 49 ustawy).
Ustalając szczegółowe kryteria przyznawania stypendium socjalnego, Regulamin w przepisie § 17 zakreślił termin składania wniosków wraz z wszystkimi wymaganym dokumentacji do dnia 25 października stwierdzając równocześnie, że wnioski złożone po upływie tego terminu nie podlegają rozpatrzeniu, zaś termin do złożenia wniosku nie podlega przywróceniu.
Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, iż w regulaminie wprowadzono zawity termin prawa materialnego, z upływem którego student traci prawo do uzyskania świadczenia, chociażby spełnił pozostałe kryteria określone w ustawie, a sprecyzowane w regulaminie.
Z pism procesowych organu wynika, iż intencją takiego uregulowania była obiektywna potrzeba wyznaczania terminu składania wniosków, skoro uczelnia dysponuje określoną kwotą do ścisłego rozdysponowania.
Nie negując potrzeby wprowadzenia pewnej dyscypliny w celu sprawnego przeprowadzenia postępowania i określenia terminu składania wniosków nie można przyjąć, że ustawodawca w akcie regulaminowym przewidywał wprowadzenie materialnoprawnego terminu zawitego, którego upływ udaremnia przyznanie świadczenia, nawet gdyby uczelnia nie rozdysponowała środków, a ubiegający się spełniał wymagane kryteria.
Zasadnie skarżący dopatruje się w takiej wykładni naruszenia art. 152c i art. 152h jak również zasad konstytucyjnych.
Zamieszczony w regulaminie przepis nie może mieć nawet charakteru przepisu procesowego, lecz jedynie terminu porządkowego, a więc nie podlegającego przywróceniu.
Oznacza to, iż złożenie wniosku wraz z materiałami po terminie 25 października, gdy nie rozdysponowano środków finansowych obligowało komisję do jego rozpatrzenia.
Inną kwestią może być niemożność przyznania stypendium, gdy wniosek został złożony po rozdysponowaniu przeznaczonych na ten cel środków. Jednakże decyzja odmowna zapada wówczas z powodu braku środków, a nie bez rozpatrzenia sprawy z powołaniem się na wygaśnięcie prawa wskutek uchybienia terminowi.
Sumując powyższe decyzja Komisji Stypendialnej rażąco naruszała prawo, zaś utrzymująca ją w mocy decyzja Odwoławczej Komisji Stypendialnej z tych samych względów podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Ponadto zasadnie skarga kasacyjna zarzuca wadliwość decyzji odwoławczej, polegającą na powołaniu w niej, jako osób wydających ją, członków Komisji nieobecych na posiedzeniu, co wynika z załączonego protokółu.
W myśl art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej. W przypadku organu kolegialnego nazwiska jego członków obecnych przy wydaniu decyzji.
Tymczasem w decyzji z [...] podano siedmioosobowy skład Komisji, podczas gdy w protokole wykreślono nazwisko T. B. i D. K. Osoby te nie podpisały protokółu, a zatem nie brały udziału w posiedzeniu.
Podanie ich jako uczestniczących w składzie organu przy wydaniu zaskarżonej decyzji należało ocenić nie jako wadę procesową, lecz wadę materialną decyzji, która błędnie podaje skład osobowy organu wydającego decyzję. Wada ta mieści się w przesłance, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Przedstawione wady materialnoprawne uzasadniały więc stwierdzenie nieważności obu decyzji i zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Ppsa.
Z powyższych względów uznając, iż mimo wadliwego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił obie skargi kasacyjne na podstawie art. 184 ustawy Ppsa.