I OSK 646/05

I OSK 646/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Małgorzata Stahl
Zdzisław Kostka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędziowie NSA Zdzisław Kostka (spr.), Małgorzata Stahl, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2004r. sygn. akt 6 II SA 4728/03 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obciążenia opłatą drogową za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] o obciążeniu skarżącego karą pieniężną w wysokości 27,720 zł za przejazd bez zezwolenia pojazdem nienormatywnym.
Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w dniu 14 sierpnia 2003 r. na drodze krajowej nr 4 został zatrzymany i poddany kontroli pojazd marki IVECO o nr rej. [...] z przyczepą marki AUTOSAN o nr rej [...] należący do Firmy Usługowej "J." J. K. Przedmiotem kontroli był pomiar nacisków osi i masy całkowitej pojazdu, który to pomiar był przeprowadzony na stałej stacji ważenia pojazdów ciężarowych w Woli Dębińskiej, stacjonarną wagą do pomiarów dynamicznych o numerze fabrycznym 200310, posiadającą legalizację Urzędu Miar. Na okoliczność kontroli został sporządzony protokół, który został podpisany bez uwag przez kierowcę pojazdu oraz przez kontrolujących. Z protokołu tego wynikało, iż w kontrolowanym pojeździe doszło do przekroczenia nacisków drugiej osi na jezdnię o 60,55 kN. W związku z powyższym pismem z dnia 27 sierpnia 2003 r. J. K., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Firma Usługowa "J.", został powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na niego kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oraz został pouczony o prawie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Jednocześnie została mu doręczona kopia protokołu z zatrzymania i kontroli pojazdu. W odpowiedzi na to zawiadomienie J. K. złożył pisemne wyjaśnienie z dnia 5 września 2003 r., w którym poinformował, że w dniu 14 sierpnia 2003 r. w jego samochodzie nastąpiła awaria zaworu poziomującego, w związku z czym ostatnia oś samochodu nie dostała powietrza do układu zawieszenia. Nadmienił, że samochód jest wyposażony w zawieszenie mechaniczno-pneumatyczne (pierwsza i napędowa oś jest na resorze a ostatnie na poduszkach). W związku z awarią
zaworu obciążenie osi trzeciej przejęła oś napędowa, przez co została ona przeciążona. Na skutek awarii doszło więc do przekroczenia nacisku drugiej osi pojazdu na jezdnię. Do wyjaśnienia m.in. została dołączona faktura VAT wystawiona w dniu 14 sierpnia 2003 r. przez Firmę Usługowo-Handlową M. w [...] potwierdzająca wymianę zaworu poziomującego w samochodzie ciężarowym IN/ECO [...] na kwotę 78,69 zł.
Opisując podjęte w sprawie decyzje Sąd wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w Krakowie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działającego z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nałożono na J. K. karę pieniężna w wysokości 27.720 zł za przejazd w dniu 14 sierpnia 2003 r. pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 13 ust. 2a i 2b, Ip. 5 pkt 5 lit d i e - załącznika do ustawy - tabela kar pieniężnych, art. 18a ust. 5 i art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r, nr 71 poz. 838 ze zm.) w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U, z 2003 r. nr 58, poz. 515 ze zm.) oraz § 5 ust. 5 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r, w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2003 r, nr 32, poz. 262) i art. 104 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytaczając uzasadnienie decyzji stwierdził, że organ administracji publicznej podniósł, sż stosownie do art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym przejazd pojazdem nienormatywnym jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia, którego strona nie okazała. Za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia pobiera się karę pieniężną. Obowiązek prawidłowego rozmieszczenia ładunku na pojeździe spoczywa na przewoźniku, który stosownie do art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym powinien czuwać nad tym, aby nie doszło do przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na jezdnię. Nakładanie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia jest obligatoryjne. Powyższa kara nakładana jest niezależnie od przyczyny przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi i wielkości tego przekroczenia. Przy wydawaniu decyzji nie ma znaczenia przesłanka winy kierowcy (przewoźnika) czy też jej brak. Jedynym i
decydującym kryterium przy wydaniu takiej decyzji jest fakt stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogę.
Odnośnie do decyzji podjętej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż była to decyzja Dyrektora Oddziału w Krakowie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działającego z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nr [...] z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję z dnia [...]. Sąd zaznaczył, że podniesiono w niej dotychczasową argumentację oraz że wniosek J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy nie był uzasadniony.
Przytaczając zarzuty skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że J. K. zarzucił:
naruszenie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o
ruchu drogowym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że
pojazdem "nienormatywnym" jest każdy pojazd, którego parametry przekraczają
ustalone przez przepisy prawa nawet, jeśli owo przekroczenie jest następstwem
awarii "normatywnego" pojazdu w trakcie przejazdu, co w konsekwencji oznacza,
że kierujący takim pojazdem zobligowany jest również w takiej sytuacji posiadać
zezwolenie na przejazd pojazdem "nienormatywnym",
naruszenie art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach
publicznych poprzez niewłaściwą jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że
uprawnione do kontroli organy są zobligowane do nałożenia na kierującego
"pojazdem nienormatywnym" bez zezwolenia kary pieniężnej również w sytuacji,
gdy w chwili rozpoczęcia transportu pojazd ten spełniał wszystkie przewidziane
przepisami prawa wymogi i uzyskanie pozwolenia na jego przejazd nie było
konieczne, zaś "nienormatywność" pojazdu jest następstwem awarii, jakiej uległ
pojazd w trakcie przejazdu,
3) naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez
nierozpatrzenie całości zebranego materiału dowodowego, a w szczególności
dowodów przedłożonych przez skarżącego, a świadczących o tym, że przeciążenie samochodu nastąpiło na skutek awarii samochodu,
4) naruszenie przepisów postępowania - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą
konstrukcję uzasadnienia faktycznego polegającą na niewyjaśnieniu przez organ
administracji przyczyn, dla których pominął on dowody przedłożone przez
skarżącego w toku postępowania odwoławczego.
Przytaczając stanowisko strony przeciwnej Sąd wskazał, że w odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jej oddalenie jako bezzasadnej, podnosił, iż w trakcie przeprowadzania kontroli zatrzymanego pojazdu nie bada się przyczyn przekroczenia dopuszczalnych obciążeń. Jest to okoliczność, która nie ma żadnego wpływu na fakt wymierzenia kary za nienorrnatywny pojazd. Obowiązujące w tym zakresie przepisy nie przewidują żadnych odstępstw od naliczenia kary. Dlatego organ nie badał dokumentów przedłożonych przez stronę, nie badał też związku przyczynowego ewentualnej awarii z przekroczeniem nacisku na oś pojazdu. Jedynym i decydującym kryterium jest fakt stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych nacisków i wina kierowcy, czy też jej brak nie ma w przedmiotowej sprawie żadnego znaczenia.
Przedstawiając swoje stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na tej podstawie Sąd stwierdził, że kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga J. K. nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] są zgodne z prawem materialnym oraz zostały wydane bez wskazanych w skardze naruszeń przepisów postępowania administracyjnego. Dalej Sąd wskazał, że z protokołu z zatrzymania i kontroli pojazdu z dnia 14 sierpnia 2003 r. wynika, iż pomiaru nacisków osi i masy całkowitej pojazdu dokonano w ciągu drogi krajowej nr 4 na stałej stacji ważenia pojazdów ciężarowych w Woli Dębińskiej. Droga ta została zaliczona do kategorii dróg krajowych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 1998 r, w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. nr 160, poz. 1071). Wielkość dopuszczalnych nacisków na osiach w zależności od ich rozstawów oraz wielkości dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu z ładunkiem regulują przepisy
Rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2003 r. nr 32, poz, 262). Zgodnie z § 5 ust. 5 pkt 4 tego rozporządzenia nacisk osi składowej pojazdu nie może przekraczać, przy odległości od sąsiedniej bliższej osi składowej powyżej 1,30 m, z zastrzeżeniem pkt 5 - 80 kN (8t). Tymczasem w kontrolowanym pojeździe stwierdzono nacisk osi składowych osi wielokrotnej (II oś) 140,55 kN, a więc nastąpiło przekroczenie o 60,55 kN. Taki pojazd jest pojazdem nienormatywnym i zgodnie z art. 61 ust. 11 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym przejazd tego pojazdu jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia, którego J. K. nie posiadał. W związku z tym Sąd uznał, że organ administracji, stwierdziwszy, że doszło do przekroczenia dopuszczalnych nacisków II osi pojazdu na drogę prawidłowo nałożył na skarżącego karę pieniężną w oparciu o art. 13 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Wysokość kar pieniężnych została ustalona na podstawie załącznika do tej ustawy opublikowanego w ustawie z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. nr 125 poz. 1371) -stosownie do Ip. 5 pkt 5 lit. d i e tego załącznika na łączną kwotę 27.720 złotych.
Sąd przyjął przy tym za trafne stanowisko organu administracji, iż w razie stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę wymierzenie kary pieniężnej jest obligatoryjne, o ile korzystający z drogi nie uzyskał pozwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Stwierdził też, że przepisy prawa nie nakładają na organ obowiązku badania dopuszczalnych obciążeń, zaś przepis art. 64 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym wyraźnie stanowi, że przejazd pojazdem nienormatywnym jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia, a takiego zezwolenia J. K. nie posiadał. Sąd wskazał również, że skoro przepisy prawa nie przewidują odstępstw od wymierzenia kary w przypadku braku zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym organ nie był obowiązany do badania dokumentów przedłożonych przez stronę i ustalenia, czy do przekroczenia nacisków doszło wskutek awarii pojazdu i czy ta awaria nastąpiła w czasie drogi.
W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez adwokata, J. K., w oparciu o art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił:
naruszenie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o
ruchu drogowym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że
"pojazdem nienormatywnym", którego przejazd wymaga stosownego zezwolenia
jest każdy pojazd, który przekracza ustalone przez przepisy prawa parametry
nawet, jeśli owo przekroczenie jest następstwem awarii "normatywnego" pojazdu
w trakcie przejazdu,
naruszenie art. 13 ust. 2a ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o
drogach publicznych poprzez niewłaściwą jego wykładnię polegająca na przyjęciu,
iż uprawnione do kontroli organy są zobligowane do nałożenia na kierującego
"pojazdem nienormatywnym" bez zezwolenia kary pieniężnej również w sytuacji,
gdy w chwili rozpoczęcia transportu pojazd ten spełniał wszystkie przewidziane
przepisami prawa wymogi i uzyskanie zezwolenia na jego przejazd nie było
konieczne, zaś "nienormatywność" pojazdu jest następstwem awarii, jakiej uległ
pojazd w trakcie przejazdu,
naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2
kwietnia 1997 r., a w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego,
w tym zasady proporcjonalności poprzez zastosowanie przepisu Ip. 5 pkt 5 lit. d)
oraz e) załącznika do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pt.
"kary pieniężne o których mowa w art. 13 ust. 2a", na podstawie którego wysokość
nałożonej kary pieniężnej nie uwzględnia długości przejechanej trasy.
Uzasadniając podstawy skargi kasacyjnej skarżący twierdził, że niewątpliwym jest, że w świetle art. 64 ust 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, przepisów już nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wydawania zezwoleń na przejazdy pojazdów "nienormatywnych", jak i art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych właściwe organy są uprawnione do nakładania i poboru kar pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych bez stosownego pozwolenia. Jednakże stanowisko, iż ta odpowiedzialność aktualizuje się w każdym przypadku, gdy organ uprawniony do kontroli stwierdzi tylko przekroczenie odpowiednich parametrów, powodujących "nienormatywność" danego pojazdu bez jakiegokolwiek badania przyczyn jej powstania, zarówno w świetle wykładni celowościowej wyżej przytoczonych przepisów jak i konstytucyjnych zasad państwa prawnego, a w tym zasady zaufania obywateli do prawa oraz zasady proporcjonalności, jest - zdaniem
skarżącego - całkowicie nieuzasadnione. Według skarżącego racjonalna wykładnia przepisu art. 64 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art, 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, iż zamierzeniem ustawodawcy było takie karanie osób, poruszających się pojazdem nienormatywnym bez stosownego pozwolenia, które skutecznie zniechęcałoby właścicieli tych pojazdów do działań niezgodnych z prawem. Na poparcie tego twierdzenia skarżący odwołał się do uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 września 2000 r. w sprawie III RN 9/2000. Ponadto wskazał, że na wyłącznie represyjny charakter omawianych przepisów wskazuje również wysokość wymierzanych kar, jak i fakt, iż pobierane są bez względu na długość przejechanej trasy, co jest dowodem ich bezpośredniego powiązania bardziej z faktem naruszenia obowiązku posiadania odpowiedniego zezwolenia na przejazd takim pojazdem, niż z faktem korzystania z dróg publicznych. To twierdząc również odwołał się do powołanego wyroku Sądu Najwyższego oraz nadto do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 1999 r. w sprawie P.7/98. Podniósł też, że wspomnianą represyjność podkreśla fakt, iż na tle już nieobowiązującego art. 103a § 1 pkt 6 k.w. (skreślonego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym) w pewnych sytuacjach poruszanie się pojazdem "nienormatywnym" bez stosownego zezwolenia było wykroczeniem zagrożonym karą grzywny, co w efekcie mogło prowadzić do podwójnego karania - na podstawie wówczas obowiązujących przepisów, dotyczących pobierania opłat za przejazd pojazdem "nienormatywnym" bez zezwolenia, jak i na podstawie wspomnianego przepisu Kodeksu wykroczeń. Zdaniem skarżącego wyżej przedstawiona argumentacja, jak i sama nazwa "kara pieniężna" jednoznacznie dowodzą represyjnego charakteru nakładanych opłat za prowadzenie pojazdu "nienormatywnego" bez stosownego pozwolenia. Oznacza to, w jego ocenie, że "faktycznej penalizacji" powinno podlegać tylko takie zachowanie właściciela pojazdu, które jest wyrazem jego negatywnego stosunku do obowiązujących norm prawnych w postaci zawinienia nawet w najlżejszym stopniu, jakim jest lekkomyślność. Nie można natomiast karać osób, które w żaden sposób nie przyczyniły się, co więcej w sposób obiektywny nie mogły nawet przewidzieć naruszenia obowiązujących reguł prawnych. Przesłanką karania musi być bowiem powiązanie u osoby karanej świadomości naruszenia prawa z konsekwencjami przewidzianymi w obowiązującym porządku prawnym. W przeciwnym razie
represyjne działanie państwa godzi w konstytucyjną zasadę praworządności oraz proporcjonalności. Skarżący wskazał przy tym, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 1996 r. w sprawie K.9/95, że jedną z idei państwa prawnego jest oparcie się na pewnym założeniu racjonalności ustawodawcy. Nie można natomiast jego zdaniem mówić o jakiejkolwiek racjonalności w sytuacji, kiedy ktoś karany jest za działanie, na które nie miał żadnego wpływu. Zdaniem skarżącego zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie z 31 stycznia 1996 r. w sprawie K.9/95, wyrok z 27 kwietnia 1999 r. w sprawie P.7/98) z zasady proporcjonalności wynika, iż obowiązkiem prawodawcy jest nakaz kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków i celów. Całkowicie bezcelowe i nieskuteczne jest zaś nakładanie wysokich kar pieniężnych w sytuacji naruszenia norm prawnych z przyczyn obiektywnych, gdyż w żaden sposób nie spowoduje to zmiany na pożądane nastawienia osoby ukaranej do obowiązujących ją regulacji prawnych, bowiem naruszenie jako wynik okoliczności od niej niezależnych nie jest w żadnym wypadku wyrazem lekceważenia bądź celowego łamania prawa. Zdaniem skarżącego takie traktowanie przez organy państwa powoduje tylko dezorientację, a w konsekwencji podważenie zasady zaufania obywateli do obowiązującego prawa. W ocenie skarżącego w rozpoznawanej sprawie doszło właśnie do niezgodnej z celowościową wykładnią, jak i sprzecznej z konstytucyjną zasadą praworządności i proporcjonalności interpretacji zastosowanych przepisów, bowiem za "pojazd nienormatywny", którego właściciel podlega odpowiedzialności o charakterze represyjnym z art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych, uznano taki, który w momencie rozpoczęcia transportu nie spełniał kryteriów określonych w art. 64 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a dopiero wskutek awarii zaworu samopoziomującego (czyli czynnika obiektywnego, zupełnie niezależnego od winy właściciela lub kierującego pojazdem) powodującej, iż jedna z osi stała się przeciążona, stał się pojazdem, którym przejazd po drogach publicznych w "normalnych" warunkach wymagałby stosownego pozwolenia. Uznanie interpretacji obligującej w przedstawionym stanie faktycznym właściciela pojazdu do posiadania odpowiedniego zezwolenia za słuszną, oznacza w rzeczywistości, zdaniem skarżącego, że kierujący pojazdem w trakcie transportu cały czas powinien badać, czy pojazd, którym kieruje, na przykład w wyniku awarii nie stał się pojazdem nienormatywnym w rozumieniu przepisów ustawy o drogach
publicznych i ustawy Prawo o ruchu drogowym, co prowadzi do absurdu i jest sprzeczne z zasadami racjonalnego i logicznego rozumowania.
Wyjaśniając bliżej zarzut naruszenia zasady proporcjonalności skarżący wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 27 kwietnia 1999 r, (P.7/98) badając zgodność danej regulacji prawnej z zasadą proporcjonalności należy rozstrzygnąć trzy istotne zagadnienia: 1) czy regulacja ta jest właściwa dla osiągnięcia zamierzonych celów, 2) czy jest ona niezbędna dla ochrony i realizacji interesu publicznego, z którym jest związana, 3) czy jej efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do zakresu ciężarów nakładanych na obywatela. Zdaniem skarżącego w rozpatrywanej sprawie żaden z przytoczonych punktów nie został spełniony, bowiem za całkowicie nieskuteczne i nie spełniające zakreślonego celu uznać należy obciążenie wysokimi karami pieniężnymi osób, których nie ich zawinione działanie, a niezależne od nich okoliczności, doprowadziły do stanu sprzecznego z regułami prawnymi. Oprócz tego zdaniem skarżącego w rozpatrywanej sprawie trudno dopatrzyć się ochrony i realizacji interesu publicznego, jak i odpowiedniej proporcji w wymiarze omawianych kar pieniężnych, skoro ich wysokość, mimo obiektywnej przyczyny będącej powodem ich nałożenia, jest rażąco, gdyż aż kilkakrotnie, wyższa od opłat pobieranych za wymagane w takiej sytuacji zezwolenie. Dodatkowo skarżący podniósł, że, gdyby właściciel pojazdu wystąpił o stosowne zezwolenie, to opłata jaką by od niego pobrano za planowany przejazd z Krakowa do Tarnowa pojazdem z przekroczeniem nacisku osi składowych osi wielokrotnej (II oś) stwierdzonym w protokole z zatrzymania i kontroli pojazdu z dnia 14 sierpnia 2003 r. wynosiłaby około 2.400 zł. Natomiast na skarżącego nałożono karę pieniężną w wysokości 27.720 zł, co jego zdaniem oznacza rażącą niewspółmierność wymierzonej kary w stosunku do zaistniałych okoliczności. Porównując wyżej przytoczone kwoty oraz biorąc pod uwagę wspomniane już wyrok Sądu Najwyższego z 8 września 2000 r. i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 1999 r, dotyczące - jak zauważył skarżący - wprawdzie innego stanu prawnego i już nieobowiązującego, ale pod względem materialnym jakościowo tożsamego, zdaniem skarżącego Ip. 5 pkt. 5 lit. d) i e) załącznika do ustawy o drogach publicznych rażąco narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 2 Konstytucji przez to, że w wypadku stwierdzenia, iż przejazd pojazdu "nienormatywnego" odbywał się bez właściwego zezwolenia, kary
pieniężne pobierano bez względu na długość przejechanej trasy. Jeszcze raz odwołując się do powołanego wyroku Sądu Najwyższego skarżący wskazał, że przedmiotowe kary pieniężne powinny być narzędziem ochrony stanu nawierzchni drogi, zaś wymierzanie ich bez uwzględnienia długości trasy przebytej przez pojazd "nienormatywny", mimo że kara pieniężna jest "za przejazd po drogach publicznych", jest sprzeczne z celem wprowadzenia tego obowiązku i stanowi z tego względu akt represji wobec użytkowników dróg, nie zaś narzędzie ochrony stanu nawierzchni drogowej. W związku tym powołany przepis jako niezgodny z Konstytucją nie powinien być zdaniem skarżącego bezpośrednią podstawą wymiaru kary pieniężnej w stosunku do niego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie powinien był na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym wystąpić z pytaniem prawnym co do zgodności przedmiotowego aktu z Konstytucją, bowiem niewątpliwym jest, iż od odpowiedzi na tak zadane pytanie zależy rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 71 z 2000 r., poz. 838 ze zm.), które były podstawą podjęcia zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej, nie są sprzeczne z wyrażoną w art. 31 ust, 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywiedzioną też z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) zasadą proporcjonalności. Zasada ta, jak to wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 1999 r. w sprawie P 7/98 (OTK nr 4 z 1999 r., poz. 72), na który powołał się w skardze kasacyjnej skarżący, jest źródłem trzech obowiązków ustawodawcy: 1) przyjmowania danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana, 2) nakazu kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków (celów), 3) zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrując zgodność zakwestionowanych przepisów z zasadą proporcjonalności należy rozstrzygnąć trzy istotne zagadnienia: 1) czy regulacja ta jest właściwa dla osiągnięcia zamierzonych celów, 2) czy jest ona niezbędna dla ochrony i realizacji interesu publicznego, z którym jest związana, 3) czy jej efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do
zakresu ciężarów nakładanych na obywatela. Na ten swoisty test proporcjonalności regulacji prawnej zwrócił uwagę skarżący w skardze kasacyjnej, jednakże, w odróżnieniu od skarżącego, w ocenie Sądu przepisy ustawy o drogach publicznych dotyczące kary pieniężnej za przejazd pojazdem spełniają wskazane warunki. Kara pieniężna za przejazd pojazdem nienormatywnym, którego nienormatywność wynika z przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi, jest właściwa, aby wymusić na właścicielach pojazdów przestrzeganie prawa zarówno w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, jak i obowiązku przestrzegania warunków uzyskanego zezwolenia, a także, aby wymusić właściwą dbałość o stan techniczny pojazdu. Pieniężna forma represji nadaje się do osiągnięcia tych celów, gdyż z reguły dotyczyć będzie osób zajmujących się zarobkowo przewozem towarów, co uzasadnia też jej surowość przejawiającą się w wielokrotnym przekroczeniu stawek opłaty, którą przedsiębiorca musiałby zapłacić za przejazd pojazdem nienormatywnym na podstawie zezwolenia. Kara pieniężna musi być wielokrotnie wyższa od opłat za zezwolenie, aby nie opłacało się ponosić ryzyka nieprzestrzegania prawa. Kara ta musi być też na tyle dolegliwa, aby wymusić na właścicielu pojazdu należytą staranność o jego stan techniczny w celu uniknięcia ewentualnego przekroczenia normatywnych wartości nacisków osi, tak jak w rozpoznawanej sprawie, na skutek awarii. Inaczej mówiąc, aby zapewnić skuteczność kary pieniężnej w sytuacji, gdy z reguły dotyczy ona przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego musi ona być adekwatna do ewentualnych "zysków", które mogą osiągnąć używając nienormatywnych pojazdów bez zezwolenia, niezgodnie z warunkami zezwolenia, czy też zaniedbując stałych przeglądów technicznych pojazdów albo korzystając z tańszych, ale za to zużytych i bardziej podatnych na awarie pojazdów. Regulacja dotycząca kar pieniężnych jest niezbędna dla ochrony i realizacji interesu publicznego, z którym jest związana. Tym interesem publicznym jest niewątpliwie porządek publiczny związany ze stanem dróg publicznych i bezpieczeństwem na nich. Zły stan dróg publicznych w Polsce jest faktem notoryjnym i już z tego powodu regulacja w postaci kar pieniężnych dla podmiotów przyczyniających się do pogorszenia tego stanu winna być uznana za niezbędną dla ochrony tego interesu publicznego. Warto zauważyć jednakże, że niezbędność kar pieniężnych może być oceniana w dwóch płaszczyznach, mianowicie samej zasady obciążenia
oraz stopnia jego dolegliwości. Dokonując oceny w tym drugim aspekcie znowu należy podnieść, że specyfika działalności, która wiąże się z możliwymi naruszeniami, uzasadnia większą represyjność tych kar. Niezbędne dla ochrony dróg publicznych jest nie tylko wprowadzenie kar pieniężnych, ale ustalenie ich wysokości na takim pułapie, aby skutecznie zniechęciły one także podmioty zajmujące się zarobkowo przewozem towarów do niepożądanych z punktu widzenia interesu publicznego zachowań. Z uwagi na okoliczności rozpoznawanej sprawy konieczne jest przy tym podkreślenie, że te niepożądane zachowania to także brak dbałości o stan techniczny pojazdów, czy też korzystanie z nadmiernie wyeksploatowanych pojazdów, co niewątpliwie sprzyja powstawaniu awarii w tym takich, które prowadzą do tego, że pojazd "normatywny staje się nienormatywny". Poruszając się ciągle wokół przepisów, co do których istnieje domniemanie konstytucyjności, nie można wykluczyć, że takie było też uzasadnienie dla wprowadzenia, co należy przyznać, surowych kar pieniężnych. Mało tego, tego rodzaju racje przemawiają też za tym, że obciążenie karą pieniężną jest niezależne od winy. Tym samym jest też widoczny ich porządkujący, administracyjny charakter - są one nakierowane na wykształcenie określonych, zgodnych z interesem publicznym zachowań, zaś ich represyjność nie jest celem samym w sobie, ale dającą się uzasadnić koniecznością. Warto w tym miejscu zauważyć, że w doktrynie prawa uważa się, że bezpośrednim celem sankcji administracyjnych, do których niewątpliwie zaliczyć należy kary pieniężne za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków, jest spowodowanie dolegliwości dla naruszających określone normy (Z.Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, str. 122-123). Nie jest zatem pierwszorzędnego znaczenia kwestia ich adekwatności do szkód spowodowanych sankcjonowanym zachowaniem, lecz efektywność jeżeli chodzi o założony cel ich wprowadzenia. W związku z tym oceniając proporcjonalność zakresu obciążenia wynikającego z nałożenia kary pieniężnej do efektów tego obciążenia nie jest istotne, że wysokość kary pieniężnej jest niezależna od długości trasy, którą przejechał pojazd nienormatywny. Oceniając proporcjonalność nałożonych przez ustawodawcę ciężarów do efektów kary pieniężnej należy mieć na względzie konieczną represyjność, która mogłaby być niewystarczająca, gdyby wysokość kary uzależnić od długości przejechanej trasy lub planowanej do przejechania trasy,
gdyż nie w każdym przypadku, chociażby w takim jaki występuje w rozpoznawanej sprawie, długość drogi przejechanej przez pojazd nienormatywny, dałoby się ustalić. Podkreślić przy tym należy, że pewny, bardzo istotny i wymierny element proporcjonalności kary pieniężnej istnieje. Jej wysokość jest wprost proporcjonalna do zakresu przekroczenia normatywnych ograniczeń dla pojazdu i jego ciężaru.
Warto też przypomnieć kilka wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego sformułowanych w wyroku z dnia 14 czerwca 2004 r. w sprawie SK 21/03 (OTK-A nr 6 z 2004 r, poz. 56), który dotyczył sankcji administracyjnych przewidzianych w ustawie z dnia 3 kwietnia 1993 r. o badaniach i certyfikacji. Według Trybunału Konstytucyjnego, aby sankcje administracyjne były skuteczne, muszą być dolegliwe, ale także współmierne w stosunku do charakteru naruszenia prawa i nieuchronne. Ponadto w odniesieniu do kategorii ważnego interesu publicznego chronionego przez Konstytucję konieczne jest stworzenie takiej sytuacji, w której naruszenie prawa staje się dla sprawcy nieopłacalne. Wysokość opłaty (...) powinna zapobiegać kalkulowaniu przez zobowiązanego ewentualnych korzyści płynących z naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny miał też na uwadze, że nie można dla potrzeb rozpoznawanej sprawy skorzystać bezkrytycznie z poglądów wyrażonych odnośnie do zgodności z zasadą proporcjonalności przepisów dotyczących opłat pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia albo z naruszeniem jego warunków, w powołanych w skardze kasacyjnej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 1999 r. i wyroku Sądu Najwyższego z 8 września 2000 r. Jeżeli chodzi o wyrok Trybunału Konstytucyjnego to za uznaniem, iż opłaty drogowe, których on dotyczył, naruszają zasadę proporcjonalności przemawiały wówczas trzy elementy: 1) bardzo surowe sankcje nie odniosły zamierzonego skutku; wręcz przeciwnie, przepisy te sparaliżowały administrację publiczną, 2) w świetle obowiązujących wówczas przepisów dotyczących egzekwowania określonych zezwoleń, nie było konieczne wprowadzania regulacji, która przewidywała za brak zezwolenia sankcję siedmiokrotnie surowszą niż najwyższa grzywna za wykroczenie, skoro przejazd bez zezwolenia pojazdu nienormatywnego był zagrożony karą grzywny na podstawie art. 103a k.w., 3) efekt tej regulacji nie pozostawał w odpowiedniej proporcji do obciążeń nałożonych na obywatela, zwłaszcza jeżeli przyjąć jako punkt odniesienia wówczas istniejącą krajową średnią dochodów ludności. W
rozpoznawanej sprawie nie wszystkie te elementy występują. Nie zostało w ogóle podniesione, aby obecnie istniejący system kar pieniężnych nie był efektywny z powodu paraliżu administracji publicznej. Art. 103a k.w. został uchylony z dniem 1 stycznia 2002 r. ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Nie bez znaczenia jest też zmiana nazwy z dotychczasowej opłaty podwyższonej na karę pieniężną. Zabieg ten, z pozoru błahy, wskazuje na celowe podkreślenie represyjnego charakteru tej sankcji administracyjnej, co sprawia, że jej zależność od długości przejechanej trasy odsuwa się na dalszy plan. Tym samym w obecnym stanie prawnym nie sposób podzielić kategorycznego stwierdzenia zawartego w powołanym wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 września 2000 r, że rażąco narusza zasadę proporcjonalności pobieranie opłat podwyższonych bez względu na długość przejechanej trasy.
Z powyższego wynika, że przepisy, które były podstawą podjęcia w rozpoznawanej sprawie decyzji administracyjnych, nie są nie tylko sprzeczne z zasadą proporcjonalności, ale także stanowią podstawę do wykładni, według której dla wymierzenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym nie ma znaczenia, że nienormatywność tego pojazdu jest wynikiem awarii jego podzespołu.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia powołanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego jest prawidłowa. W konsekwencji Sąd uznał, źe skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i z tego względu na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją.