I OSK 644/22

I OSK 644/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Mariola Kowalska
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Łd 459/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-12-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art.3 § 1, art. 133
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1990
art.124 ust.1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art.7, art.8, art.77 § 1, art.80, art. 107 § 3, art.138 § 1 pkt 2 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 459/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr GN-III.7581.303.2020.ŁKa w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od A. A. na rzecz Wojewody Łódzkiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 13 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 459/21, po rozpoznaniu skargi A. A., uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z 20 kwietnia 2021 r. nr GN-III.7581.303.2020.ŁKa w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowych oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wieruszowskiego z 17 września 2020 r. nr GN.6821.2.2020.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
B. S.A. z siedzibą w X. (powoływana dalej również jako "Spółka") we wniosku z 31 marca 2020 r. wystąpiła do Starosty Wieruszowskiego o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji pn. "Wymiana odcinków linii napowietrznych SN przebiegających przez tereny zalesione na linie kablową w ciągu liniowym SN C. - D. (SN [...]) od słupa [...] do słupa [...] i odgałęzienie kierunek stacja [...] w miejscowości E. gm. F. [...]", przez ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości położonych w obrębie E., gm. F., oznaczonych jako dz. ew. nr [1] i nr [2], stanowiących własność A. A. Spółka podała we wniosku, że jego złożenie poprzedziły rokowania prowadzone z właścicielem gruntu, ten jednak nie wyraził zgody na realizację przedmiotowej inwestycji.
Starosta Wieruszowski decyzją z 17 września 2020 r. nr GN.6821.2.2020 w pkt. 1 orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowych nieruchomości, zgodnie z wnioskiem B. S.A. z 31 marca 2020 r.; w pkt. 2 ustalił, że ograniczenie sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości polega w szczególności na zezwoleniu wnioskodawcy na wejście na nieruchomość oraz wykonanie na działce nr [1] linii kablowej SN-15 kV kablem 3x240 mm2 o długości 4 m wprowadzając kabel na istniejącą stację transformatorową 31130, dostosowanie stacji transformatorowej do zasilania kablowego, tj. zabudowę rury osłonowej, zabudowę stacji konstrukcji wsporczych, demontaż istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV, tj. przewodów linii napowietrznej 3xAFL 6-70 mm o długości 106 m, demontaż istniejącego słupa SN nr [...] oraz na działce [2] wykonanie demontażu istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV, przewodów linii napowietrznej 3x AFL 6-70 mm o długości 8 m na całej szerokości działki; w pkt. 3 orzekł o zobowiązaniu B. S.A. z siedzibą w X. do:
– przywrócenia nieruchomości opisanych w pkt 1 do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, a w przypadku braku możliwości przywrócenia stanu poprzedniego bądź wynikające z powyższego nadmierne koszty lub trudności, do zastosowania odpowiednio art. 128 ust. 4 u.g.n.;
– sporządzenia i przedłożenia Staroście Wieruszowskiemu, przy wniosku o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n., opisu stanu zagospodarowania nieruchomości – terenu, którym mowa w pkt 1 decyzji, według stanu na dzień wejścia przez wnioskodawcę na grunt celem wykonania inwestycji, jak i na dzień je zakończenia oraz opisu szkód na gruncie na skutek działań inwestycyjnych, związanych z przebudową linii;
w pkt. 4 stwierdził, że ostateczna decyzja, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.
Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją z 20 kwietnia 2021 r. nr GN-III.7581.303.2020.Łka w pkt. 1 uchylił decyzję organu I instancji w zakresie pkt 1 i orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowych, położnych w obrębie E., jednostka ewidencyjna F., gm. F., powiat Wieruszowski, woj. Łódzkie, oznaczonych jako działki nr [1] o powierzchni 0,1400 ha oraz nr [2] o powierzchni 0,1300 ha, będących własnością A. A., przez zezwolenie na realizację wnioskowanej inwestycji polegającej na "Wymianie odcinków linii napowietrznych SN przebiegających przez tereny zalesione na linie kablową w ciągu liniowym SN C. - D. ([...]) od słupa [...] do słupa [...] i odgałęzienie kierunek stacja 31130 w miejscowości E. gm. F. [...]". Na działce nr [1] (o powierzchni całkowitej 0,1400 ha) powierzchnia gruntu niezbędna do trwałego urządzenia inwestycji wynosi 330 m2, powierzchnia gruntu przewidzianego do zajęcia na czas wykonywania robot wynosi 735 m2 (uwidoczniona na mapie, stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji). Na działce nr [2] (o powierzchni całkowitej 0,1300 ha) powierzchnia gruntu przewidzianego do zajęcia na czas wykonywanych robót wynosi 56 m2 z dojazdem (uwidoczniona na mapie, stanowiącej załącznik nr 2 do niniejszej decyzji); w pkt. 2 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części.
A. A. zaskarżył opisaną wyżej decyzję w części, w jakiej organ odwoławczy, zmieniając pkt 1 decyzji Starosty Wieruszowskiego z 17 września 2020 r., orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nr [1], w zakresie zezwolenia na doprowadzenie linii kablowej SN 3x20 mm o długości 4 m do istniejącego transformatora bez zmiany jego usytuowania oraz na zajęcie 330 m2 powierzchni gruntu wskazanej nieruchomości, jako niezbędnej do trwałego urządzenia inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga A. A. jest zasadna. Sąd I instancji stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, to jest art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji stanowiło naruszenie prawa materialnego, to jest art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.".
Jak wskazał Sąd I instancji, nie budzi wątpliwości, że wskazany we wniosku inwestora cel planowanej inwestycji, to jest przebudowa linii i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, jest realizowany w interesie społecznym i ma służyć ogółowi, a co za tym idzie stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n.
Ponadto, bezsporne jest, że wnioskowane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego jest zgodne z postanowieniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja odnosi się do instalacji istniejącej, a charakter prac określony jako wymiana odcinków linii napowietrznych na linię kablową (pomimo częściowej zmiany przebiegu instalacji) stanowi modernizację istniejącej sieci. W sytuacji bowiem, gdy w obszarze danej nieruchomości są już posadowione określone urządzenia infrastruktury przesyłowej i ich przebieg znajduje odzwierciedlenie w treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dodatkowo ustalone są w sposób wiążący strefy ograniczające sposób użytkowania terenu ze względu na istnienie tych urządzeń, to kolejna inwestycja mająca na celu ich zastąpienie urządzeniami rodzajowo tożsamymi (choćby różniącymi się szczegółowymi parametrami technicznymi, czy też technologią wykonania), będzie pozostawała w zgodzie z postanowieniami tego planu.
Jak zauważył Sąd I instancji, nie budzi także wątpliwości, że przed wszczęciem postępowania administracyjnego, Spółka podjęła próbę uzyskania zgody skarżącego na udostępnienie nieruchomości na wnioskowany cel, co pozwala przyjąć, że spełniony został warunek z art. 124 ust. 3 u.g.n.
W ocenie Sądu I instancji, użyty przez ustawodawcę w treści art. 124 ust. 1 u.g.n. zwrot "może ograniczyć" wskazuje na przyznanie organowi pewnego zakresu swobody w kształtowaniu sytuacji prawnej jej właściciela. Decyzja wydawana w trybie przywołanego przepisu nie ma bowiem charakteru związanego, czyli wyznaczonego treścią wniosku inwestora realizującego cel publiczny. Przeciwnie, każdorazowo wymaga wyważenia interesów stron postępowania, które ze względu na jego przedmiot pozostają w oczywistej kolizji. Tym samym, organ nie może bezkrytycznie przyjmować punktu widzenia tylko jednej strony postępowania administracyjnego, realizującej cel publiczny, przemilczając jednocześnie argumenty zgłaszane przez jego drugą stronę, uznając że interes indywidualny nie ma w tego rodzaju przypadkach żadnego znaczenia.
Zdaniem Sądu I instancji, zarówno wnioskodawca, jak i organy obu instancji nie rozważyły, proponowanej przez skarżącego, możliwości alternatywnej lokalizacji przedmiotowej inwestycji na nieruchomości strony, co umożliwiłoby jej racjonalne wykorzystanie. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy, zarówno na etapie prowadzonych rokowań, jak i na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego, strona nie żądała usunięcia posadowionej na działce nr [1] stacji transformatorowej, a jedynie jej przesunięcia do granicy działki nr [3] w kierunku drogi, co zapewniłoby skarżącemu możliwość wjazdu na przedmiotową nieruchomość.
Jak zauważył Sąd I instancji, w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć brak jest także należytego odniesienia do wątpliwości skarżącego, co do zasadności wyznaczenia na działce nr [1] gruntu niezbędnego do trwałego urządzenia inwestycji o powierzchni 330 m2. Określony we wniosku zakres planowanych prac, to jest całkowity demontaż istniejącej linii napowietrznej przebiegającej wzdłuż całej nieruchomości skarżącego oraz doprowadzenie do posadowionej na działce stacji transformatorowej linii ziemnej o długości 4 m od strony drogi powiatowej, powinien skłonić organy administracji do oceny zasadności zapotrzebowania przedsiębiorstwa energetycznego na wskazany zakres terenu. Niewątpliwie zakład energetyczny, jako podmiot dysponujący specjalistyczną wiedzą, jest uprawniony do określenia terenu niezbędnego do realizacji i utrzymania przedsięwzięcia, jednak powyższe nie oznacza całkowitego zwolnienia organu z obowiązku badania wniosku, zwłaszcza gdy właściciel nieruchomości wyraźnie podważa stanowisko inwestora. W takiej sytuacji niezbędne jest należyte i wyczerpujące uzasadnienie przyjętego rozwiązania. Niewykonanie tego obowiązku stanowiło naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., jak i pozostawało sprzeczności z zasadą wyważania interesów (art. 7 K.p.a. in fine) oraz zasadą zaufania stron do organu (art. 8 K.p.a.). Konsekwencją stwierdzonych naruszeń prawa procesowego było naruszenie art. 124 ust.1 u.g.n.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Łódzki zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 124 ust. 1 u.g.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pomimo wniosku inwestora o wymianę odcinków linii napowietrznej na linię kablową, zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla zastosowania dyspozycji przedmiotowego przepisu niezbędne jest ustalenie, zgodnie z wolą strony, w wyniku porozumienia, przebiegu inwestycji oraz obszaru ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy to wymiana, a nie przebudowa była przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie wskazanego przepisu;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., przejawiające się niewłaściwą kontrolą legalności działania organów administracji publicznej i w rezultacie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Wieruszowskiego, pomimo że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że organy zaniechały podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie i jego wszechstronnej oceny oraz błędne uznanie, że konieczne jest należyte ustosunkowanie się do zarzutów i argumentów skarżącego dotyczących możliwości alternatywnego usytuowania inwestycji i powierzchni obszaru trwałego ograniczenia, czyli ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości przedmiotu postępowania, podczas gdy podjęte czynności doprowadziły do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia, że przedmiotem postępowania była wymiana odcinków linii napowietrznej na linię kablową, czyli modernizacja istniejącej sieci, a nie budowa odcinków w nowym miejscu, a także ustalenie powierzchni odpowiadającej zapotrzebowaniu przedsiębiorstwa energetycznego, przy uwzględnieniu interesu strony;
3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 in fine i art. 8 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że działanie organu pozostawało w sprzeczności z zasadą wyważania interesów oraz zasadą zaufania stron do organu, w sytuacji gdy działania organu II instancji, przez uchylenie punktu I decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istotny sprawy, doprowadziły do zmniejszenia zakresu ograniczenia prawa własności na działce nr [2] na korzyść skarżącego;
4. art. 133 P.p.s.a. przez wydanie wyroku sprzecznego z treścią zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego dowodów znajdujących się w aktach sprawy;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że organ odwoławczy w decyzji nienależycie uzasadnił przyjęte rozwiązanie co do powierzchni inwestycji, podczas gdy uzasadnienie decyzji organu II instancji wyjaśnia przyczyny, które zadecydowały o częściowym uwzględnieniu zarzutów odwołania i zmniejszeniu powierzchni ograniczenia oraz o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Wieruszowskiego w pozostałym zakresie.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w sprawie zostały spełnione przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, to jest brak zgody właściciela nieruchomości oraz zgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym, co potwierdził Sąd I instancji.
Wojewoda Łódzki w toku postępowania wyjaśniającego zbadał wniosek inwestora i skorygował jego zamierzenia inwestycyjne, zmieniając punkt 1 decyzji organu I instancji. Wojewoda sprecyzował obszar ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, przy czym w odniesieniu do działki nr [2], na której linia napowietrzna ma być zdemontowana, w miejsce stałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości orzekł ograniczenie czasowe – tylko na czas wykonywania prac demontażowych. Tym samym, Wojewoda skorzystał ze swobody, na którą wskazywał Sąd I instancji.
Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że bezpodstawny jest zarzut, że orzekające w sprawie organy nie rozważyły alternatywnej, proponowanej przez właściciela, lokalizacji inwestycji. To wnioskodawca jest profesjonalistą uprawnionym do działań w sferze energetyki, a organy administracji publicznej nie są uprawnione do ingerencji w ustalenia projektanta co do przebiegu linii.
Z kolei kwestia proponowanego przesunięcia stacji transformatorowej została rozstrzygnięta już na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji, który ustalił, że inwestor nie wyraził zgody na takie rozwiązanie. Przebudowa stacji transformatorowej nie jest przedmiotem realizowanego zadania inwestycyjnego.
Zdaniem Wojewody, tryb określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. ma na celu jedynie umożliwienie sprawnej realizacji inwestycji celu publicznego, która nie może być blokowana, z powodu braku wypracowania konsensusu między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Analiza jak najmniejszej uciążliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez skarżącego nie warunkowała rozstrzygnięcia. Gdyby strony w toku negocjacji ustaliły wszystkie warunki przeprowadzenia planowanej inwestycji, nie byłoby podstaw do ograniczania prawa własności w drodze administracyjnej.
Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że w decyzji został określony terytorialny zasięg ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wojewoda Łódzki przeanalizował zgromadzony materiał dowodowy i uzupełnił go, doprecyzowując zamierzenia inwestora, co skutkowało określeniem obszaru ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a w odniesieniu do działki nr [2], rezygnacją ze stałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Spełniony został więc wymóg precyzyjnego wyznaczenia całkowitej powierzchni obszaru ograniczenia. Jak wyjaśnił wnoszący skargę kasacyjną, całkowity obszar ograniczenia obejmuje także strefę pasa technologicznego, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie tylko teren, na którym będą wykonywane prace. Tylko ograniczenie w pełnym zakresie należycie zabezpiecza interes przedsiębiorcy przesyłowego, którego zadaniem jest zapewnienie ciągłości dostaw energii elektrycznej, podczas gdy interes właściciela zabezpieczają przepisy dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania związanego z ograniczeniem z korzystania z nieruchomości. Na etapie postępowania przed organem I i II instancji, skarżący nie kwestionował powierzchni stałego zajęcia. Natomiast, w podnoszonej przez skarżącego kwestii przesunięcia stacji transformatorowej, organ I instancji ustalił, że przebudowa stacji nie jest przedmiotem realizowanego zadania inwestycyjnego.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie jest konieczne ustosunkowanie się do zarzutów i argumentów skarżącego, dotyczących możliwości innego usytuowania inwestycji i powierzchni obszaru trwałego ograniczenia. Jest to związane z ustaleniem przedmiotu postępowania. I tak, organy ustaliły, że przedmiotem postępowania jest wymiana odcinków linii napowietrznej na linię kablową, czyli modernizacja istniejącej sieci. Przedmiotem postępowania nie była więc budowa odcinków sieci w nowym miejscu.
Odnosząc się do zarzutu Sądu I instancji, dotyczącego braku przeanalizowania czy powierzchnia trwałego ograniczenia działki nr [1] zaproponowana przez inwestora nie jest zbyt duża i uwzględnia interes właściciela nieruchomości, Wojewoda podkreślił, że brak przepisów określających szerokość pasów technologicznych, a także pasów ochronnych dla linii energetycznych sprawia, że zostały one określone przez inwestora w oparciu o posiadaną wiedzę specjalistyczną. Wskazał wyrok NSA z 31 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2618/16, zgodnie z którym, pasy ochronne każdorazowo wyznaczane są przez inwestora.
Wojewoda Łódzki podjął działania w celu doprecyzowania powierzchni ograniczenia i ustalił, że nie ma konieczności trwałego zajęcia gruntu na działce nr [2].
Odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli: A. A. oraz B. S.A.
A. A. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Jak wskazał, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, jak i organów, sprawa dotyczy nie wymiany, a przebudowy linii energetycznej. Projektowana inwestycja zmienia usytuowanie dotychczasowej linii SN, likwidując linię napowietrzną z działki nr [1] i umiejscawia ją jako linię kablową w całkiem innym przebiegu, to jest wzdłuż drogi publicznej. Z tego względu Sąd I instancji słusznie stwierdził, że wskazany we wniosku cel inwestora to przebudowa linii energetycznej. Według projektu nie byłaby likwidowana natomiast napowietrzna stacja transformatorowa i w związku z czym musiałaby nastąpić zmiana miejsca wpięcia linii kablowej w stację transformatorową – od strony drogi publicznej. Tak zasadnicza przebudowa linii (a nie tylko jej wymiana), powinna uwzględniać również umiejscowienie linii transformatorowej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, skarżący już na etapie postępowanie przed organem I instancji zgłaszał zastrzeżenia co do zakresu ograniczeń w możliwości korzystania z jego nieruchomości. A. A. podkreślił też, że organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny zasadności wyznaczenia na działce nr [1] niezbędnego obszaru o powierzchni 330 m2. Organy nie wskazały też powodów, dla których nie uwzględniono postulowanego przez skarżącego przesunięcia stacji transformatorowej do granicy działki nr [3] oraz bliżej drogi publicznej.
B. S.A. w odpowiedzi na skargę kasacyjną oświadczyła, że popiera w całości stanowisko Wojewody Łódzkiego oraz wniosła o orzeczenie zgodnie z wnioskami tej skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a żadna ze stron, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Należy bowiem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd I instancji błędnie uznał, że po pierwsze, organy administracyjne nie ustosunkowały się do zarzutów i argumentów skarżącego, co do możliwości alternatywnego usytuowania na należącej do strony nieruchomości planowanej inwestycji celu publicznego, jak również odnośnie do zasadności wskazanej przez inwestora powierzchni obszaru trwałego ograniczenia, niezbędnej dla realizacji inwestycji, a po drugie, nawet w razie uznania, że wyjaśnienia te nie były wyczerpujące, to stanowiło to takie naruszenie prawa, które można uznać za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W tej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony. W rozpoznawanej sprawie, ze względu na postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz zasadę, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są konsekwencją niewłaściwego odczytania przesłanek z art. 124 ust. 1 u.g.n., postawione w skardze kasacyjnej zarzuty można i należy rozpoznać łącznie.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 124 u.g.n. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl ust. 3 tego przepisu udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie wnioskowanych prac. Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. Jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości (ust. 5). Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepisy ust. 4 stosuje się odpowiednio (ust. 6). Decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki (ust. 7).
Wyjaśnić należy, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. upoważnia do władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, aby inwestor realizujący cel publiczny mógł uzyskać tytuł prawny do władania konkretną nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej realizujące cel publiczny, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 49 § 1 K.c.), w razie braku porozumienia inwestora z właścicielem nieruchomości, na podstawie którego podmiot wykonujący inwestycję celu publicznego uzyskałby uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2023 r. poz. 682 ze zm.).
W judykaturze nie budzi wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i tworzy trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości oraz odpowiada w istocie służebności gruntowej, co wynika z postanowień art. 124 ust. 5-7 u.g.n. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 629/19, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. Stanowisko takie trafnie przyjął Sąd I instancji. W realiach rozpoznawanej sprawy dodatkowo należy zwrócić uwagę, że planowana inwestycja nie polega na budowie nowej linii elektroenergetycznej, ale stanowi modernizację (położenie przewodów kablowych w miejsce przewodów napowietrznych) linii już wcześniej istniejącej. Niezależnie zatem od tego, czy sprawa ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dotyczy wymiany, czy przebudowy linii elektroenergetycznej – jak różnicę tę podkreślił skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną – oba rodzaje przedsięwzięć mieszczą się w zakresie regulacji art. 124 ust. 1 u.g.n. Oznacza to, że z punktu widzenia wydawania decyzji na podstawie tego przepisu określenie, czy projektowana inwestycja polega na przebudowie, czy wymianie, nie będzie miało znaczenia, ponieważ zarówno w przypadku przebudowy, jak i wymiany przewodów, istotne będzie wyłącznie spełnienie przesłanek wynikających z art. 124 ust. 1 u.g.n. Takie precyzyjne określenie rodzaju prac na nieruchomości miałoby znaczenie, gdyby w grę wchodziło ustalenie, czy w sprawie mamy do czynienia z przebudową czy jednak z konserwacją, remontem lub usuwaniem awarii (konieczne byłoby wskazanie właściwej podstawy prawnej, tj. art. 124 ust. 1 dla przebudowy, czy art. 124b ust. 1 u.g.n. dla pozostałych czynności).
Orzeczenie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości niewątpliwie zaś nie dotyczy przebiegu samej inwestycji. Kwestia ta nie mieści się bowiem w granicach sprawy dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że każdy z etapów procesu inwestowania (m. in. planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, uzyskanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektowanie obiektu budowlanego) stanowi autonomiczną, w zakresie orzekania, procedurę w ramach której zapadają rozstrzygnięcia wynikające z przepisów prawa materialnego regulujących daną fazę realizacji przedsięwzięcia. Cały zatem proces technologiczny prowadzonej inwestycji pozostaje poza decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Na obecnym zaś etapie istotne było wyłącznie, że kwestionowana decyzja zakreśla obszar, w którym te prace będą wykonywane oraz, że obszar ten został objęty zajęciem z przeznaczeniem na ściśle określony cel, ograniczając prawo własności właściciela do swobodnego dysponowania wskazaną częścią nieruchomości. Co więcej decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie reguluje uprawnień inwestora w zakresie rozpoczęcia robót budowlanych, a stanowi jedynie o dysponowaniu przez inwestora nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 357/11, wyrok NSA z 31 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2618/16, wyrok WSA w Warszawie z 31 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 389/17).
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że skoro wnioskodawca wystąpił o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji pn. "Wymiana odcinków linii napowietrznych SN przebiegających przez tereny zalesione na linie kablową w ciągu liniowym SN C. - D. ([...]) od słupa [...] do słupa [...] i odgałęzienie kierunek stacja 31130 w miejscowości E. gm. F. [...]", to odmowy inwestora co do zmiany przebiegu linii polegającej na przebudowie linii (przesunięcia w inne miejsce stacji transformatorowej) nie można traktować jako uchybienie skutkujące odmową wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. O ile należy zgodzić się z Sądem I instancji, że decyzja wydawana w trybie przywołanego przepisu nie ma charakteru związanego, czyli wyznaczonego treścią wniosku inwestora realizującego cel publiczny, to jednak należy to stwierdzenie odnieść do sytuacji, w których wniosek nie odpowiadałby wymogom wynikającym z przepisów prawa. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że organy administracyjne nie rozważyły możliwości alternatywnej, proponowanej przez skarżącego, lokalizacji przedmiotowej inwestycji na nieruchomości strony, co umożliwiłoby jej racjonalne wykorzystanie. Z akt sprawy wynika, że kwestia proponowanego przesunięcia stacji transformatorowej została rozstrzygnięta na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji, który ustalił, że inwestor nie wyraził zgody na takie rozwiązanie. Inwestor wyjaśnił bowiem, że przebudowa stacji transformatorowej nie jest przedmiotem realizowanego zadania inwestycyjnego. Można przy tym zgodzić się z Sądem I instancji i skarżącym, że racjonalnym rozwiązaniem byłoby, przy okazji prac dotyczących linii napowietrznych SN w miejscowości E., przyjęcie rozwiązania proponowanego przez skarżącego, tj. przesunięcie stacji transformatorowej do granicy działki nr [3] w kierunku drogi, co zapewniłoby skarżącemu możliwość wjazdu na przedmiotową nieruchomość, to jednak nie można odmówić racji organowi skarżącemu kasacyjnie, że to wnioskodawca jest profesjonalistą uprawnionym do działań w sferze energetyki, a organy administracji publicznej nie są uprawnione do ingerowania w ustalenia projektanta co do przebiegu linii. Tym samym nie można uznać też, że organy nie odniosły się do twierdzeń strony w tym zakresie w toku postępowania administracyjnego, a nawet jeśliby uznać, że brak jest wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć, to nie można przyjąć, że jest to uchybienie przepisom postępowania – art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania, a w konsekwencji prowadzącym do naruszenia art. 124 ust.1 u.g.n.
Jeśli chodzi zaś o brak należytego odniesienia się organu do wątpliwości skarżącego, co do zasadności wyznaczenia na działce [1] gruntu niezbędnej do trwałego urządzenia inwestycji o powierzchni 330 m2, to wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że Wojewoda Łódzki w toku postępowania wyjaśniającego zbadał wniosek inwestora i skorygował jego zamierzenia inwestycyjne, zmieniając punkt 1 decyzji organu I instancji. Wojewoda sprecyzował obszar ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, przy czym w odniesieniu do działki nr [2], na której linia napowietrzna ma być zdemontowana, w miejsce stałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości orzekł ograniczenie czasowe – tylko na czas wykonywania prac demontażowych. Zasadnie zatem wskazuje organ, że tym samym skorzystał ze swobody, na którą wskazywał Sąd I instancji. Spełniony został więc wymóg precyzyjnego wyznaczenia całkowitej powierzchni obszaru ograniczenia. Całkowity obszar ograniczenia obejmuje także strefę pasa technologicznego, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie tylko teren, na którym będą wykonywane prace. Zasadne jest twierdzenie organu, że tylko ograniczenie w pełnym zakresie należycie zabezpiecza interes przedsiębiorcy przesyłowego, którego zadaniem jest zapewnienie ciągłości dostaw energii elektrycznej, podczas gdy interes właściciela zabezpieczają przepisy dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania związanego z ograniczeniem z korzystania z nieruchomości. Dodać można, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ogranicza sposób korzystania z nieruchomości nie tylko poprzez zajęcie części tej nieruchomości przez przewody i urządzenia elektryczne, ale również ogranicza możliwości użytkowania tej nieruchomości na określonym pasie terenu, wzdłuż założonych przewodów elektroenergetycznych, na przykład poprzez zakaz zabudowy tego terenu lub zakaz nasadzeń przekraczających określoną wysokość (por. wyroki NSA: z 21 października 2020 r. sygn. I OSK 1062/20, z 10 października 2019 r. sygn. II OSK 1977/17). Niezbędny zakres pasa ograniczenia wskazuje we wniosku przedsiębiorstwo energetyczne i powinien on być następstwem ustaleń, wynikających z planu miejscowego lub decyzji o lokalizacji celu publicznego. Z uwagi zaś na brak przepisów prawa określających szerokość pasów technologicznych, pasów ochronnych dla linii elektroenergetycznych, pasy ochronne każdorazowo wyznaczane są przez inwestora (por. cyt. wyrok NSA z 31 maja 2017 r.).
W tej sytuacji zastrzeżenia sformułowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, a odnoszące się do określenia części nieruchomości objętej ograniczeniami bez wyczerpującego uzasadnienia przyjętego rozwiązania, nie znajdują potwierdzenia w treści decyzji odczytywanej z uwzględnieniem wszystkich jej rozstrzygnięć, co w konkluzji prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. jest usprawiedliwiony.
W świetle powyższego za usprawiedliwiony należało również uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zarzucane naruszenia przepisów postępowania kierowane do organów administracyjnych, aby mogły odnieść zamierzony skutek powinny być sformułowane w sposób, aby możliwe było ustalenie jaki wpływ na wynik sprawy miały uchybienia, których - w ocenie Sądu - dopuściły się organy. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uchyla decyzję, jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie miało to miejsca.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy czyniąc zadość art. 124 ust. 1 u.g.n. zbadały wszystkie przesłanki wymienione tym przepisie w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego i trafnie uznały, że zostały one spełnione. Decyzja Wojewody w sposób szczegółowy określa przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres, w tym jednoznacznie wskazuje przebieg inwestycji przez nieruchomość. Na działce nr [1] (o powierzchni całkowitej 0,1400 ha) powierzchnia gruntu niezbędna do trwałego urządzenia inwestycji wynosi 330 m2, powierzchnia gruntu przewidzianego do zajęcia na czas wykonywania robot wynosi 735m2 (uwidoczniona na mapie, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji). Na działce nr [2] (o powierzchni całkowitej 0,1300 ha) powierzchnia gruntu przewidzianego do zajęcia na czas wykonywanych robót wynosi 56 m2 wraz z dojazdem (uwidoczniona na mapie, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji). Analiza akt sprawy potwierdza ocenę Sądu I instancji, że w sprawie zostały spełnione przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, to jest brak zgody właściciela nieruchomości oraz zgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym. Trafne jest też stanowisko Sądu I instancji, że w sytuacji, gdy w obszarze danej nieruchomości określone urządzenia infrastruktury przesyłowej są już posadowione i ich przebieg znajduje odzwierciedlenie w treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dodatkowo ustalone są w sposób wiążący strefy ograniczającej sposób użytkowania terenu ze względu na istnienie tych urządzeń, to kolejna inwestycja mająca na celu ich zastąpienie urządzeniami rodzajowo tożsamymi (choćby różniącymi się szczegółowymi parametrami technicznymi, czy też technologią wykonania), będzie pozostawała w zgodzie z postanowieniami tego planu.
Uznając więc, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W oparciu o przepis art. 207 § 2 P.p.s.a. Sąd uznał w pkt. 2 sentencji wyroku, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ kosztami tymi musiałby zostać obciążony właściciel nieruchomości ograniczony w sposobie korzystania z niej dla realizacji celu publicznego.