I OSK 643/22

II SA/Łd 962/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Tomasz Porczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 31 par. 1-2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 7 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2024 roku sprawy ze skargi F. z siedzibą w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 31 sierpnia 2023 roku nr KO.4113.26.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr KO.4113.26.2023 wydanym na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 i art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 775) – dalej: k.p.a.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 26 czerwca 2023 r., znak SAB.II.604.8.2022.AS o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko przez podmiot korzystający ze środowisko (piekarnia) w miejscowości C., [...] C. pow. [...], woj. [...] oraz dopuszczenia Fundacji [...] ul. [...],[...] R. do udziału w w/w postępowaniu na prawach strony.
Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że z wnioskiem o wszczęcie przedmiotowego postępowania skarżąca Fundacja wystąpiła w dniu 17 stycznia 2022 r. Wraz z wnioskiem strona przedłożyła dokumentacje fotograficzną oraz materiał filmowy na okoliczność emisji wprowadzanych do środowiska, przez podmiot korzystający ze środowiska (piekarnia), zanieczyszczeń.
Z akt sprawy wynika nadto, iż postanowieniem z dnia 24 lutego 2022 r. Starosta [...] odmówił wszczęcia, na podstawie art. 61 § 1a k.p.a., postępowania administracyjnego w sprawie. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 21 czerwca 2022 r. w wyniku rozpoznania skargi Fundacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2022 r. , II SA/Łd 752/22 uchylił zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji, z uwagi na podjęcie powyższych rozstrzygnięć w oparciu o wadliwą, nieznajdującą w sprawie zastosowania podstawę prawną.
Rozpatrując sprawę ponownie, wskazanym wyżej postanowieniem z dnia 26 czerwca 2023 r. podjętym na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z żądaniem skarżącej Fundacji oraz dopuszczenia Fundacji do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. W ocenie organu przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało, iż brak jest przesłanki interesu społecznego, o której mowa w powołanym wyżej przepisie, uzasadniającej pozytywne rozpatrzenie wniosku strony.
W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie Fundacja zarzucała naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. poprzez niewykonanie przez organ zaleceń co do dalszego postępowania, wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2022 r., a w konsekwencji bezprawne uznanie, że interes społeczny nie przemawia za wszczęciem przedmiotowego postępowania i dopuszczenia strony do udziału w tym postępowaniu. Z uwagi na powyższe Fundacja wnosiła uchylenie kwestionowanego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Uzasadniając strona wskazała, iż zgodnie z wydanym w sprawie prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego obowiązkiem organu było wyważenie w konkretnym przypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Natomiast istnienie interesu społecznego wymaga każdorazowo indywidualnej oceny na tle określonego stanu prawnego. Zdaniem skarżącej ów interes społeczny przemawiający za uwzględnieniem żądania skarżącej został wykazany w treści wniosku fundacji z 17 stycznia 2022 r. i związany jest z funkcjonowaniem uciążliwej dla sąsiedztwa piekarni zlokalizowanej we wsi C., powodującej nadmierne zadymienie wynikające prawdopodobnie z faktu spalania odpadów w wykorzystywanym przez ten podmiot wysokoemisyjnym urządzeniu o parametrach dyskwalifikujących jako kocioł, który może być stosowany w budownictwie. Pomimo powszechnej znajomości problemu zarówno przez wójta gminy, jaki i przez właściwy miejscowo organ inspekcji ochrony środowiska, jak również pomimo nagłośnienia sprawy przez publiczną telewizję poprzez emisję reportażu, dostępnego pod wskazywanym przez Fundację linkiem internetowym, nie są podejmowane jakiekolwiek skuteczne działania zmierzające do podjęcia przez Starostę [...] z urzędu postępowania, o którym mowa w art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska, który to organ po raz kolejny nie odnosi się do przesłanek z art. 31 § 2 k.p.a. lecz rozstrzyga kwestię negatywnego oddziaływania na środowisko, do czego na tym etapie postępowania nie jest uprawniony.
Zaskarżonym niniejszą skargą postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazując na motywy podjętego rozstrzygnięcia Kolegium zaznaczyło, iż zgodnie z treścią art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.).
Kolegium podkreśliło, iż w rozpoznawanej sprawie pozostaje bezsporne, iż określone we wniosku żądanie skarżącej Fundacji jest uzasadnione jej statutowymi celami i dotyczy interesu innej osoby. Sporna pozostaje natomiast kwestia istnienia interesu społecznego, który przemawiałby za uwzględnieniem wniosku Fundacji. W tym zakresie Kolegium wskazało, że postępowanie prowadzone w oparciu o przepis art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, którego wszczęcia domaga się strona, jest postępowaniem wszczynanym z urzędu o ile stwierdzone zostaną przypadki negatywnego oddziaływania na środowisko, co wynika z art. 375 ustawy. Dalej, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium wskazało, iż ocena zasadności żądania wszczęcia postępowania administracyjnego sformułowana przez organizacje społeczną dokonywana jest przed jego wszczęciem, a przeprowadzone w tym zakresie czynności kontrolne nie świadczą o wszczęciu tego postępowania. Dopiero wynik tych czynności decyduje o potrzebie bądź też braku potrzeby wszczęcia danego postępowania administracyjnego na żądanie organizacji społecznej.
W oparciu o załączoną do akt sprawy dokumentacje z przeprowadzonych w roku 2022 przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. kontroli, Kolegium stwierdziło, iż eksploatowany przez zakład (piekarnie) kocioł KSBS służy do ogrzewania budynku piekarni z zapleczem administracyjno-socjalnym oraz do przygotowania ciepłej wody użytkowej. Opalny jest paliwem stałym, spełniającym normy jakościowe, co potwierdzają przedstawione przez podmiot kontrolowany faktury zakupu opału. W trakcie kontroli nie stwierdzono gromadzenia jakichkolwiek odpadów (komunalnych, jak i przemysłowych), jak również nie stwierdzono nadmiernego zadymienia w trakcie eksploatacji pieca. Kontrolowany podmiot przedstawił aktualne protokoły kontroli przewodów kominowych, potwierdzające ich sprawność oraz możliwość ich eksploatacji. Jednocześnie z informacji uzyskanych od Komendanta Powiatowego PSP w R. wynika, że w latach 2022-2023 w kontrolowanym zakładzie nie były przeprowadzane czynności kontrolno-rozpoznawczej, jak również nie były podejmowane interwencje z powodu zapalenia sadzy.
Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, iż w sprawie nie stwierdzono okoliczności powoływanych przez Fundacją, które wpływałyby w sposób negatywny na środowisko, a co uzasadniałoby wszczęcie postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska. Tym samym za prawidłowe uznać należy stanowisko organu I instancji, co do braku spełnienia przesłanki interesu społecznego, co uzasadniałoby pozytywne rozpatrzenie żądania Fundacji. Natomiast, co do zarzucanych w zażaleniu wadliwości przeprowadzanych kontroli zakładu przez właściwe podmioty Kolegium podkreśliło, że zarówno strona skarżąca, jak i inne podmioty są uprawnione do wystąpienia do organu nadrzędnego nad organem prowadzącym kontrolę. Dopóki przedstawione przez organ kontrolujący dowody nie zostaną skutecznie obalone, stanowią one wiarygodny dowód w sprawie.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Fundacja [...] Z siedzibą w R. zarzucała naruszenie:
- art. 31 § 1 -2 k.p.a. w zw. z art. 362 i 375 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędne uznanie, że za wszczęciem przedmiotowego postępowania i dopuszczeniem skarżącej do udziału w tym postępowaniu na prawach strony nie przemawia interes społeczny;
- art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędne stwierdzenie braku przesłanek do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o ograniczeniu oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia przez pomiot korzystający ze środowiska, eksploatujący instalację spalania paliw w budynku piekarni zlokalizowanej pod adresem [...], C..
Strona skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji; zobowiązania Starosty [...] do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz dopuszczenia skarżącej do udziału w tym postępowaniu na prawach strony; a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Uzasadniając strona skarżąca ponowiła argumentacje przedstawioną w zażaleniu na postanowienie Starosty [...] z dnia 26 czerwca 2023 r. wywodząc, iż interes społeczny, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. związany jest z funkcjonowaniem uciążliwej dla sąsiedztwa piekarni zlokalizowanej we wsi C., powodującej nadmierne zadymienie z wykorzystywanego w tym zakładzie kotła na paliwa stałe. Podkreśliła, iż pomimo wiedzy o istnieniu problemu, który został nagłośniony w reportażu wyemitowanym przez telewizję publiczną, zarówno wójt gminy, jak i właściwy miejscowo organ inspekcji ochrony środowiska, nie podejmują żadnych skutecznych działań w tym zakresie. Strona ponowiła również zarzut nieuprawnionego, na tym etapie postępowania, rozstrzygnięcia przez organy obu instancji kwestii negatywnego oddziaływania na środowisko przez przedmiotowy zakład. Zaznaczyła, że w jej ocenie wszczęcie postępowania administracyjnego nie oznaczałoby konieczności wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska, jednakże pozwoliłoby na przeprowadzenie rzetelnego postępowania wyjaśniającego i dowodowego, którego wynik stanowiłby podstawę do podjęcia właściwego w sprawie rozstrzygnięcia. Warunków powyższych, w ocenie skarżącej nie spełniają powołane przez organy obu instancji wyniki kontroli zakładu za lata poprzednie, gdyż nie obrazują one aktualnego stanu faktycznego. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej przedstawione we wniosku z dnia 17 stycznia 2022 r. materiały dowodowe stanowiły wystarczającą podstawę do wszczęcia wnioskowanego postępowania administracyjnego, w toku którego merytoryczna wiedza jaka dysponuje skarżąca mogłaby posłużyć jako wsparcie dla Starosty [...].
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga Fundacji [...] z siedzibą w R. została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) – dalej: p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi Fundacja [...] z siedzibą w R. uczyniła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 31 sierpnia 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 26 czerwca 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko przez podmiot korzystający ze środowisko (piekarnia) w miejscowości C., [...] C. pow. [...], woj. [...] oraz dopuszczenia strony skarżącej do udziału w w/w postępowaniu na prawach strony.
Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 31 p 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 775) – dalej: k.p.a.
Wskazać należy, że sprawa z wniosku Fundacji z dnia 17 stycznia 2022 r. była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2022 r., II SA/Łd 752/22 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 21 czerwca 2022 r. oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia 24 lutego 2022 r. o odmowie wszczęcia przedmiotowego postępowania, na podstawie art. 61 § 1a k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na zróżnicowanie pozycji organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, która uzależniona jest od tego czy żądanie wszczęcia danego postępowania dotyczy interesu prawnego organizacji społecznej (art. 28 i art. 29 k.p.a.), czy też lintersu innej osoby (art. 31 k.p.a.). W tym drugim przypadku wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie organizacji społecznej lub tez dopuszczenie jej do udziału w toczącym się już postępowaniu na prawach strony, jest uzależnione od wykazania przez podmiot wnioskujący, że zgłoszone żądanie jest uzasadnione jego celami i przemawia za tym interes społeczny, którego istnienie jak podkreślił Sąd wymaga każdorazowo indywidualnej oceny na tle określonego stanu prawnego. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż określone we wniosku z dnia 17 stycznia 2022 r. żądanie Fundacji dotyczy interesu innej osoby/osób, a co za tym możliwość wszczęcia przedmiotowego postępowania winna zostać oceniona w oparciu o przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. Tym samym rozpatrzenie żądania Fundacji na postawie art. 61a k.p.a. stanowi oczywiste naruszenie prawa, które obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie postanowień organów obu instancji. Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organy powinny uwzględnić wyrażoną w uzasadnieniu ocenę prawną mając na względzie, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej.
Zaznaczyć w tym miejscy wyraźnie należy, iż przywołany wyżej prawomocny wyrok z dnia 9 grudnia 2022 r. w żaden sposób nie przesądzał spełnienia przez skarżącą przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a.
Podkreślić należy również, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wynikająca z powołanego wyżej przepisu zasada związania oceną prawną oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem. Podkreślenia również wymaga, że organy związane są nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu. Natomiast obowiązkiem sądu jest konsekwentne reagowanie na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną (por. wyroki NSA: z 10 lutego 2023 r., I OSK 643/22; z 2 lutego 2023, I OSK 2142/20; z 12 stycznia 2023 r., II OSK 153/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dalej przechodząc do oceny zasadności przedmiotowej skargi wskazać należy, iż zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.
W świetle przesłanych ze skargą akt administracyjnych sprawy nie ulega wątpliwości, iż zgłoszone przez Fundację w dniu 17 stycznia 2022 r. żądanie dotyczy interesu innych osób (mieszkańców wsi C.), jak również jest uzasadnione celami statutowymi Fundacji. Powyższe ustalenia nie są kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.
Sporną natomiast pozostaje kwestia uprawdopodobnienia przez skarżącą istnienia interesu społecznego przemawiającego za zasadnością zgłoszonego przez nią żądania.
Pojęcie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że temu pojęciu treść nadaje organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że dla uprawdopodobnienia istnienia przesłanki interesu społecznego, o której mowa w art. 31 § 1 k.p.a., nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć bądź, że powinno być z urzędu wszczęte przez organ postępowanie administracyjne. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły lub na pewno wystąpią po realizacji przedsięwzięcia, dla którego mają zostać określone środowiskowe uwarunkowania, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Aby organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w danym postępowaniu na prawach strony winna wskazać takie okoliczności, które będą świadczyć o tym, że jej udział w danym postępowaniu jest zasadny, bo zachodzą wątpliwości co pewnego rodzaju okoliczności. Co ważne, udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie ma służyć wyłącznie zapewnieniu aktywnego i lepszego wypełnieniu jego celów. Te cele co do zasady ma realizować organ prowadzący postępowanie. Natomiast udział organizacji społecznej ma służyć "uspołecznieniu" tego postępowania, a więc działaniu organu w realiach kontroli społecznej, którą gwarantuje podmiot "społeczny", niebędący stroną w sprawie. (por. wyroki NSA: z 5 października 2023 r., III OSK 2790/21; 16 marca 2023, II GSK 1505/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest zatem dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. (por. wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., II OSK 663/11; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się również, że ocena kumulatywnego spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a., przemawiających za zasadnością żądania wszczęcia postępowania administracyjnego sformułowanego przez organizację społeczną dokonywana ma być przez organ administracji przed wszczęciem postępowania, a nie po jego wszczęciu. W konsekwencji uznanie żądania organizacji społecznej za bezzasadne przez organ administracji powoduje - zgodnie z brzmieniem art. 31 § 2 zd. 2 - wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a nie wszczęcie postępowania a następnie jego umorzenie (por. wyrok NSA z 11 marca 2014 r., II OSK 1913/12; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). O interesie, warunkującym wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej, powinno świadczyć autentyczne i bezinteresowne zaangażowanie w ochronę interesów społecznych, w uzasadnionych racjonalnie sytuacjach, kiedy można mieć poważne obawy co do zagrożenia konkretnych wartości (por. wyrok NSA z 14 listopada 2018 r., II OSK 499/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym organ administracji, na którym spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności żądania organizacji społecznej winien dokonywać wykładni art. 31 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. (wyrok NSA z 23 września 2010 r., II OSK 1339/09; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 marca 2010 r., VII SA/Wa 2139/09; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego uznać należy, iż podjęcie przez organ administracji, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej z uwagi na brak spełnienia przesłanki "interesu społecznego", wymaga wykazania stosownej argumentacji, odnoszącej się do konkretnych ustaleń organu, o charakterze wstępnym, które są w ocenie Sądu niezbędne dla możliwości przeprowadzenia prawidłowości oceny zajętego przez organ stanowiska. Przy czym, co należy podkreślić owe wstępne ustalenia, dotyczące kwestii proceduralnej, nie mogą prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca Fundacja żąda wszczęcia postępowania administracyjnego i dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony, celem wydania przez Starostę [...] decyzji na podstawie art. 362 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 54) – dalej: p.o.ś. Zgodnie z treścią powołanego przepisu jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek:1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Postępowanie administracyjne w powyższym zakresie wszczyna się z urzędu (art. 375 p.o.ś.). Jak wynika z art. 367 pkt 2 p.o.ś. starosta, z zastrzeżeniem art. 377 ustawy, jest organem ochrony środowiska. Organy Inspekcji Ochrony Środowiska działające na podstawie przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wykonują zadania w zakresie ochrony środowiska, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 377 p.o.ś.).
Zarówno brzmienie powołanego wyżej art. 362 ust. 1 p.o.ś., jak i prezentowany pogląd doktryny (por. Gruszecki Krzysztof. Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. VI, WKP 2022) wskazują, iż wszczęcie postępowania w oparciu o w/w przepis następuje już po wystąpieniu negatywnego oddziaływania na środowisko, które zostało już w pewien sposób uprawdopodobnione. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 362 p.o.ś. jest bowiem nałożenie obowiązków mających doprowadzić do usunięcia występującego, czy też zaistniałego negatywnego oddziaływania na środowisko.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę dla oceny zasadności żądania skarżącej Fundacji zawartego we wniosku z dnia 17 stycznia 2022 r. konieczne było ustalenie łącznego wystąpienia przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a., w tym istnienia przesłanki "interesu społecznego", co jak wcześniej wskazano wymagało przeprowadzenia indywidualnej oceny na tle określonego stanu prawnego. Skoro zatem wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 362 ust. 1 p.o.ś. następuje po wystąpieniu negatywnego oddziaływania na środowisko to niezbędnym było przeprowadzenie przez Starostę [...], przed podjęciem jednego z rozstrzygnięć z art. 31 § 2 k.p.a., wstępnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy w rzeczywistości doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko przez podmiot korzystający ze środowiska – Zakład piekarniczy zlokalizowany w miejscowości C., [...] C.. W tym właśnie celu Starosta [...] wystąpił do właściwych miejscowo uprawnionych organów celem pozyskania informacji, które potwierdziłyby fakt wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko przez w/w podmiot.
Z udzielonych w powyższym zakresie informacji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł., udokumentowanych w aktach sprawy, bezspornie wynika, że w następstwie przeprowadzenia niezapowiedzianych kontroli zakładu (piekarni), mających miejsce w dniach 2, 9, 11 oraz 17 lutego 2022 r. nie stwierdzono jakichkolwiek nieprawidłowości w zakresie eksploatowanego źródła ciepła, czy też wykorzystywanego przez podmiot kontrolowany paliwa stałego. Wskazano, że użytkowany w zakładzie kocioł służy do ogrzania budynku piekarni wraz z zapleczem administracyjno-socjalnym oraz do przygotowania ciepłej wody użytkowej. Samo urządzenie, jak i przewody kominowe, co potwierdza okazany w trakcie kontroli protokół uprawnionego organu, są sprawne i nadają się do dalszej eksploatacji. Wykorzystywany opał spełnia wymagania jakościowe określone w załączniku rozporządzenia Ministra Energii z dnia 27 września 2018 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1890), co potwierdzają przedłożone przez kontrolowany podmiot faktury zakupu opału. Nie stwierdzono jakichkolwiek śladów spalania odpadów, czy to komunalnych, czy to przemysłowych. Natomiast z informacji udzielonej przez Powiatowego Komendanta PSP w R. wynika, że w latach 2022-23 nie były przeprowadzane czynności kontrolno-rozpoznawczej, jak również nie były podejmowane interwencje z powodu zapalenia sadzy.
W ocenie Sądu, wobec treści udzielonych informacji procedujące w sprawie organy obu instancji zasadnie stwierdziły, że brak potwierdzenia faktu wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko przez w/w podmiot (piekarnię) nie dają podstaw do wszczęcia wnioskowanego postępowania, w oparciu o przepis art. 362 ust. 1 p.o.ś. W konsekwencji w sposób prawidłowy uznały, iż w sprawie nie spełniona została przesłanka "interesu społecznego", o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., przejawiającego się w szeroko rozumianym pojęciu ochrony środowiska oraz zdrowia i życia lokalnej społeczności, co uzasadniało wydanie, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego i odmowie dopuszczenia skarżącej Fundacji do udziału w tym postępowaniu na prawach strony.
Odnosząc się do podnoszonych w skardze argumentów, co do wadliwości i braku przydatności wykorzystanych przez organy procedujące w sprawie informacji raz jeszcze podkreślić należy, iż pochodzą one od uprawnionych zarówno pod względem rzeczowym, jak i miejscowym organów, a nadto zostały w sposób prawidłowy udokumentowane w formie pisemnej i załączone do akt sprawy. Zgodność pozyskanych informacji ze stanem faktycznym nie została w jakikolwiek skuteczny sposób zakwestionowana przez stronę skarżącą.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.