I OSK 640/25

I OSK 640/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gd 990/24 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-10-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 990/24 w sprawie ze sprzeciwu M.T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 9 sierpnia 2024 r., nr SKO Gd/3633/23 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu M.T. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: organ) z 9 sierpnia 2024 r., nr SKO Gd/3633/23, w przedmiocie zasiłku celowego wyrokiem z 24 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 990/24, oddalił sprzeciw.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej “PPSA") w zw. z art. 64b § 1 PPSA w zw. z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej “KPA") w zw. z art. 136 KPA poprzez nieprawidłową kontrolę działalności organu administracji i oddalenie sprzeciwu pomimo, że organ administracyjny powinien był wydać decyzję merytoryczną zamiast kasacyjnej.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w drugiej instancji, na którą składają się: oplata za koszty nieopłaconej pomocy prawnej w wysokości określonej w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964, ze zm.) podwyższoną o kwotę podatku od towarów i usług (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 lutego 2024 roku, sygn. akt SK 90/22); oraz niezbędne i udokumentowane wydatki adwokata ustanowionego z urzędu w kwocie 10,92 zł. Jednocześnie oświadczono, iż opłata, o której mowa powyżej nie została zapłacona w całości łub w części. Ponadto zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Podstawę prawną wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 151a § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3).
W niniejszej sprawie rozważenia wymaga, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.
Organ kasacyjny, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Mając powyższe na uwadze, nie sposób uznać, że sąd wojewódzki dopuścił się zarzucanych mu uchybień. Zauważyć bowiem należy, że kluczowa w niniejszej sprawie była ocena znajdującego się w aktach sprawy kwestionariusza wywiadu środowiskowego. Jak słusznie bowiem zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W świetle bowiem przepisu art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej rodzinny wywiad środowiskowy wraz z załączonymi do niego dokumentami stanowiącymi podstawę ustalenia sytuacji życiowej wnioskodawcy, jest obligatoryjnym elementem prowadzonego postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Wywiad ten ma na celu pełne i wszechstronne zapoznanie się z sytuacją osoby i rodziny, a jego aktualizacja służy monitorowaniu na bieżąco zmian zachodzących w sytuacji osoby lub rodziny objętej pomocą społeczną, bądź o tę pomoc się ubiegającą. Wywiad stanowi swoistą czynność dowodową, przeprowadzaną z udziałem strony, w toku której osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, a nadto zgodnie z zasadą czynnego udziału ma ona prawo zaznajomić się z całym materiałem dowodowym zebranym na podstawie wywiadu środowiskowego. Organ zaś rozpoznając sprawę zobowiązany jest umożliwić stronie wypowiedzenie się na temat całości dowodów zgromadzonych podczas wywiadu.
Wywiad będący podstawą orzekania o przyznaniu uprawnienia z pomocy społecznej, jako czynność procesowa, jeszcze przed ustawowym sformalizowaniem tej formy procesowej działania organu, był w orzecznictwie określany jako czynność mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uznawano, że jako taka czynność powinien odpowiadać przepisom art. 67 § 1 i 2 k.p.a., dotyczącym sporządzania protokołów (por. wyrok NSA z 30 września 1988 r., sygn. akt I SA 1458/87, ONSA 1988/2/85). Dokument z przeprowadzonego wywiadu uznano za szczególną formę protokołu także w orzecznictwie i piśmiennictwie na tle art. art. 43 ust. 3 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (patrz: wyrok NSA z 17 czerwca 1994 r., sygn. akt I SA 336/94 wraz z glosą J.P. Tarno i M. Woźniaka, OSP 1996/4/76, przy czym zaznaczyć należy, że w zakresie omawianej kwestii glosatorzy byli zgodni za stanowiskiem NSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, formularz rodzinnego wywiadu środowiskowego wykonywanego na podstawie art. 106 ust. 4 oraz art. 107 ust. 1 i ust. 3-5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 107 ust. 6 tej ustawy, w tym przypadku przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, także utrwala istotną dla rozstrzygnięcia sprawy czynność procesową, a więc stanowi szczególną formę protokołu, o którym mowa w art. 67 § 1 k.p.a. Jest oczywiste, że rodzinny wywiad środowiskowy tylko wtedy może być zaliczony do materiału dowodowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, gdy odpowiada wymogom powołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia wykonawczego.
Załączony do akt administracyjnych kwestionariusz wywiadu środowiskowego standardów tych niewątpliwie nie spełnia. Słusznie bowiem zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w aktach sprawy co prawda znajduje się kwestionariusz wywiadu środowiskowego, jednakże oznaczona na nim data jest nieczytelna. Ponadto w części "C. Diagnoza sytuacji osoby i rodziny, wnioski pracownika socjalnego" wpisano: "Opis sytuacji w załączniku". Załącznikiem tym prawdopodobnie jest dokument zatytułowany "Opis sytuacji do wywiadu z dnia 24.02.2023 r.", jednakże nie zawiera on podpisu wnioskodawczyni ani jej matki.
W myśl art. 68 § 2 k.p.a. protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. Z kolei zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Rodziny I Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego w przypadku gdy ze względu na stan zdrowia osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia nie można uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy, i nie ma możliwości uzyskania podpisu tej osoby, pracownik socjalny odnotowuje ten fakt w kwestionariuszu wywiadu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, a tym samym przedmiotowy załącznik, jako stanowiący integralną część formularza rodzinnego wywiadu środowiskowego, winien zostać podpisany przez wnioskodawczynię oraz jej matkę. Wiarygodność przedmiotowego dokumentu podważa nie tylko brak podpisu załącznika, wątpliwości w zakresie daty, ale także okoliczność, iż formularz został wypełniony pismem odręcznym, zaś załącznik (podpisany wyłącznie przez pracownika socjalnego) stanowi wydruk komputerowy. Niewątpliwie zatem przedmiotowy wywiad nie mógł być zaliczony w poczet materiału dowodowego, a tym samym stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu I instancji.
Mając zaś na uwadze doniosłość dowodu z rodzinnego wywiadu środowiskowego w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej, uznać należało, że ww. uchybienie nie mogło zostać konwalidowane na podstawie art. 136 k.p.a. w toku postępowania przed organem II instancji.
Wadliwość ww. wywiadu środowiskowego nie jest jedynym uchybieniem, co słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Rację ma również Wojewódzki Sąd Administracyjny, że rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o nowe dowody, które uzyskano po dniu, w którym strona zapoznała się z aktami, stanowiło naruszenie art. 10 i 79a k.p.a. Bez znaczenia zaś pozostaje, czy strona postawiła taki zarzut czy nie. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Oczywiście to do strony należy wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy, jednakże w przypadku, gdy przedmiotem badania Sądu jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., możliwa jest naprawa uchybień dokonanych przez organ I instancji, o ile oczywiście działanie to jest działaniem na korzyść strony skarżącej. Przy czym przypomnieć należy, że uniemożliwienie stronie realizacji przysługujących jej praw i nie konwalidowanie ich na późniejszych etapach tego postępowania może stanowić podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
O ile zaś naruszenie art. 10, art. 79a k.p.a. mogłoby zostać naprawione przed organem II instancji, o tyle uchybienia te w powiązaniu z wadliwością przeprowadzonego wywiadu środowiskowego musiały skutkować wydaniem decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.
Braki w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organ I instancji sprawiły, że organ II instancji nie miał innej możliwości jak uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przywołane przez Sąd I instancji, nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wyjaśnić również trzeba, że na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że w sytuacji, gdy organ I instancji nie ustali poprawnie stanu faktycznego, organ odwoławczy w istocie ma ustawowy nakaz orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie ma zatem prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1638/20).
Analiza akt sprawy wskazuje, że organ I instancji nie zebrał materiału dowodowego wystarczającego do rozstrzygnięcia sprawy, a konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności wykracza poza granice art. 136 § 2 k.p.a. i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności - organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 kpa. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza zatem obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę uwzględniając, m.in., okoliczności faktycznie istniejące w dacie orzekania przez niego. Przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, gdy nie będzie skutkować naruszeniem ww. zasady dwuinstancyjności, co słusznie zauważył Sąd I instancji.
Należy podkreślić, że dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy nie zależy od liczby dowodów, których przeprowadzenie jest konieczne. Decydujące znaczenie ma bowiem to, czy są to dowody dotyczące istotnych okoliczności sprawy, w związku z czym ich przeprowadzenie może mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy zwrócić uwagę, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega także na tym, że materiał dowodowy mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jest dwukrotnie rozpatrywany, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy należy zatem oceniać jako naruszenie zasady dwuinstancyjności.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i 64b § 1 k.p.a., podkreślić należy, że zasadność tego zarzutu jest uzależniona jest w pierwszym rzędzie od tego, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., to jest czy zaistniała przesłanka istnienia okoliczności koniecznych do wyjaśnienia w sprawie, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e p.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu odwoławczego została oparta na art. 138 § 2 k.p.a., a w rezultacie czy organ nie nadużył swych uprawnień, uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem zarzutów stawianych decyzji organu I instancji. W sytuacji, gdy Sąd trafnie uznał, że istniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to Sąd I instancji prawidłowo oddalił sprzeciw skarżącej, nie naruszając art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika skarżącego z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.