I OSK 64/25

I OSK 64/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Arkadiusz Blewązka
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
659
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SAB/Wa 213/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-06-18
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i przyznano od organu sumę pieniężną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1a i § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prezydenta m.st. Warszawy oraz K. C., E. R. i M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 213/24 w sprawie ze skargi K. C., E. R. i M. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości I. oddala skargę kasacyjną Prezydenta m.st. Warszawy; II. uchyla punkt 5 (piąty) sentencji zaskarżonego wyroku; III. przyznaje od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz K. C., E. R. i M. R. sumy pieniężne w kwotach po 5000 (pięć tysięcy) złotych na rzecz każdej z nich; IV. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy solidarnie na rzecz K. C., E. R. i M. R. kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 czerwca 2024 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. C., E. R. i M. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości - 1. zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku skarżących z 18 grudnia 2012 r. o zwrot nieruchomości w ciągu dwóch miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku; 3. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa; 4. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł; 5. przyznał od organu na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości 5000 zł; 6. zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 631 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Pismem z 1 marca 2024 r. K. C., E. R. i M. R. (dalej: skarżące) wniosły skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: organ) w sprawie rozpatrzenia wniosku z 18 grudnia 2012 r. o zwrot nieruchomości Skarżące wniosły o: 1. zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.; dalej: u.g.n.), w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, poprzez wydanie decyzji w w/w sprawie; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi grzywny; 4. przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej w maksymalnej dopuszczalnej prawem wysokości, czyli 35 777,40 zł.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek skarżących o zwrot nieruchomości położonej w Warszawie, w dzielnicy [...], w rejonie ul. [...] i [...], oznaczonej m. in. jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] wpłynął do organu 18 grudnia 2012 r. Organ proceduje nad rozpoznaniem wniosku w całości od 2012 r. i nie zareagował na postanowienie wydane przez Wojewodę Mazowieckiego, który wyznaczył dodatkowe 2 miesiące w marcu 2023 r., zaś postępowanie nie zostało zakończone pomimo upływu kolejnego roku. Skarżące podkreśliły, że na szczególne potępienie zasługuje fakt, że obecnie organ najpierw przedstawił skarżącym pismo wskazujące, że zamierza załatwić sprawę do końca grudnia 2023 r., po czym przesłał im kolejne pismo, w którym znowu przedstawił szereg wymówek bez podania przewidywanego terminu załatwienia sprawy, a argumentacja wskazana w tym piśmie pokrywa się z argumentacją wskazywaną już wcześniej w grudniu 2022 r.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że niezależnie od oceny skarżących i stanowiska Wojewody, Biuro Spraw Dekretowych realizujące zadania z zakresu zwrotów wywłaszczonych nieruchomości, podejmowało i podejmuje czynności zmierzające do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie przede wszystkim zgodnego z przepisami prawa i uwzględniające stan formalno-prawy nieruchomości. Organ wskazał, że w procedowanym postępowaniu ustalono, iż nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa: - na wniosek Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowej z przeznaczeniem pod budowę urządzę kolejowych, zgodnie z lokalizacją szczegółową nr 103/72 z 14 czerwca 1972 r., - na wniosek Zarządu Dróg i Mostów z przeznaczeniem pod budowę ul. [...], zgodnie z lokalizacją szczegółową nr 26/Płn/73 z 16 maja 1973 r. Zgodnie ze stanowiskami Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie złożonymi do akt sprawy wynikało, iż w ramach obszaru objętego decyzją lokalizacyjną pod budowę ul. [...] nie został zrealizowany II etap, co mogłoby stanowić pozytywną przesłankę do zwrotu nieruchomości na podstawie art. 137 ust. 1 u.g.n. W związku z powyższym organ podejmował działania zmierzające do ustalenia linii granicznych ul. [...], jak również ustalenia linii granicznych skrzyżowania ul. [...]/[...] z ul. [...] oraz ulicy [...]. Ustalenia organu z udziałem zarządców dróg w tym zakresie zostały zobrazowane na mapie z projektem podziału dawnej działki ew. nr [...] z obrębu [...]. W konsekwencji powyższych ustaleń został przyjęty operat szacunkowy (z 30 kwietnia 2018 r.) określający wysokość zwaloryzowanego odszkodowania (zgodnie z art. 140 u.g.n.) w odniesieniu do części nieruchomości, która mogłaby podlegać zwrotowi na rzecz byłego właściciela. Niemniej jednak w procedurze zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niezbędne było, w ocenie organu, również urządzenie księgi wieczystej dla nieruchomości objętej ww. wywłaszczeniem w celu ewentualnego zabezpieczenia należności na rzecz Skarbu Państwa wynikającego z art. 141 ust. 2 u.g.n., co było również zgodne ze stanowiskiem skarżących. Ostatecznie organ zawiadomieniem z 1 sierpnia 2022 r., poinformował skarżące o zebraniu materiału dowodowego. Niemniej jednak 21 września 2022 r. nastąpiła zmiana brzmienia art. 4 pkt. 1 u.d.p., który obecnie definiuje pas drogowy jako wydzielony linia rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Powyższa zmiana przepisu u.d.p. wymusiła konieczność ponownej analizy dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem tożsamości ustalonych linii granicznych ww. dróg publicznych wykazanymi na mapie z projektem podziału z liniami, które znikają ze znowelizowanego i zacytowanego przepisu art. 4 u.d.p., przy uwzględnieniu również okoliczności, iż działka będąca przedmiotem wniosku o zwrot tylko w części objęta jest "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...]", stwierdzonym uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 22 października 2009 r. Powyższa ponowna analiza stanu prawnego, zdaniem organu, wynika z utrwalonej i jednolitej definicji dróg publicznych, zgodnie z którą drogi publiczne mogą stanowić wyłącznie własność podmiotu publicznego i nie mogą być przedmiotem obrotu między osobami trzecimi, a zatem zajęcie części gruntów pod drogi publiczne stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. bowiem droga publiczna jak i jej część nie podlega zwrotowi na rzecz byłych właścicieli oraz ich spadkobierców. Jednocześnie podczas ponownego zlecenia opracowania geodezyjnego określającego linie ograniczające ww. dróg publicznych stwierdzono istnienie innego opracowania geodezyjnego dot. obszaru działki [...] służącego regulacji stanu prawnego nieruchomości zajętej pod ulicę [...] na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (ustalenie linii rozgraniczających ul. [...] - drogi powiatowej), które wydziela działkę nr [...] z obrębu [...], obejmującą grunt, który w dacie 31 grudnia 1998 r. zajęty był pod drogę publiczną ul. [...]. Przebieg granic nowopowstałej działki ew. nr [...], a tym samym granic pasa drogowego nie jest tożsamy z przebiegiem linii rozgraniczających pasa drogowego zaprezentowanych na mapie podziałowej wykonanej w niniejszym postępowaniu zwrotowym. W związku z powyższymi rozbieżnościami wynikającymi z opisanych opracowań geodezyjnych, ukazującymi niepokrywające się linie drogi publicznej - ul. [...] oraz w celu wypełnienia ustawowej przesłanki art. 2a u.d.p., w ocenie organu, zaistniała konieczność przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie z udziałem zarządców dróg publicznych. W tym celu Prezydent m.st. Warszawy prowadzi kompleksową analizę całości archiwalnej dokumentacji wypożyczonej z ZDM, związanej z realizacją ul. [...]/[...], w zakresie zmian jakie mogły nastąpić w ramach modernizacji elementów stanowiących pas drogowy ulicy na przestrzeni lat, a które mogą mieć wpływ na prawidłowe ustalenie przebiegu linii rozgraniczających ul. [...] w niniejszym postępowaniu.
Zdaniem organu sama okoliczność, że został mu wyznaczony określony termin do merytorycznego załatwienia nie oznacza, że organ zwolniony jest z obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy. Na obecnym etapie nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia dotyczącego wniosku o zwrot w zakresie działki [...]. Niemniej jednak organ podejmuje dalsze zintensyfikowane działa mające na celu ustalenie aktualnych linii rozgraniczających dróg publicznych z wykorzystaniem pozyskanego uzupełniająco materiału dowodowego. Dlatego też organ postanowił uzupełnić materiał dowodowy o opracowanie geodezyjne, które wykaże granice wywłaszczonej nieruchomości oraz granice wynikające z mapy do celów wywłaszczeniowych w odniesieniu do aktualnej ewidencji gruntów. Opracowanie to wyznaczy część nieruchomości znajdującej się w celu wywłaszczenia oraz część znajdującej się poza ww. obszarem. Jednocześnie organ nadmienił, iż w przedmiotowej sprawie wydał decyzję z 4 listopada 2022 r. orzekającą o odmowie zwrotu części nieruchomości na skutek złożonego wniosku z 18 grudnia 2012 r.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że skarżące 18 grudnia 2012 r. złożyły wniosek z o zwrot nieruchomości (działka ew. nr [...] z obrębu [...]). Po kilkuletnim procedowaniu sprawy przez organ, dopiero 12 maja 2022 r. do organu wpłynął operat szacunkowy z wyceny działek ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...], wydzielonych do zwrotu z działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Kolejno pełnomocnik skarżących 6 czerwca 2022 r. zapoznał się z treścią operatu szacunkowego. Dalej 22 czerwca 2022 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżących, w którym wskazał, że nie kwestionuje treści operatu i wnosi o wydanie decyzji. Następnie 1 sierpnia 2022 r. organ zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. 14 października 2022 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżących z prośbą o wskazanie przyczyn zwłoki w rozpatrzeniu wniosku. Organ decyzją z 4 listopada 2022 r. rozpatrzył częściowo wniosek zwrotowy i odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...]. Skarżące pismem z 10 listopada 2022 r. złożyły ponaglenie. Ponaglenie Skarżących zakończyło się wydaniem postanowienia z 22 marca 2023 r., w którym Wojewoda Mazowiecki wyznaczył organowi 2-miesięczny termin na załatwienie sprawy, od daty doręczenia postanowienia. Pomimo wyznaczenia terminu przez Wojewodę, organ nie rozpoznał wniosku skarżących w całości w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Kolejno organ pismami z 28 kwietnia 2023 r. zwracał się do Zarządu Dróg Miejskich, Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, Biura Geodezji i Katastru odnośnie do informacji na temat podziału przedmiotowej działki. Również pismem z 13 czerwca 2023 r. organ zwrócił się do Wydziału inwestycji w sprawie aktualnego etapu regulacji stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Kolejno pismem z 17 lipca 2023 r. (data wpływu do organu - 24 lipca 2023 r.), pełnomocnik skarżących wniósł o aktualizację operatu szacunkowego, zwracając jednocześnie uwagę, że postępowania nie zakończono zgodnie z orzeczeniem Wojewody Mazowieckiego. Następnie pismami z 31 sierpnia 2023 r. oraz 6 września 2023 r. organ zwracał się do Zarządu Dróg Miejskich oraz Biura Architektury i Planowania Przestrzennego. Dalej organ pismami z 6 listopada 2023 r. zwracał się o wypożyczenie akt związanych z realizacją ul. [...]. Kolejno pismem z 22 listopada 2023 r. (ponowionym 15 stycznia 2024 r.), organ zwrócił się do Burmistrza Dzielnicy [...] o wskazanie linii rozgraniczającej pasa drogowego dotyczącej części dawnej działki ew. [...] z obrębu [...]. Następnie pismem z 5 lutego 2024 r. organ stwierdził, że nie może wydać decyzji, gdyż wystąpiła zmiana przepisów ustawy dot. brzmienia art. 4 pkt 1 u.d.p., w zakresie definicji pasa drogowego, co w jego ocenie, stwarza konieczność dokonania dalszych ustaleń, poprzez ponowną analizę zgromadzonego materiału dowodowego.
Zdaniem Sądu I instancji, taki sposób procedowania sprawy świadczy bez wątpienia o przewlekłości postępowania. Ta bowiem ma miejsce gdy postępowanie administracyjne prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zachodzi zatem wówczas gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, co jest efektem braku odpowiedniej koncentracji czynności dowodowych ze strony organu, bądź podejmowania czynności nie mających znaczenia z punktu widzenia celu postępowania. W ocenie Sądu I instancji, przewlekłego prowadzenia postępowania przez 12 lat (w sytuacji, gdy postępowanie zakończyć się powinno maksymalnie w ciągu miesiąca - art. 35 § 3 k.p.a.), nie usprawiedliwia wskazywana przez organ rozbieżność wynikająca z opisanych opracowań geodezyjnych, czy też zmiany brzmienia przepisu art. 4 pkt 1 u.d.p. Słusznie zwróciły uwagę skarżące, że powyższa argumentacja odnośnie do zmiany przepisu i w związku z tym zaistniałych opóźnień była wskazywana już przez organ w piśmie z 20 grudnia 2022 r., od którego minął kolejny ponad roczny okres. Sąd I instancji stwierdził, że powyższe implikuje obowiązek wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ta natomiast w przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Z takim bowiem mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty i dostrzegalny już na "pierwszy rzut oka" dla przeciętnego obserwatora można stwierdzić, że sposób postępowania organu stanowi drastyczne zaprzeczenie wynikającego z art. 12 k.p.a. obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, co w niniejszej sprawie ma miejsce. Wyznaczając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dwumiesięczny termin załatwienia sprawy (którego bieg, w myśl art. 286 § 2 p.p.s.a., rozpoczynał się będzie do daty zwrotu organowi akt z prawomocnym wyrokiem) Sąd I instancji ocenił, że nawet przy tak skomplikowanym jak w niniejszej sprawie stanie faktycznym i prawnym, umożliwia on realne zakończenie postępowania, bez konieczności sięgania przez skarżące po dodatkowe środki prawne służące zdyscyplinowaniu organu.
Powyższa ocena skutkowała jednocześnie wymierzeniem organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji, okoliczności niniejszej sprawy, w tym długotrwałość poszczególnych okresów przewlekłości oraz podejmowanie niewielu (w skali 12 lat) czynności procesowych w okresie od dnia wpływu wniosku do dnia wniesienia skargi, potwierdzały potrzebę dyscyplinowania organu w celu zapewnienia terminowego podejmowania rozstrzygnięć w przyszłości. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że grzywna w wysokości 1000 zł uwzględnia całokształt okoliczności sprawy, jest adekwatna do stopnia zaniedbania organu oraz spełni swoją funkcję represyjno-dyscyplinującą, skutecznie oddziałując na organ.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji za zasadne uznał również przyznanie skarżącym od organu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł, która spełni zarówno swoją funkcję kompensacyjną, jak i funkcję dyscyplinująco-represyjną. Określając wysokość sumy pieniężnej, Sąd I instancji z jednej strony wziął pod uwagę, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co niewątpliwie narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jak też okoliczność, że z akt wynika, że organ wiele czynności w sprawie podejmował w zbyt długich odstępach czasu. W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, kwota przyznanej na rzecz skarżących sumy pieniężnej będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz sposobu postępowania organu, pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Wyższą, niż zasądzona, sumę pieniężną (skarżące w skardze wskazywały na 35 777, 40 zł) Sąd I instancji uznał za zbyt wygórowaną, stwierdzając, że przyznana kwota stanowi odpowiednią administracyjną rekompensatę za niedogodności, jakich skarżące doznały w związku z zaniechaniami, których dopuścił się organ.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiodły skarżące oraz organ.
Prezydent m.st. Warszawy zaskarżył wyrok w części, tj. w zakresie punktów 3, 4 i 5 i w tej części wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie – o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w tym zakresie, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 art. 35 § 3 i 4 oraz art. 36 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy organ w postępowaniu podejmował liczne czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne i niepozbawione racjonalnego uzasadnienia dla rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie nie podejmował czynności pozornych, zbędnych i nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy,
2. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w sytuacji błędnej oceny charakteru zaistniałej zwłoki, która nie naruszała prawa w sposób rażący oraz braku dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących w tym zakresie z uwagi na brak szczególnie nagannego i drastycznego przypadku zwłoki organu w załatwieniu sprawy oraz braku podstaw do uznania, że działania organu noszą znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym gdy nie istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
3. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w sytuacji błędnej oceny charakteru zaistniałej zwłoki, która nie naruszała prawa w sposób rażący oraz braku dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących w tym zakresie z uwagi na brak szczególnie nagannego i drastycznego przypadku zwłoki organu w załatwieniu sprawy oraz braku podstaw do uznania, że działania organu noszą znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym gdy nie istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyczerpującego uzasadnienia twierdzenia, że zaistniała w sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz że istnieją podstawy do wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącym sumy pieniężnej.
Skarżące zaskarżyły wyrok w części objętej pkt 5 i w tym zakresie wniosły o jego zmianę poprzez przyznanie skarżącym odpowiedniej sumy pieniężnej w maksymalnej dopuszczalnej prawem wysokości, czyli połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wniosły także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżące zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącym kwoty rażąco niskiej względem okoliczności sprawy, w tym faktu, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało charakter rażącego naruszenia prawa.
Obie strony wniosły odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna Prezydenta m.st. Warszawy nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skarżący kasacyjnie organ wyrok Sądu I instancji zaskarżył w tej części, w której Sąd stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku), wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł (pkt 4 wyroku) oraz przyznał od organu na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości 5000 zł (pkt 5 wyroku).
Skarżący kasacyjnie organ uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1a p.p.s.a., nie zgadzając się z oceną, że doszło do przewlekłości w stopniu rażącym, podnosi, że nie wydał rozstrzygnięcia w terminach wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego z przyczyn od niego niezależnych, akcentując szczególnie skomplikowany charakter sprawy i wskazując na postępowanie wyjaśniające, które prowadził w sprawie.
Argumentacja skarżącego kasacyjnie organu nie zasługuje na uwzględnienie.
Należy podkreślić, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. Dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność/przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie mają okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów.
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że wniosek skarżących o zwrot nieruchomości wpłynął do organu 18 grudnia 2012 r. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, przeprowadzane przez organ czynności (zarówno te opisane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, jak również te wskazane przez organ w skardze i skardze kasacyjnej) podejmowane były w dużym rozproszeniu czasowym, niemającym żadnego uzasadnienia. Pomiędzy czynnościami podejmowanymi przez organ na przestrzeni 2013 – 2024 roku występowały liczne, kilkumiesięczne przerwy. Wskazać tu można chociażby takie okresy: 15 lutego 2013 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, następnie - 17 lipca 2013 r. zawiadomił strony na podstawie art. 36 k.p.a. o przedłużeniu terminu; 5 sierpnia 2013 r. wpłynęło do organu pismo BGiK przekazujące mapę zasadniczą – 30 maja 2014 r. organ zwrócił się do PKP oraz do ZDM o udzielenie informacji w zakresie realizacji oznaczonych inwestycji; 24 października 2014 r. organ występuje do ZDM o wskazanie zachodniej linii granicznej ul. [...] – 27 stycznia 2015 r. zawiadamia strony o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy; 23 marca 2015 r. organ ponownie zwraca się do ZDM o wskazanie zachodniej linii granicznej ul. [...] – 9 czerwca 2015 r. kieruje monit do ZDM; 1 grudnia 2016 r. do organu wpływa odpowiedź ZDM wraz z przekazaniem rysunku poglądowego – 15 marca 2017 r. organ kieruje do ZDM pismo z prośbą o opinię poprawionej mapy z projektem podziału dz. ew. nr [...]; 25 września 2017 r. do organu wpływa pismo Nadleśnictwa [...] z prośbą o dodatkowe informacje w sprawie zwrotu dz. nr [...] – 5 grudnia 2017 r. pismo do Nadleśnictwa [...] z wyjaśnieniami; 20 grudnia 2017 r. wpływ pisma Nadleśnictwa o braku uwag co do ewentualnego zwrotu działki nr [...] – 14 marca 2018 r. zawiadomienie strony o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy; 13 sierpień 2018 r. do organu wpływa pismo strony o rozłożenie płatności na raty – 12 października 2018 r. organ kieruje do MUW, ZDM ZMID zapytania czy zostało wydane zawiadomienie o wydanie ZRID na dz. ew. [...] i [...], 10 czerwca 2022 r. pismo strony o akceptacji operatu szacunkowego – 1 sierpnia 2022 r. zawiadomienie z art. 10 k.p.a. o zebranym materiale dowodowym.
Analiza akt sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnia dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zaistniałej przewlekłości w prowadzeniu przez Prezydenta m. st. Warszawy przedmiotowego postępowania. Kwalifikowane naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. wynika z wystąpienia oczywistych zaniechań prowadzących do 12 - letniego okresu prowadzenia sprawy administracyjnej, w którym to okresie Prezydent m. st. Warszawy wielokrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy, przez znaczny okres prowadzenia całej sprawy nie podejmował istotnych czynności, wielokrotnie, bez racjonalnego uzasadnienia, podejmował czynności w terminach dłuższych niż było to niezbędne, co negatywnie wpływało na możliwość dokonania stosownych ustaleń i zakończenia postępowania. Jest to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, drastyczny przypadek zwłoki organu. Kilkumiesięczne przestoje w dokonywaniu poszczególnych wezwań, czy ponawiania czynności nie sposób bowiem usprawiedliwić skomplikowanym charakterem sprawy. Także okoliczność, że w toku postępowania doszło do zmiany przepisów prawa, która wymusiła poczynienie dodatkowych ustaleń, nie może być usprawiedliwieniem dla tak długiego prowadzenia postępowania, w sytuacji gdy zmiana stanu prawnego nastąpiła 21 września 2022 r., a zatem blisko 10 lat po wszczęciu tego postępowania.
Uznać zatem należy, że zasadnie Sąd I instancji orzekł o tym, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało w niniejszej sprawie charakter rażący, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 art. 35 § 3 i 4 oraz art. 36 k.p.a
Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł również uwzględnić podnoszonych przez organ zarzutów naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Wskazać należy, że w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z woli ustawodawcy decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) zależy od uznania sądu i brak jest w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń. Przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną.
Biorąc pod uwagę wyżej ustalony stan faktyczny sprawy, przekonujące jest stanowisko Sądu I instancji, że w obliczu tak znacznej zwłoki w załatwieniu sprawy o charakterze rażącym, zasadne było zastosowanie środka dodatkowego w postaci grzywny w celu zdyscyplinowania organu. Skarżący nie powinni być narażani na wieloletnie prowadzenie postępowania, bez względu na to, jak skomplikowany jest charakter sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tych okolicznościach zasadnie Sąd I instancji, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1000 zł.
Należy także podzielić pogląd Sądu I instancji, który uznał, że w przedmiotowej sprawie uzasadniony był wniosek o przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 zd. 2 P.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej od organu określonej sumy pieniężnej stanowi w istocie nie tyle sankcję za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżący kasacyjnie organ, przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej nie jest uzależnione od wykazania, że na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania strona doznała uszczerbku, poniosła stratę finansową lub krzywdę. Skoro decyzja o przyznaniu sumy pieniężnej należy do sfery dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej, to brak jest podstaw do uzależnienia orzeczenia tego środka od przedstawienia przez stronę okoliczności, które by to uzasadniały. Z art. 149 § 2 p.p.s.a. w żadnym razie nie wynika, że suma pieniężna ma być przyznawana w celu zrekompensowania poniesionej przez stronę szkody, czy to majątkowej, czy niemajątkowej. Jest to środek prawny odrębny od instytucji odszkodowania i zadośćuczynienia, przewidzianych w prawie cywilnym. Sąd administracyjny nie bada więc, czy na skutek opieszałości lub braku działania organu, skarżący poniósł szkodę, lecz "ocenia jedynie wartość uciążliwości, z którymi musi borykać się skarżący w obronie swojego interesu prawnego oraz skalę jego bezsilności, wywołanej świadomym odwlekaniem terminu załatwienia sprawy" (Jan Paweł Tarno, Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym, System Informacji Prawnej LEX).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie naruszało art. 141 § 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie wymogi wskazanej regulacji zostały w stopniu wystarczającym zrealizowane w ramach treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co umożliwiło jego kontrolę instancyjną. Sąd I instancji wykonał ciążący na nim obowiązek i w sposób jasny oraz spójny logicznie wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji szeroko wyjaśnił dlaczego uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość postępowania miała charakter rażący oraz z jakich przyczyn zastosował środki przewidziane w art. 149 § 2 k.p.a.
Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną organu. (punkt I. wyroku).
Na usprawiedliwionych podstawach oparta została natomiast skarga kasacyjna skarżących, w ramach której kwestionują wysokość przyznanej na ich rzecz sumy pieniężnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd skarżących kasacyjnie, iż przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej w łącznej kwocie 5000 złotych naruszyło przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodzić należało się ze stroną skarżącą, iż kwota ta ma charakter symboliczny i nie rekompensuje w żaden sposób krzywdy wypływającej z ponad 12-letniego oczekiwania na rozstrzygnięcie ich sprawy administracyjnej. Biorąc pod uwagę okoliczności wskazane powyżej, a przede wszystkim kilkunastoletni okres oczekiwania na rozpoznanie wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a. uchylił wyrok w punkcie 5. i przyznał od organu na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną w wysokości po 5000 złotych (punkt II i III wyroku). Wysokość przyznanych kwot mieści się w wymiarze określonym w art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a., jest też wystarczająca dla zdyscyplinowania organu i spełnienia funkcji zadośćuczynienia skarżącym za krzywdę spowodowaną wadliwym działaniem administracji publicznej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie IV wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art.204 pkt.2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.