I OSK 64/07

I OSK 64/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Lech
Joanna Banasiewicz /przewodniczący/
Witold Falczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1041/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-07-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 16, 145 § 1, 145 a, 151 § 12
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1946 nr 16 poz 112
§ 8
Rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy.
Dz.U. 1948 nr 6 poz 43
Rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy.
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Witold Falczyński (spr.) Anna Lech Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1041/06 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lipca 2006 r. oddalił skargę B. D. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] o odmowie uchylenia decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1996 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. [...] W. z dnia [...] września 1950 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...].
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 1996r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. [...] W. z dnia [...] września 1950 r. Nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom R. D. i L. D. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...] i [...] będąc związany na podstawie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 1994 r. sygn. akt IV SA 801/93.
Powołanym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi Polskiego Związku [...] w W. na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1993 r. Nr [...] stwierdzającą nieważność powołanego wyżej orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1950 r. uchylił tę decyzję. W uzasadnieniu wyroku, Sąd przyjął następujące ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy:
1. Jest poza sporem, że z możliwości wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] w W. wystąpiła wyłącznie H. D., spadkobierczyni współwłaściciela nieruchomości L. D..
2. H. D. była w posiadaniu nieruchomości, co wypełniało drugą przesłankę z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.).
3. Przyczyną odmowy przyznania własności czasowej było złożone przez H. D. pismo, w którym oświadczyła, że nie chce dalej administrować nieruchomością i zrzeka się do niej wszelkich praw.
4. Zrzeczenie się przez H. D. wszelkich praw do nieruchomości z rezygnacją z administrowania nią i równoczesna propozycja przejęcia budynku np. na przedszkole jest równoznaczna z cofnięciem złożonego wniosku; potwierdza to fakt, że H. D. nie odwołała się od orzeczenia z dnia [...] września 1950 r.
5. Cofnięcie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nie wymagało zgody pozostałych współwłaścicieli, ponieważ składając wniosek tylko w swoim imieniu H. D. była wyłącznym jego dysponentem; pozostali spadkobiercy nie udzielili jej żadnych pełnomocnictw w tym zakresie.
6. Skoro więc H. D. cofnęła złożony wyłącznie w swoim imieniu wniosek o przyznanie własności czasowej, to organ prowadzący postępowanie nie miał podstaw do przyznania jej takiego prawa. Wprawdzie w takiej sytuacji powinien umorzyć postępowanie, a nie orzekać merytorycznie, jednak tego rodzaju uchybienie proceduralne nie daje podstaw do stwierdzenia, że prawo zostało naruszone w sposób rażący.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wydanie przez Prezydium Rady Narodowej m. [...] W. orzeczenia administracyjnego nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych i jako taka dotyczy tylko przypadków, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 21.10.1992 r., V SA 86/92, OSP z 1994 r. z.2 poz. 23).
Na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1996 r. B. D. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 13 listopada 1997 r. sygn. akt IV S.A. 1185/96 skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w zaskarżonej decyzji zastosował się do wyjaśnień zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 1994 r. sygn. akt IV SA 801/93 dotyczących treści i sposobu zastosowania norm prawnych do ustalonego stanu faktycznego. Zgodnie z art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji rozpoznającego sprawę. Związanie to nie zostało wyłączone ani zmianą stanu prawnego lub faktycznego, ani także wzruszone w drodze rewizji nadzwyczajnej, ponieważ wniosek B. D. o wniesienie rewizji nadzwyczajnej od wyroku NSA z dnia 6 kwietnia 1994 r. nie został uwzględniony. Organ nadzoru przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zgodnie z oceną prawną zawartą w poprzednim wyroku sądu administracyjnego, zasadnie przyjął, że H. D. pismem z 1950 r. skutecznie cofnęła wniosek złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz że czynność ta nie wymagała zgody pozostałych spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości.
W dniu 18 listopada 1998 r. B. D. złożył wniosek o wznowienie postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego odmawiającego prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że brak jest dowodów, iż przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie przez Gminę m. [...] W., ponieważ nie została wymieniona w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. [...] W. nr [...] z [...] kwietnia 1948 r., w którym wymieniono jedynie nieruchomość przy ul. [...], hip. [...] i [...]. W aktach własnościowych nieruchomości brak jest dowodów na to, że były zamieszczone ogłoszenia w tej sprawie. Wobec takiej sytuacji, zdaniem wnioskodawcy należy uznać, że ogłoszenie o objęciu przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez Gminę nie nastąpiło. Nie rozpoczął zatem biec termin przewidziany na złożenie wniosku określony w art. 7 ust. 1 dekretu. Wobec tego, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. [...] W. z dnia [...] września 1950 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem dekretu, jak również § 3, 4, 5, 6, i 7 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wniosek o wznowienie postępowania o stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa jest uzasadniony.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z [...] lutego 1999 r. Nr [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] czerwca 1996 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. [...] W. z [...] września 1950 r., a następnie decyzją z [...] września 1999 r. Nr [...] odmówił uchylenia decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] czerwca 1996 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie zachodzi przesłanka wznowienia, na którą powołał się wnioskodawca. Okoliczność, na którą powołano się we wniosku o wznowienie postępowania nadzorczego nie jest okolicznością nieznaną organowi w dacie wydania decyzji. Organ wyjaśnił, że objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez Gminę m. [...] W. nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r., a nie jak podał wnioskodawca - rozporządzenia z dnia 28 stycznia 1948 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia ogłoszenie o przystąpieniu do objęcia gruntów w posiadanie gminy zostało zamieszczone w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr [...] z [...] lipca 1947 r. pod poz. [...] wymieniono nieruchomość przy ul. [...]. Ogłoszenie o sporządzeniu protokołu z oględzin zamieszczono w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr [...] z 1947 r. Z dniem wydania dziennika tj. z dniem [...].09.1947 r. rozpoczął bieg 6 miesięczny termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Termin ten upływał 24 marca 1948 r. W dniu 23 marca 1948 r. został złożony wniosek przez H. D.. Wniosek ten został następnie skutecznie wycofany przez wnioskodawczynię, co zostało stwierdzone w wyroku NSA z dnia 6 kwietnia 1994 r.
B. D. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie wziął pod uwagę, iż rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. przewidywało w § 5 obowiązek powiadomienia dotychczasowego właściciela o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie przez Gminę. Zarząd Miejski miał obowiązek przesłać zawiadomienie właścicielowi, gdyż oględziny mogły być dokonane tylko w obecności właściciela. Z akt własnościowych wynika, że ani właściciel ani inne osoby zainteresowane nie otrzymały wezwań do wzięcia udziału w oględzinach. Pozbawiało to spadkobierców właścicieli realizacji ich praw wynikających z § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r. Dowodem tego jest, że w ogłoszeniu zamieszczonym w Dzienniku Urzędowym zostali wymienieni nieżyjący właściciele R. D. i L. D.. Powyższe wskazuje, że objęcie gruntu w posiadanie przez Gminę m. [...] W. jest prawnie bezskuteczne, co uzasadnia uwzględnienie wniosku o wznowienie postępowania.
W piśmie z dnia 15 listopada 1999 r. B. D. wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia sprawy wszczętej przed sądem cywilnym z powództwa o ustalenie prawa, którego wynik będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, który to wniosek organ uwzględnił. W dniu 20 stycznia 2002 r. B. D. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego nie chcąc dopuścić do umorzenia postępowania z uwagi na upływ trzyletniego terminu.
Decyzją z [...] Nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy poprzednią decyzję z dnia [...] września 1999 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało przyjąć, że zaskarżona decyzja wydana została w ramach wiążącej organ nadzoru oceny prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 6 kwietnia 1994 r. i z dnia 13 listopada 1997 r. ustalił zarówno stan prawny jak i stan faktyczny istniejący w dacie wydania orzeczenia administracyjnego, a organ administracji jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu, to brak jest podstaw do uznania, że podnoszona przez wnioskodawcę okoliczność jest istotną dla sprawy nową okolicznością faktyczną nieznaną organowi w dniu wydania decyzji. Z tej przyczyny należało odmówić uchylenia decyzji nadzorczej Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1996 r.
Na ostateczną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast B. D. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucił nieustosunkowanie się przez organ administracji do podniesionej przez niego nowej okoliczności i powołanie się wyłącznie na związanie oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący podał, że "nowym dowodem w sprawie jest brak dowodu na wycofanie wniosku z dnia 23 marca 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej przez H. D.". W dotychczasowym postępowaniu za dowód w tej sprawie został uznany "odpis z odpisu", który nie nosi wiarygodnych cech ani dokumentu prywatnego ani urzędowego. Brak na nim imiennej pieczątki osoby sporządzającej odpis z odpisu, dokładnej daty jego sporządzenia jak i informacji o tym, kto i kiedy sporządzał pierwszy odpis, a także adnotacji o jego wpływie do biura podawczego Zarządu Miejskiego w m. [...] W.. Powołany odpis z odpisu był znany organom rozpoznającym sprawę w poprzednim postępowaniu, jednak nie była oceniana jego wartość dowodowa pod kątem opisanych braków.
Odpowiadając na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2003 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż przed Sądem Rejonowym dla W. Ś. toczy się postępowanie cywilne w sprawie z powództwa B. D. o ustalenie, że H. D. od dnia 23 marca 1948 r. do 30 września 1950 r. przysługiwało prawo do przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] oraz że J. D. i B. D. nabyli w dniu 23 marca 1948 r. prawo do przyznania prawa własności czasowej tej nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż - jak wynika z treści pozwu - jego celem jest uzyskanie orzeczenia sądu powszechnego ustalającego - odmiennie niż przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 1994 r. IV SA 801/93, iż cofnięcie przez H. D. wniosku z dnia 23 marca 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przy ul. [...] w W., nie było skuteczne, a także, że następcy prawni pozostałych byłych właścicieli J. D. i B. D. zachowali prawo do żądania przyznania im prawa własności czasowej. W tej sytuacji uznając, że rozstrzygnięcie sądu powszechnego ma dla niniejszej sprawy znaczenie zagadnienia wstępnego postanowieniem z dnia 12 grudnia 2003 r. sygn. akt I SA 1033/02 zawiesił postępowanie sądowe do czasu zakończenia postępowania w sprawie cywilnej. Zażalenie Polskiego Związku [...] na powyższe postanowienie zostało odrzucone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2004 r. sygn. akt OZ 84/04.
W dniu 10 maja 2006 r. Sąd Rejonowy dla W.-Ś. [...] Wydział Cywilny przesłał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie prawomocne postanowienie z dnia 17 września 2004 r. sygn. akt [...] o odrzuceniu pozwu B. D. w sprawie o ustalenie. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że decyzja z dnia [...] września 1950 r., z której powód jest niezadowolony, jest aktem administracyjnym, a dla oceny zgodności z prawem decyzji administracyjnych jest przewidziana droga postępowania administracyjnego. W tej sprawie sąd cywilny nie może orzekać. W orzeczeniu z dnia 6 kwietnia 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie rozstrzygnął wszystkie kwestie wątpliwe podniesione przez powoda w postępowaniu przez Sądem Rejonowym.
Wobec ustania przyczyny zawieszenia postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, będący sądem właściwym w niniejszej sprawie zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), postanowieniem z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA 1033/02 podjął zawieszone postępowanie sądowe i zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 lipca 2006 r. oddalił skargę B. D. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].
W motywach wyroku Sądu podkreślił, że jako podstawę wznowienia postępowania skarżący początkowo wskazywał nową okoliczność, jaką miałoby być nie wzięcie pod uwagę w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, iż objęcie w posiadanie nieruchomości przy ul. [...] nastąpiło z naruszeniem rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. Naruszenie to miało polegać na nieogłoszeniu przez Zarząd Miejski, w trybie przewidzianym w tym rozporządzeniu, o przystąpieniu do czynności objęcia nieruchomości w posiadanie przez Gminę m. [...] W..
Zarzut ten nie mógł – zdaniem Sądu - wywołać zamierzonego skutku, gdyż - jak wykazano we wznowionym postępowaniu - objęcie gruntu przedmiotowej nieruchomości podlegało przepisom rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej (a nie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r.), stosowne zaś ogłoszenie o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie z dnia 14 lipca 1947 r. ukazało się w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. [...] W. Nr [...] z 1947 roku, natomiast w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. [...] W. Nr [...] z 1947 roku opublikowano ogłoszenie o dokonaniu w dniu 24 września 1947 r. oględzin i sporządzeniu protokołu z objęcia przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez Gminę m. [...] W..
Kwestia skuteczności objęcia nieruchomości przez Gminę miałaby przy tym znaczenie, gdyby istniał spór co do złożenia wniosku dekretowego w wymaganym terminie, tymczasem nie ma wątpliwości, że wniosek dekretowy został złożony przez H. D. z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu. Zatem zarzut nieskutecznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez Gminę m. [...] W. jest w postępowaniu toczącym się w trybie wznowieniowym całkowicie chybiony.
Nie mogło również dojść do uchylenia decyzji nadzorczej Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w oparciu o okoliczność, że dowód w postaci oświadczenia H. D. o cofnięciu wniosku, jako pozbawiony autentyczności, nie istniał. Okoliczność ta miała być wykazana przez skarżącego w drodze stosownego orzeczenia sądu powszechnego. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla W.-Ś. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] września 2004 r. sygn. akt [...] pozew B. D. w powyższej sprawie został odrzucony. Nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że wartość dowodowa tego dokumentu pozostawała poza oceną Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w postępowaniu nadzorczym. Dokument ten był nie tylko przedmiotem oceny w tym postępowaniu, co wynika wprost z uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 1996 r., ale nadto w sprawie skuteczności oświadczenia H. D. jednoznacznie wypowiedział się, w sposób wiążący dla dalszych postępowań w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 6 kwietnia 1994 r. i 13 listopada 1997 r.
Poza tym Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zarzut nieautentyczności (fałszywości) dokumentu mógłby być rozpatrywany jako przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 1 kpa tylko wówczas, gdyby sfałszowanie dokumentu zostało wykazane stosownym orzeczeniem właściwego sądu. Jednak na tę przesłankę wznowienia ani skarżący nie wskazywał we wniosku o wznowienie postępowania, ani też nie przedstawił orzeczenia stwierdzającego nieautentyczność (fałszywość) omawianego pisma.
Końcowo Sąd I instancji stwierdził, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prawidłowo odmówił uchylenia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego z dnia [...] września 1950 r. Jest poza sporem, że był on związany wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 1994 r. i 13 listopada 1997 r., w których Sąd dokonał oceny prawnej decyzji nadzorczej przyjmując za udowodnione okoliczności stanu faktycznego, na które powoływał się skarżący jako podstawy wznowienia postępowania nadzorczego i że ustaleń przyjętych przez Sąd skarżący nie był w stanie skutecznie podważyć we wznowionym postępowaniu nadzorczym.
Skoro zatem nie wykazano wad postępowania nadzorczego, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1996 r., skarga nie mogła być uwzględniona.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. D. reprezentowany przez adwokata.
Skarga kasacyjna podnosi następujące zarzuty.
1. Naruszenie przepisów postępowania - mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (treść skargi błędnie określa w tym miejscu jednostkę redakcyjną przepisu jako "art. 125 pkt 1") - wobec oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wniosku pełnomocnika skarżącego o zawieszenie postępowania w związku z toczącą się przed Sądem Okręgowym w W. sprawą [...] o uznanie oświadczenia woli zawartego w odpisie z odpisu pisma z dnia 23. .1950 r. za bezskuteczne w stosunku do H. D. - mimo, że uprzednio wyrażone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zawieszając postępowanie w sprawie postanowieniem z dnia 12 grudnia 2003 r. stwierdził, że rozstrzygnięcie sądu powszechnego ma dla niniejszej sprawy znaczenie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 w/w ustawy oraz art. 145 § 1 ust. 7 kpa - czyniło zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie obligatoryjnym.
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej – w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez Gminę m. [...] W. - wobec przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zostały zachowane procedury określone w w/w przypisie dotyczące warunków skutecznego przejęcia przez Gminę w posiadanie przedmiotowego gruntu - co otwierało bieg terminu do złożenia wniosku dekretowego - mimo że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wymagane procedury nie zostały zachowane.
3. Naruszenie przepisu prawa materialnego: art. 89 Prawa rzeczowego z 1946 r. wobec przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w następstwie ocen wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 1994 r. oraz z dnia 13 listopada 1997 r. - że H. D. złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości wyłącznie, we własnym imieniu tj. bez skutków w stosunku do pozostałych współwłaścicieli.
W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne skarżący wniósł, aby Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się w trybie art. 187 § 1 ppsa do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości prawne:
a) czy złożenie wniosku dekretowego przez jednego ze współwłaścicieli wywierało skutek prawny w stosunku do pozostałych współwłaścicieli;
b) czy cofnięcie tak złożonego wniosku (w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość obejmuje również zachowane prawo własności budynku) wymagało zgody pozostałych współwłaścicieli z uwagi na regulację zawartą w art. 82 Prawa rzeczowego z 1946 r.
Merytorycznie skarżący domagał się, aby po rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Administracyjnego w Warszawie i sprawę przekazał temu sądowi do ponownego rozpoznania Sądu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., iż w materiale dowodowym sprawy brak jest dokumentów potwierdzających podjęcie starań przez Zarząd Nieruchomości celem zapewnienia małoletnim spadkobiercom poprzednich właścicieli nieruchomości i ich przedstawicielowi ustawowemu udziału w oględzinach nieruchomości - co świadczy o objęciu gruntu w posiadanie przez Gminę z istotnym naruszeniem prawa. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że bieg terminu do złożenia wniosku dekretowego w stosunku do małoletnich sukcesorów, w tym w stosunku do B. D. w ogóle się rozpoczął.
Autor skargi kasacyjnej przyznaje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny był związany oceną prawną zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 1994 r. oraz z dnia 13 listopada 1997 r. dotyczącą skutków prawnych złożenia przez H. D. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w stosunku do pozostałych współwłaścicieli oraz możliwości samodzielnego cofnięcia przez nią złożonego uprzednio wniosku dekretowego. Podniósł jednak, że powyższa kwestia była rozstrzygana odmiennie przez inne składy Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 21 lutego 1989 r. sygn. IV S.A. 1191/88 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że złożenie wniosku przez niektórych spośród następców prawnych byłego właściciela określonego w art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - ma skutek również w stosunku do następców prawnych, którzy wniosku nie złożyli, chyba że z ich oświadczeń wynika, że sprzeciwiają się złożeniu takiego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że uprawnienia określone w art. 89 ust. 2 ustawy mają charakter roszczeniowy, a nadto są uprawnieniami o charakterze majątkowym, przysługują zatem w braku byłego właściciela, wszystkim jego następcom prawnym. Złożenie wniosku przez niektórych spośród następców prawnych byłego właściciela jest typową czynnością mającą na celu zachowanie wspólnego prawa, określoną w art. 209 Kodeksu cywilnego (uprzednio w art. 89 Prawa rzeczowego z 1946 roku). Przy tego rodzaju czynności współwłaściciel podejmujący taką czynność działa zgodnie z domniemaną wolą pozostałych współwłaścicieli i na ich rzecz. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że reguły zawarte w art. 209 k.c. mają w drodze analogii zastosowanie przy realizacji uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich lub ich następców prawnych.
Tym samym zasady powyższe winny mieć zastosowanie – zdaniem autora skargi kasacyjnej - również w przypadku wniosków związanych z dekretem z dnia 26 października 1945 r. Istnienie tego rodzaju rozbieżności stwarza przy tym istotne zagadnienie prawne wymagające - w jego ocenie zwrócenia się z pytaniem prawnym do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - Polski Związek [...] - Zarząd Główny w W. wniósł o jej oddalenie uznając podniesione w niej zarzuty za niezasadne.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 8 lutego 2008 r. pełnomocnik skarżącego złożył do akt odpis wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] maja 2007 r. sygn. akt [...] oddalający powództwo B. D. o uznanie oświadczenia woli zawartego w odpisie z odpisu pisma z dnia 23. .1950 r. za bezskuteczne w stosunku do H. D. – żony i współspadkobierczyni L. D. - przedwojennego współwłaściciela nieruchomości przy ul. [...] w W. – w zakresie praw i roszczeń wynikających ze współwłasności wyżej wymienionej nieruchomości na datę wejścia w życie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Oświadczył jednocześnie, że w tych warunkach stracił na aktualności zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 ppsa sformułowany w pkt II ppkt 1 skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Tak więc, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd nie dopatrzył się też naruszeń prawa, które by mogły wskazywać na nieważność postępowania.
Stosownie do dyspozycji art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe
zastosowanie;
2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny
wpływ na wynik sprawy.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w pkt II ppkt 2 i 3 skargi kasacyjnej nie odpowiadają wskazanej formule, bowiem wbrew wymogowi ustawowemu nie określają, na czym to naruszenie miałoby polegać, czy na błędnej wykładni, czy też na niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów.
Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy na wstępie przypomnieć, że przedmiotem sprawy jest decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydana w trybie wznowienia postępowania w odniesieniu do ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] czerwca 1996 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. [...] W. z [...] września 1950 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...].
Postępowanie administracyjne, będące przedmiotem kontroli sądów administracyjnych w niniejszej sprawie, musiało zatem w pierwszym rzędzie odpowiedzieć na pytanie, czy spełniona została którakolwiek z przesłanek wznowienia postępowania zakończonego wskazaną decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 1996 r., a jeśli tak, to jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. W razie stwierdzenia braku podstaw z art. 145 § 1 lub art. 145 a) kpa organ administracji odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji, a gdy podstawy te są – uchyla dotychczasową decyzję i wydaje nową rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 kpa), chyba że zachodzą przesłanki negatywne wskazane w art. 146 kpa.
W tym ostatnim przypadku, zgodnie z § 2 art. 151 kpa organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji.
W niniejszej sprawie organ administracji prawidłowo uznał, iż nie została spełniona żadna z przesłanek wznowienia postępowania.
Pełnomocnik skarżącego wniosek o wznowienie postępowania z dnia 18 listopada 1998 r. oparł na podstawie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa wskazując w uzasadnieniu, że w aktach własnościowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, brak jest dowodów na to, że były zamieszczone ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. [...] W., ogłoszenia w piśmie codziennym wychodzącym w W. oraz dowodów na to, że ogłoszenia te zostały rozplakatowane. Wobec tego nie zostały spełnione – zdaniem strony – warunki określone w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) oraz w wydanych na jego podstawie rozporządzeniach Ministra Odbudowy: z dnia 7 kwietnia 1946 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 112) i z dnia 27 stycznia 1948 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 43) w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy, co oznacza, że objęcie gruntu w posiadanie w rozumieniu ww. przepisów nie nastąpiło. Z tego względu brak było podstaw do odmowy przyznania właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, ponieważ nie rozpoczął się bieg terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystego użytkowania określony w art. 7 ust. 1 dekretu.
Powołanie się na ustawową podstawę wznowienia uzasadniało wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art.149 § 1 kpa). Jednakże już przedstawione wyżej uzasadnienie wniosku wskazywało, że powołana podstawa wznowienia w rzeczywistości nie zachodzi.
Przepis art. 145 § 1 pkt 1 kpa wymienia jako przesłankę wznowienia postępowania wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzje. Cytowany przepis może więc mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych" lub "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest to, że "nowe okoliczności faktyczne" lub "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję (wyrok NSA z 17 grudnia 2997r. III SA 77/97 – Lex Polonica).
Nie może być natomiast uznany za "nową okoliczność" lub "nowy dowód" w rozumieniu omawianego przepisu brak określonych dowodów w aktach sprawy, jak to uczyniono we wniosku B. D. o wznowienie postępowania. Takie ujęcie "nowych okoliczności" i "nowych dowodów" byłoby zbyt daleko idące. Z uwagi zaś na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 kpa wykładania przesłanek wznowieniowych winna mieć charakter zwężający.
Niezależnie od tego – jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – objecie gruntu przedmiotowej nieruchomości podlegało przepisom rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. Stosowne ogłoszenie o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie z dnia [...] lipca 1947 r. ukazało się w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. [...] W. Nr [...] z 1947 r., natomiast w Nr [...] tegoż Dziennika z 1947 r. opublikowano ogłoszenie o dokonaniu w dniu 24 września 1947 r. oględzin i sporządzenia protokołu z objęcia przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez Gminę m. [...] W..
W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. grunt uważa się za objęty przez gminę m. [...] W. w posiadanie w rozumieniu art. 7 ust. (1) dekretu z 26 października 1945 r. z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym zarządu miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin.
Wreszcie należy się też zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że kwestia skuteczności objęcia w posiadanie nieruchomości przez Gminę miałaby znaczenie, gdyby istniał spór co do złożenia wniosku dekretowego w wymaganym terminie. Tymczasem nie ma wątpliwości, że wniosek taki został złożony przez H. D. z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 7 ust. (1) dekretu z dnia 26 października 1945 r., a powodem wydania orzeczenia z dnia 30 września 1950 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej było jedynie uznanie, że H. D. wniosek ten skutecznie cofnęła.
Zarzuty skargi kasacyjnej w gruncie rzeczy zmierzają do wykazania nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1950 r., a w konsekwencji także wadliwości decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1996 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności tegoż orzeczenia. Tymczasem kwestia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. [...] W. z dnia [...] września 1950 r. była dwukrotnie przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sadu Administracyjnego i rozstrzygnięta w wyrokach: z dnia 6 kwietnia 1994 r. IV SA 801/93 i z dnia 13 listopada 1997 r. IV SA 1185/96.
Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej toczyło się natomiast w trybie wznowienia postępowania i bez wykazania istnienia choćby jednej z przesłanek wznowieniowych nie ma możliwości ponownego badania kwestii nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] września 1950 r., pomijając już nawet związanie oceną prawną zawartą we wskazanych wyrokach wynikające z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
Jak wyżej stwierdzono, powołana we wniosku o wznowienie postępowania podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 kpa w rzeczywistości nie zachodzi. Nie zachodzą także inne podstawy z dnia 145 § 1, jak też art. 145a kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie stwierdził przy tym, że podnoszony w toku postępowania zarzut nieautentyczności (fałszywości) dokumentu (zawierającego cofnięcie przez H. D. wniosku o przyznanie własności czasowej) mógłby być rozpatrywany jako przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 1 kpa tylko wówczas, gdyby sfałszowanie dokumentu zostało wykazane stosownym orzeczeniem właściwego sądu. Orzeczenia takiego skarżący nie przedstawił, a nawet na powyższą przesłankę wznowienia nie wskazywał we wniosku o wznowienie postępowania.
Należy podkreślić, że argumentacja skargi kasacyjnej nie odwołuje się w ogóle do problematyki wznowienia postępowania, lecz koncentruje się na merytorycznej polemice z orzeczeniem o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości (jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 13 listopada 1997 r. IV SA 1185/96 regulacja prawna zawarta w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. dotyczy tylko ustanowienia własności czasowej do gruntu warszawskiego, zaś wydawane na tej podstawie prawnej orzeczenia nie rozstrzygały o własności budynków jak też decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia i wydanym w tej sprawie wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zagadnienia te wykraczają wszakże poza zakres niniejszej sprawy w sytuacji, gdy nie wykazano spełnienia żadnej z przesłanek wznowieniowych, a nadto przedstawiona argumentacja nie może odnieść zamierzonego skutku wobec rozstrzygnięcia poruszonych w niej kwestii prawomocnymi wyrokami NSA.
Z tych też przyczyn nie mógł być uwzględniony wniosek procesowy autora skargi kasacyjnej o przedstawienie w trybie art. 187 § 1 ppsa do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA wskazanych zagadnień prawnych budzących (w jego ocenie) poważne wątpliwości, gdyż nie mają one bezpośredniego związku z niniejszą sprawą i pozostają bez wpływu na jej wynik.
Jak wyżej wskazano, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają wniosków Sądu I instancji co do braku podstaw wznowieniowych w sprawie, wobec czego nie mogą one doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponadto kwestie podniesione w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego zostały jednoznacznie przesądzone w prawomocnych wyrokach NSA, zaś zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, wobec wydania w dniu 29 maja 2007 r. przez Sąd Okręgowy w Warszawie wyroku oddalającego powództwo B. D. w sprawie [...] stał się nieaktualny, co przyznał sam pełnomocnik skarżącego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 8 lutego 2008 r.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.