I OSK 636/23

I OSK 636/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2559/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-07
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
art. 155, art. 156 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7 ust. 1 i 2
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2559/20 w sprawie ze skarg B. Ż., K. P., R. J., S. P. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 8 września 2020 r. nr KR VI R 62b/19 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi B. Ż., K. P., R. J., S. P. i Miasta Stołecznego Warszawy; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2559/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu skarg B. Ż., K. P., R. J., S. P. oraz Miasta Stołecznego Warszawy, uchylił decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja) z 8 września 2020 r., Nr KR VI R 62b/19 (dalej: zaskarżona decyzja), którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy Nr 212/GK/DW/2012 z 12 kwietnia 2012 r. Wyrok ten zapadł na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego.
Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: Prezydent Miasta) ostateczną decyzją Nr 477/GK/DW/2011 z 27 października 2011 r. (dalej: decyzja zmieniana; decyzja dekretowa; decyzja reprywatyzacyjna) - po rozpatrzeniu wniosku byłego właściciela hipotecznego o przyznanie mu prawa własności czasowej do nieruchomości – w punkcie 1: ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu położonego w Warszawie w rejonie ulic [...], [...], [...], [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 1150 m2 (dalej: działka nr [...]), na rzecz B. Ż. (w udziale 21/72 części gruntu) i R. J. (w udziale 51/72 części gruntu); w punkcie 2: ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu w wysokości 1.150 zł netto, płatny z góry do 31 marca każdego roku na konto Dzielnicy [...] m. st. Warszawy.
Na podstawie umowy sprzedaży z 17 listopada 2011 r., zawartej w formie aktu notarialnego (Repertorium A numer [...]), B. Ż. i R. J. sprzedali S. i K. małżonkom P. całe przysługujące im prawa i roszczenia m.in. do działki nr [...].
Decyzją z Nr 212/GK/DW/2012 z 12 kwietnia 2012 r (dalej: decyzja zmieniająca) Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy zmienił pkt 1 decyzji zmienianej nadając mu brzmienie: "1. ustanowić na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu położonego w Warszawie w rejonie ulic [...], [...], [...] i [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 1150 m2 w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] na rzecz S. P. i K. P. – na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej".
Notarialną umową z 26 września 2012 r. (Repertorium A numer [...]) oddano w użytkowanie wieczyste działkę nr [...] na rzecz K. P. oraz S. P., na okres 99 lat od zawarcia umowy.
Decyzją Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy o nr 192/2012 z 28 listopada 2012 r. przekształcono nieodpłatnie prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] w prawo własności na rzecz K. P. i S. P. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich decyzją z 8 września 2020 r., Nr KR VI R 62b/19, stwierdziła nieważność decyzji zmieniającej. Skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. Ż., R. J., K. P., S. P. oraz Miasto Stołeczne Warszawa.
Sąd I instancji wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące zmianę decyzji ostatecznej w trybie art.155 kpa. WSA przyjął, że zmieniana decyzja miała walor ostateczności. Ponadto, orzekała o ustanowieniu na 99 lat, za czynszem symbolicznym, prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] w udziałach w niej wskazanych na rzecz określonych w tym rozstrzygnięciu osób. Na podstawie powyższej decyzji osoby te nabyły prawo, a dokładniej maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę, prawa użytkowania wieczystego Jednocześnie, zdaniem WSA, nie istnieją przepisy powszechnie obowiązującego prawa, które sprzeciwiłyby się zmianie tego rodzaju decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że zmiana decyzji z dnia 27 października 2011 r. nastąpiła za zgodą stron. Wniosek o taką zmianę złożyli K. P. i S. P. z uwagi na nabycie przez nich praw i roszczeń wynikających z art. 7 dekretu do przedmiotowej nieruchomości od beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej z 27 października 2011 r., tj. B. Ż. i R. J. mocą umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 17 listopada 2011 r. Rep. A nr [...]. Jako nabywcy praw i roszczeń dekretowych K. P. i S. P. weszli w miejsce ww. stron postępowania. Złożenie natomiast przez stronę wniosku o zmianę decyzji, jest – jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do uchwały składu siedmiu sędziów z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09 - równoznaczne z wyrażeniem zgody na jej zmianę. Ponieważ zaś beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej zbyli prawa i roszczenia wynikające z art. 7 dekretu, ich zgoda na zmianę decyzji nie była zdaniem Sądu wymagana. WSA uznał, że w sprawie spełniono także przesłankę z art. 155 kpa. odwołującą się do słusznego interesu strony. Niewątpliwie bowiem zmiana ww. decyzji realizowała cel nabywców praw i roszczeń dekretowych. Uzyskanie decyzji zmieniającej miało zaś z jednej strony zaktualizować krąg uprawnionych i doprowadzić w ten sposób do sprawnego zawarcia umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, a także do ukształtowania wymiaru należnej z tytułu ustanowionego prawa opłaty jednorazowej w oparciu o adekwatną podstawę prawną. Takie działanie organu realizuje przesłankę słusznego interesu strony, gdzie pojęcie to odnosić należy przede wszystkim do interesu pozostającego w zgodzie z obowiązującym prawem. Sąd I instancji stwierdził, że na przeszkodzie zmiany decyzji nie stał również interes społeczny, zwłaszcza interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy jakikolwiek interes ogółu członków wspólnoty samorządowej. Samego natomiast braku szczegółowej analizy przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego w uzasadnieniu decyzji zmieniającej nie można, w ocenie tego Sądu, kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. WSA stwierdził wobec tego, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wykazano aby przy wydaniu decyzji zmieniającej doszło do rażącego naruszenia art. 155 kpa. Brak było zatem podstaw do obarczenia decyzji zmieniającej wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a w konsekwencji zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. Oznacza to, że zaskarżona decyzja Komisji zapadła z naruszeniem powołanych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musi do jej uchylenia.
W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik Komisji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), zarzucił naruszenie prawa materialnego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 155 kpa i art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018 poz. 2267) i art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji w zakresie w jakim Sąd ustalając wzorzec kontrolny przy badaniu oceny legalności decyzji Komisji z dnia 8 września 2020 r. sygn. KR VI R 62b/19 stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta M. st. Warszawy z dnia 12 kwietnia 2012 r. nr 212/GK/DW/2021, którą zmienił swoją decyzję dnia 27 października 2011 r. nr 477/GK/DW/2011, dokonał błędnej wykładni w/w przepisów i uznał że w ramach pojęcia "rażące naruszenie prawa" występującego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji nie mieszczą się stwierdzone przez Komisję naruszenia stosowania art. 155 kpa dokonane przez Prezydenta m. st. Warszawy w ramach decyzji reprywatyzacyjnych, wyłącznie z tego względu, że na gruncie przepisu art. 155 kpa ugruntowało się rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie dopuszczalności tego typu zmiany, mimo, że: a) zastosowanie trybu zmiany decyzji określonego w art. 155 kpa do zmiany decyzji zmienianej nie było możliwe, ponieważ decyzja ta w świetle brzmienia art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu miała charakter związany, także w zakresie zakresu podmiotowego, a nie uznaniowy, a tym samym zastosowanie tego szczególnego trybu zmiany decyzji ostatecznej stanowiło naruszenie prawa, które wymierzone było w podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6 kpa i art. 16 kpa; b) zastosowanie trybu zmiany decyzji określonego w art. 155 kpa nie jest możliwe do dokonania zmiany o charakterze podmiotowym – bowiem krąg podmiotowy decyzji zmienianej i zmieniającej powinien być tożsamy; c) wskazane przez Sąd rozbieżności w orzecznictwie nie mają tak kategorycznego charakteru, aby wyłączać zastosowanie do tego rodzaju naruszeń sankcji nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa; d) dodatkowo na kwalifikowany charakter naruszenia przez Prezydenta m.st. Warszawy prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa miała wpływ okoliczność, że organ ten wydał decyzję zmieniającą bez zbadania interesu społecznego i bez wnikliwej oceny interesu stron, Sąd zaś w tym zakresie uznał, że naruszenie to dotyczyło tylko treści uzasadnienia decyzji i nie wypełniło znamion rażącego naruszenia prawa, a ponadto Sąd dokonał samodzielnej oceny tych przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego; e) zastosowanie trybu zmiany decyzji określonego w art. 155 kpa nie jest możliwie do dokonania zmiany decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami prawnymi, gdyż do walidacji takich decyzji służą inne nadzwyczajne tryby postępowania jak stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienie postępowania, zaś Komisja stwierdziła nieważność decyzji zmienianej decyzją KR VI R 62a/19 z 8 września 2020 r.
W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: (1) art. 133 § 1 ppsa i 134 § 1 ppsa, w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez dokonanie przez Sąd samodzielnego ustalenia nie znajdującego oparcia w aktach sprawy polegającego na uznaniu, że interes społeczny nie sprzeciwiał się wydaniu przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji zmieniającej na podstawie art. 155 kpa, które to ustalenie Sąd zawarł na str. 15 uzasadnienia wyroku w zdaniu: "Na przeszkodzie zmiany decyzji nie stał również interes społeczny, zwłaszcza interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy jakikolwiek interes ogółu członków wspólnoty samorządowej", podczas gdy: a) ocena tych interesów powinna być pozostawiona organom administracyjnym, a Sąd powinien jedynie zweryfikować legalność tych ocen, b) organ dekretowy takiej oceny nie zawarł w uzasadnieniu decyzji zmieniającej, co wytknęła Komisja, c) z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika w oparciu, o jakie dowody lub w oparciu o jakie wnioskowanie Sąd meriti dokonał ustalenia, że nie został naruszony interes społeczny, skoro Sąd I instancji przyznał w uzasadnieniu wyroku, że decyzja zmieniająca wydana przez Prezydenta m. st. Warszawy nie zawierała szczegółowej analizy tych przesłanek, d) przyznanie uprawnienia czynszu symbolicznego w stosunku do innych osób niż w wskazane w art. 7 ust. 1 Dekretu, wiązało się z nieuzasadnionym uszczupleniem dochodów jednostki samorządu terytorialnego; (2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 155 kpa i art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji i art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji poprzez stwierdzenie w ramach ustalania przez Sąd wzorca kontrolnego przy badaniu oceny legalności decyzji Komisji, iż decyzja Komisji narusza prawo w wyniku uznania przez Komisję, że decyzja zmieniająca została wydana ze szczególnym naruszeniem prawa tj. art. 155 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji, oraz uznanie, że tryb art. 155 kpa może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie do zmiany decyzji reprywatyzacyjnej, gdyż zbycie praw przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej spowodowało, iż nabywcy weszli w miejsce stron tej decyzji zaś wniosek stron o zmianę decyzji zastępuje zgodę na jej zmianę, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy i zasada prawdy materialnej wskazują na to, że zastosowanie przez Prezydenta m. st. Warszawy trybu określonego w art. 155 kpa wypełniło znamiona rażącego naruszenia prawa ponieważ: a) możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron, zaś w świetle brzmienia art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu, który ściśle określa również krąg podmiotowy osób uprawnionych do roszczenia dekretowego, zastosowanie trybu zmiany decyzji określonego w art. 155 kpa do zmiany decyzji zmienianej nie było możliwe i stanowiło naruszenie prawa, b) w trybie art. 155 kpa zmianie ulec może tylko treść praw lub obowiązków wynikających z decyzji lub jej zakresu, a zmiana adresatów decyzji, co do zasady, jest niedopuszczalna, c) Prezydent m.st. Warszawy nie dysponował zgodą stron na zmianę decyzji, d) zastosowanie trybu zmiany decyzji określonego w art. 155 kpa nie jest możliwie do dokonania zmiany decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami prawnymi, gdyż do walidacji takich decyzji służą inne nadzwyczajne tryby postępowania jak stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienie postępowania, zaś Komisja stwierdziła nieważność decyzji zmienianej decyzją KR VI R 62a/19 z 8 września 2020 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W piśmie datowanym na 14 grudnia 2022 r. pełnomocnik Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i przedstawił argumenty na poparcie tego wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania poddano ocenie wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Komisja stwierdziła nieważność decyzji zmieniającej wydanej w trybie art. 155 kpa uznając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, stanowiąc wyjątek od przewidzianej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, może być zastosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Celem tego nadzwyczajnego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej i zakończonej w postępowaniu zwykłym lecz wyłącznie ustalenie, czy decyzja administracyjna wydana w tym postępowaniu jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wyjątkowość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ścisłego interpretowania tego pojęcia. Przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie wolno wykładać w sposób rozszerzający. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa to takie uchybienie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. O naruszeniu prawa mającym kwalifikowany charakter można zatem mówić tylko wówczas, gdy weryfikowane orzeczenie administracyjne jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej żadnych wątpliwości i mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do przyjęcia wariantów wykładni przepisu o niejednoznacznej treści.
Zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie unormowane w przywołanym przepisie prawa jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Dopuszcza ono bowiem możliwość ingerencji w ostateczną decyzję administracyjną, co stanowi wyjątek od - wyrażonej w art. 16 § 1 kpa - zasady trwałości tego rodzaju decyzji. Z tego względu art. 155 kpa wymaga ścisłej wykładni. Na podstawie przywołanego przepisu postępowanie administracyjne toczy się - w ujęciu materialnoprawnym - w tej samej sprawie administracyjnej, w której prowadzono postępowanie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej. W każdym konkretnym przypadku rozważanie zastosowania instytucji przewidzianej w art. 155 kpa wymaga zatem ustalenia, czy występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych należy rozumieć jako tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków decyzji, natomiast tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Jak trafnie skonstatował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami, tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o istnieniu tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym.
W jednym z zarzutów skargi kasacyjnej odwołano się do prezentowanego w orzecznictwie sądowym poglądu o dopuszczalności zastosowania przewidzianego w art. 155 kpa trybu zmiany lub uchylenia decyzji wyłącznie do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie decyzje wydawane na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279; dalej: dekret warszawski), jako mające charakter decyzji związanych, nie mogą więc podlegać modyfikacji (uchyleniu) w tym trybie. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że co do zasady zmiana (uchylenie) ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 kpa może obejmować zarówno decyzje uznaniowe, jak i decyzje związane, w tym także decyzje reprywatyzacyjne. Z brzmienia tego przepisu nie wynika bowiem, by miał on zastosowanie tylko do decyzji określonego rodzaju. Oczywistym jest natomiast, że zmiana lub uchylenie decyzji w danym trybie nie może doprowadzić do skutku sprzecznego z prawem. Uwzględniając zatem charakter decyzji związanych należy przyjąć, że zmiana tego rodzaju decyzji na podstawie art. 155 kpa może dotyczyć jedynie tych jej elementów, które nie stanowią "związanej" części rozstrzygnięcia, determinowanej bezwzględnie obowiązującym przepisem prawa (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2056/15; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 15, System Informacji Prawnej LEX 2025).
Zgodnie z ugruntowanym w judykaturze poglądem postępowanie uregulowane w art. 155 kpa ma zastosowanie jedynie do decyzji administracyjnych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienie postępowania administracyjnego, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej. Niemniej jednak – wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie - w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, ponieważ decyzja Komisji, którą stwierdzono nieważność decyzji zmienianej, została uchylona przez Sąd I instancji. Jakkolwiek od wyroku Sądu I instancji wniesiono skargę kasacyjną, los prawny decyzji zmienianej nie został prawomocnie przesądzony. Oznacza to bezpodstawność zarzutów kasacyjnych, w ramach których wskazywano na niedopuszczalność zastosowania trybu zmiany decyzji określonego w art. 155 kpa z uwagi na to, że decyzja zmieniana obarczona była kwalifikowanym wadami prawnymi.
Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa uwarunkowana jest łącznym spełnieniem wymienionych w tym przepisie, równorzędnych przesłanek, które należy interpretować ściśle. Pierwszą z nich jest wyrażenie przez stronę zgody na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Pod pojęciem "strony" w ujęciu tego przepisu należy rozumieć podmiot, którego interesu prawnego dotyczy ta ostateczna decyzja, w szczególności jej adresata. Zgoda na modyfikację (uchylenie) decyzji musi być udzielona wprost i wyraźnie. Zgody tej nie można domniemywać. W sytuacji, gdy w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją uczestniczyło kilka stron, wymagana jest jednoznaczna, niedorozumiana zgoda wszystkich stron tej decyzji. Wzruszenie decyzji w omawianym trybie bez wymaganej zgody strony należy kwalifikować jako przypadek rażącego naruszenia prawa.
Kolejna przesłanka ma charakter negatywny i dotyczy braku przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej. W kontekście rozpatrywanej sprawy istotny będzie zatem brak przepisów, które stałyby na przeszkodzie zmianie decyzji dekretowej mającej polegać na tym, że ktoś inny zostanie wskazany jako podmiot uprawniony z tej decyzji w miejsce podmiotu pierwotnie wskazanego jako jej beneficjenta.
Zgodnie z trzecią przesłanką zmiana (uchylenie) decyzji ostatecznej jest dopuszczalna, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym przez ten ostatni należy rozumieć interes strony objętej decyzją, która ma być wzruszona.
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że decyzja zmieniana, na podstawie której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej na rzecz B. Ż. i R. J., korzysta z waloru ostateczności. Nie został natomiast spełniony warunek w postaci zgody strony, która nabyła prawo w tej decyzji, na zmianę tej decyzji. Beneficjentem decyzji dekretowej byli bowiem wskazani w jej treści B. Ż. i R. J. Do zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 kpa konieczne było zatem uzyskanie przez organ administracji zgody tych osób, wyrażonej wprost, wyraźnie i jednoznacznie. Poza sporem jest, że taka zgoda nie została udzielona przez te osoby. Nie wynika bowiem z akt sprawy aby osoby te wnioskowały o zmianę decyzji, albo aby organ administracji występował do tych osób o wyrażenie zgody na taką zmianę.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji, złożenie przez K. P. i S. P. (dalej: wnioskodawcy) - jako nabywców praw i roszczeń wynikających z decyzji reprywatyzacyjnej, uzyskanych na podstawie umowy sprzedaży z 17 listopada 2011 r. - wniosku o zmianę wskazanej decyzji nie może być uznane za równoznaczne z wyrażeniem zgody przez stronę tej decyzji na jej zmianę. Osoby te nie były i nie mogły być stroną postępowania dekretowego zakończonego zmienianą decyzją. Wynika to chociażby z faktu, że decyzja dekretowa została wydania w dniu 27 października 2011 r., a umowa, na którą powołał się organ administracji i wnioskodawcy zmiany tej decyzji, została zawarta dopiero w dniu 17 listopada 2011 r., tj. po wydaniu przedmiotowej decyzji.
Ponadto, jak już to wyżej wskazano, możliwość zastosowania trybu szczególnego przewidzianego w art. 155 kpa wymaga prowadzenia postępowania z udziałem tych samych stron zmienianej decyzji. Skoro przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, to stroną tego postępowania może być tylko ten podmiot, którego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, a nie każdy, kto ma w tym jakikolwiek interes, by zmieniono decyzję ostateczną. Krąg uczestników postępowania został już bowiem ustalony w postępowaniu pierwotnym, tj. dekretowym. Nie jest zatem dopuszczalna zmiana podmiotowa stron tego postępowania w procedurze określonej w art. 155 kpa. (zob. A. Wróbel, Komentarz (...), op. cit.). W konsekwencji decyzja wydawana na podstawie tego przepisu nie może zostać skierowana do pomiotu, który nie był adresatem decyzji zmienianej (uchylanej). Instytucja uregulowana w art. 155 kpa nie może bowiem służyć do przeniesienia na inny podmiot prawa lub obowiązku określonego w pierwotnej, ostatecznej decyzji (zob. P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, teza 14, System Informacji Prawnej LEX 2025 i powołane tam orzecznictwo). W przeciwnym razie ustawodawca nie tworzyłby szczególnych regulacji prawnych służących przenoszeniu wydanych już decyzji administracyjnych na rzecz innych podmiotów, np. przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o wznowieniu robót budowlanych (art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Dz.U. z 2024 r. poz. 725), przeniesienie w drodze decyzji praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych (art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane), przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy (art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2024 r. poz. 1130). Przymiot strony decyzji administracyjnej jest bowiem determinowany przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę wydania tej decyzji, stąd podmiotowa zmiana wydanej już decyzji nie może wykraczać poza materialnoprawne podstawy prawne jej wydania.
Wobec powyższego brak zgody adresatów decyzji dekretowej na zmianę zawartego w niej orzeczenia, niezależnie od zakresu tej zmiany, stanowi rażące naruszenie art. 155 kpa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgoda na modyfikację decyzji w analizowanym trybie nie może bowiem być dorozumiana i nie można jej domniemywać z faktu zawarcia przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej umowy sprzedaży roszczeń dekretowych.
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma także wykładnia prawa przedstawiona w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OPS 1/23, zgodnie z którą: "Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu."
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie – mając na uwadze treść art. 269 § 1 ppsa – podziela stanowisko wyrażone w przywołanej uchwale. W kontekście tej uchwały należy zatem przyjąć, że w rozpatrywanym przypadku z chwilą nabycia wierzytelności z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego na podstawie umowy cywilnoprawnej, wnioskodawcy nie stali się stroną postępowania reprywatyzacyjnego, ponieważ nie mogli zostać uznani za następców prawnych przeddekretowego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu. W konsekwencji wnioskodawcy nie legitymowali się interesem prawnym niezbędnym do uznania ich za stronę postępowania także w sprawie zmiany decyzji dekretowej w trybie art. 155 kpa, a więc nie mogli zostać wpisani w tej decyzji w miejsce jej pierwotnych beneficjentów.
Przedstawiona uchwała powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r. została podjęta z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich wskazującego na zaistnienie w orzecznictwie sądowym rozbieżności co do możliwości uznania nabywcy roszczeń za legitymowanego do uzyskania praw do gruntu na podstawie dekretu warszawskiego. Brak jest zatem dostatecznych podstaw do oceny, że uznanie przez Prezydenta Miasta nabywców roszczeń dekretowych za następców prawnych przeddekretowego właściciela nieruchomości stanowi przejaw oczywistego, a przez to rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie zaktualizowała się także druga, negatywna przesłanka z art. 155 kpa, uzależniająca dopuszczalność zmiany decyzji dekretowej od braku przepisów, które sprzeciwiałyby się jej modyfikacji we wnioskowany sposób. Przepisem stojącym na przeszkodzie takiej zmianie jest bowiem art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, którego rozumienie już w przeszłości, przed podjęciem uchwały składu powiększonego Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r., zbieżne z literalną treścią tego przepisu, wskazywało na ograniczony krąg beneficjentów dekretu warszawskiego.
Zgodnie z ostatnią przesłanką określoną w art. 155 kpa, zmiana (uchylenie) decyzji ostatecznej jest dopuszczalna, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wszystkie okoliczności warunkujące możliwość modyfikacji decyzji na podstawie wskazanego przepisu prawa mają równorzędny charakter, zatem wszystkie powinny zostać zweryfikowane przez organ administracji. Tymczasem z treści decyzji zmieniającej wynika, że Prezydent Miasta w ogóle nie wypowiedział się co do tego, by w rozpatrywanej sprawie za zmianą decyzji dekretowej we wnioskowany sposób przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony (ten ostatni rozumiany jako interes stron decyzji zmienianej, a nie interes wnioskodawców). Zaniechanie zbadania tej przesłanki przez organ administracji stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 155 kpa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skoro bowiem art. 155 kpa ma wyjątkowy charakter, gdyż dopuszcza możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, to powinien być ściśle interpretowany i bezwzględnie przestrzegany. W rezultacie naruszenie oczywistej i jednoznacznej treści tego przepisu nie może być uznane za pozbawione istotnego znaczenia.
W skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono, że WSA dokonał samodzielnej oceny przesłanek interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, do czego nie był uprawniony – nie mógł bowiem zastąpić organu administracji w obowiązkach spoczywających na tym organie. Takie zastąpienie może bowiem być poczytane za wkroczenie władzy sądowniczej w zakres kompetencji władzy wykonawczej, gdy tymczasem sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP), która w niniejszej sprawie nie legitymowała Sądu I instancji do wkraczania w kompetencję organu administracji. Ocena zaistnienia przesłanek dopuszczalności zastosowania art. 155 kpa należy zatem do organu administracji a sąd administracyjny winien jedynie zweryfikować prawidłowość tej oceny. Dokonując więc w tym zakresie samodzielnych ustaleń, Sąd I instancji naruszył art. 133 § 1 ppsa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na marginesie rozważań prawnych należy zauważyć, że w art. 155 kpa mowa jest o dopuszczalności zmiany (uchylenia) decyzji ostatecznej, gdy "przemawia za tym" interes społeczny. Wzruszenie decyzji może więc nastąpić, jeżeli będzie służyć realizacji tego interesu. Tymczasem w motywach zaskarżonego wyroku stwierdzono, że: "na przeszkodzie zmiany decyzji nie stał również interes społeczny" co sugeruje, że WSA zakwalifikował przesłankę interesu społecznego jako ewentualną przeszkodę do modyfikacji (uchylenia) decyzji. Taki wniosek Sądu I instancji nie znajduje jednak żadnego uzasadnienia w świetle treści art. 155 kpa. Zastosowanie tego przepisu jest bowiem dopuszczalne, gdy zmiana (uchylenie) decyzji miałaby służyć interesowi społecznemu, nie wynika zatem z treści tego przepisu, by interes społeczny miał stać na przeszkodzie dokonania tej zmiany.
Reasumując Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki warunkujące zmianę decyzji dekretowej w trybie art. 155 kpa i że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wykazano, aby decyzja zmieniająca była dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargi na decyzję Komisji.
Od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie odstąpiono na podstawie art. 206 w zw. z art. 207 ppsa, mając na uwadze, że błędna wykładnia prawa przez Sąd I instancji nie może w okolicznościach prawnych niniejszej sprawy wywoływać skutków finansowych dla skarżących do tego Sądu.