I OSK 636/19

I OSK 636/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
I OSK 2354/20 - Wyrok NSA z 2024-02-06
I SA/Wa 636/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-02-04
II SA/Ol 719/18 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2018-12-11
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2067
art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 719/18 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na zakup lokalu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 11 grudnia 2018 r. II SA/Ol 719/18, po rozpoznaniu skargi M.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na zakup lokalu – uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.
Wnioskiem z [...] marca 2018 r. skierowanym do Komendanta Miejskiego Policji w [...] M.S. zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu.
Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z [...] czerwca 2018 r. odmówił zainteresowanemu przyznania pomocy finansowej. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że wnioskodawca [...] marca 2018 r. posiadał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby w formie przewidzianej przez art. 95 ust 1 ustawy o Policji.
Od tej decyzji M.S. wniósł odwołanie.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Na tę ostatnią decyzję M.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Wskazał, że Komendant Wojewódzki nie zasięgnął żadnej informacji od Wójta Gminy [...] na temat zasobów mieszkaniowych, w tym lokali zamiennych i konieczności nawiązywania wspólnot mieszkaniowych. W tym konkretnym przypadku skarżący był najemcą lokalu mieszkalnego na podstawie umowy najmu od Gminy [...]. Nie był to lokal mieszkalny, który był przydzielony skarżącemu przez Policję lub organy podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Skarżący argumentował, że na podstawie zarządzenia Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2017 r. zajmowany przez niego lokal mieszkalny na podstawie umowy najmu na czas nieoznaczony, został przeznaczony do sprzedaży i umieszczony w wykazie nieruchomości stanowiących własność Gminy. Wówczas skarżący posiadał prawo jego pierwokupu. Pismem Wójta Gminy z [...] lipca 2017 r. przedstawiono skarżącemu ofertę sprzedaży najmowanego lokalu, z treści której wynikało, że "pierwszeństwo nabycia zajmowanego lokalu przysługuje najemcy. Odpowiedź na niniejszą ofertę prosimy złożyć w ciągu 31 dni od daty jej otrzymania, wg załączonego wzoru. W przypadku braku odpowiedzi, przedmiotowy lokal może być przedmiotem sprzedaży w trybie przetargu."
Skarżący wskazał, że w konsekwencji powyższych okoliczności zdecydował się na kupno tego lokalu mieszkalnego, którego był najemcą na podstawie umowy najmu na czas nieoznaczony. Tym samym w dniu [...] marca 2018 r. jako funkcjonariusz Policji w służbie stałej złożył wniosek do organu I instancji o przyznanie pomocy finansowej na kupno zajmowanego lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej. W dniu [...] marca 2018 r. wyżej wymieniony lokal mieszkalny nabył wspólnie ze swoją żoną.
Skarżący podniósł, że na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie posiadał lokalu, w znaczeniu wyrazu "posiadać" według słownika języka polskiego PWN, a więc nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, o których mowa w art. 95 ust. 1 pkt. 1-4 ustawy o Policji. Wówczas mieszkania nie posiadał, a jedynie wynajmował je od Gminy za odpłatnością czynszową, co dokładnie zostało sprecyzowane zapisami w umowach najmu zawieranych z Gminą.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 11 grudnia 2018 r. II SA/Ol 719/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z kolei art. 94 ust. 1 ustawy stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy (art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). Z powyższych regulacji zatem wynika, że policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, nie przysługują ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w art. 94 ust, 1 ustawy o Policji.
Na tle art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w orzecznictwie zarysowała się rozbieżność co należy rozumieć pod pojęciem posiadania lokalu. Dla przykładu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 23 maja 2013 r. IV SA/Gl 820/12 wskazał, że "pomoc finansowa nie przysługuje policjantom, którzy nie spełniają przesłanek do przydziału lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Tymczasem nie przydziela się lokalu m. in. wówczas, gdy policjant posiada lokal odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W żaden sposób nie można podzielić poglądu skarżącego, że użyte w tym przepisie pojęcie posiadania ogranicza się do prawa własności. Wobec niezdefiniowania tego pojęcia na gruncie ustawy o Policji należy go rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określania znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne, do którego zalicza się m. in, najem (art. 336 Kodeksu cywilnego). Zajmowanie lokalu na podstawie umowy najmu jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Stanowisko takie jest akceptowane nie tylko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ale zajęte zostało również przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 maja 2001 r., sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r., Nr 4, poz. 84). Ubocznie można zauważyć, że Trybunał podkreślił, iż pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest więc potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego."
Z kolei w wyroku z 13 października 2006 r. IOSK 1332/05 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "w zakresie prawa policjanta do otrzymania pomocy finansowej, wykładni art. 94 ust. 1 ustawy o Policji należy dokonać z uwzględnieniem regulacji zawartej w Rozdziale 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", a zwłaszcza art. 88, art. 92, art. 95 ust. 1 tej ustawy. Jak słusznie w zaskarżonym wyroku przyjęto podstawowe znaczenie ma regulacja w art. 88 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, która przyznaje prawo policjantowi w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. To podstawowe prawo do lokalu mieszkalnego policjanta w służbie stałej musi być uwzględnione przy przeprowadzeniu wykładni art. 94 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o Policji. Przyjęcie wyłącznie wykładni językowej art. 95 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o Policji jest niedopuszczalne. Wykładnia ta musi być uzupełniona wykładnią celowościową. Jedną z form realizacji prawa do lokalu mieszkalnego jest prawo pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Wyłączenie tego prawa do pomocy finansowej może mieć miejsce tylko gdy w sposób trwały policjant w służbie stałej ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej." Z kolei w wyroku z 23 marca 2005 r. II SA/Bd 34/05 (skarga kasacyjna oddalona opisanym wyżej wyrokiem NSA) sąd wskazał, że umowy najmu lokalu przez policjanta nie można traktować na równi z posiadaniem lokalu w znaczeniu unormowanym w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.
Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w odniesieniu do przysługiwania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszom służby więziennej w uzasadnieniu do uchwały z dnia 29 kwietnia 2009 r. OPS 7/08, gdzie wskazano, że wykładnia celowościową przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.) prowadzi do wniosku, że w przypadkach takich jak: umowa najmu, współwłasność lokalu lub domu, ale przy usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w nim – funkcjonariusz Służby Więziennej nie powinien być pozbawiony prawa do pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 ustawy.
Niezależnie jednak od powyżej wskazanych problemów interpretacyjnych związanych z rozumieniem art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wskazać należy na stan faktyczny jaki miał miejsce w niniejszej sprawie. Zajmowany przez skarżącego lokal na podstawie umowy najmu został przez Gminę przeznaczony do sprzedaży i umieszczony z wykazie nieruchomości stanowiących własność Gminy. Skarżącemu zaś przysługiwało prawo pierwokupu, w przypadku nieskorzystania z tego prawa lokal mógł być przedmiotem sprzedaży w trybie przetargu. Należy więc odpowiedzieć na pytanie, czy w takiej sytuacji - nawet biorąc pod uwagę, że policjant ma zapewnione prawo pierwokupu po preferencyjnej cenie, a w przypadki sprzedaży lokalu przez gminę osobie trzeciej skarżącemu będzie przysługiwał lokal zamienny - można uznać, że potrzeby mieszkaniowe policjanta są zapewnione, a w konsekwencji nie przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. W ocenie Sądu I instancji na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej.
Pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W przypadku braku możliwości nabycia z różnych przyczyn lokalu przez policjanta, w istocie jego prawo do takiego lokalu nie będzie zaspokojone. Nie ma też możliwości zweryfikowania (a przynajmniej nie uczynionego tego w niniejszej sprawie), czy lokal zamienny byłby lokalem odpowiednim dla policjanta w rozumieniu przepisów ustawy o Policji. W istocie więc owo posiadanie lokalu przez policjanta byłoby iluzoryczne, a prawo policjanta do zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych, o których mowa w ustawie nie byłoby spełnione. Jeszcze raz należy podkreślić, że ustawodawca przyznał policjantom prawo do lokalu mieszkalnego nie jako specjalny przywilej związany z byciem funkcjonariuszem Policji, ale z uwagi na specyfikę służby, tak by policjant zamieszkiwał w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Temu właśnie celowi ma służyć pomoc finansowa na uzyskanie lokalu.
W niniejszej zaś sprawie skarżący właśnie musi nabyć lokal wystawiony na sprzedaż, który zajmował w dniu złożenia wniosku na podstawie umowy najmu i dlatego też winna przysługiwać mu pomoc finansowa na ten cel. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z 16 marca 2016 r. II SA/Po 1174/15, przyjął, że "w rozpatrywanym przypadku nie mamy jednak do czynienia z typową umową najmu lokalu mieszkalnego. Warunkiem wejścia przez skarżącego w posiadanie lokalu w formie jego najmu było bowiem uprzednie zawarcie umowy przedwstępnej ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży w formie aktu notarialnego, co z kolei wiązało się z przystąpieniem do programu mieszkaniowego (...). W opinii Sądu, przepisy prawa materialnego, jakie zostały w niniejszej sprawie zastosowane przez organy Policji, nie dają podstaw do twierdzenia, że pomoc finansowa nie może zostać przyznana policjantowi na zakup mieszkania, zgodnie z zasadami przyjętymi przez Gminę w ramach programu mieszkaniowego". Natomiast w wyroku z 8 czerwca 2017 r. III SA/Gd 335/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, że "tak więc nieuprawnione jest stanowisko organu odwoławczego, z którego wynika, że jedynym możliwym wariantem przebiegu zdarzeń w przypadku nie skorzystania przez najemcę - męża skarżącej z pierwszeństwa nabycia lokalu byłoby przekazanie lokalu gminie i zawarcie nowej umowy najmu, a co za tym idzie - że brak wykupu mieszkania nie mógłby doprowadzić skarżącej do utraty posiadania lokalu. Skoro ustalone zostało, że przekazanie Gminie przedmiotowego lokalu było tylko jedną z możliwych działań właściciela - obok sprzedaży lokalu osobie trzeciej w przypadku nie skorzystania przez dotychczasowego najemcę z pierwszeństwa jego nabycia - nie można uznać, (...), że posiadanie przedmiotowego lokalu przez skarżącą miało charakter trwały. Przypomnieć należy, że z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów wynika, że pomoc finansową na uzyskanie przez policjanta lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego prawodawca wiąże przede wszystkim z prawem własności, a nie ze stosunkiem najmu".
Niezależnie od różnic mających miejsce w stanach faktycznych w opisanych sprawach i rozbieżności orzecznictwa jak należy rozumieć posiadanie, o którym mowa w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, przyjąć należy, że umowa najmu w określonych stanach faktycznych (w których mogłoby dojść do utraty przez policjanta lokalu, który zajmuje na podstawie umowy najmu, czy też umowa najmu niejako poprzedza nabycie prawa własności do lokalu) nie stanowi przeszkody do uzyskania przez policjanta pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W takiej sytuacji nie można bowiem przyjąć, że posiadanie lokalu przez policjanta ma charakter trwały. Trudno też przyjąć, że celem ustawodawcy było założenie, że policjant, który musi kupić lokal, wcześniej zajmowany na podstawie umowy najmu, może być w gorszej sytuacji od policjanta składającego wniosek o pomoc finansową na uzyskanie lokalu tylko dlatego, że policjant ten nie posiadał umowy najmu. Celem przepisów regulujących kwestie mieszkaniowe jest też umożliwienie policjantom pełnienia służby w danej miejscowości i skupienia się na tej służbie, zaś brak trwałości zamieszkiwania w lokalu w ocenie Sądu temu celowi nie służy.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 11 grudnia 2018 r. II SA/Ol 719/18, wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. Nr 2067, ze zm.) oraz art. 336 k.c. przez przyjęcie, że umowa najmu w określonych stanach faktycznych (w których mogłoby dojść do utraty przez policjanta lokalu, który zajmuje na podstawie umowy najmu, czy też umowa najmu niejako poprzedza nabycie prawa własności do lokalu) nie stanowi przeszkody do uzyskania przez policjanta pomocy mieszkaniowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, podczas gdy z wykładni powyższych przepisów wynika, że prawa do pomocy finansowej nie przydziela się policjantowi posiadającemu lokal mieszkalny, a tym samym najemcy jako posiadaczowi zależnemu, a przyznanie obecnie pomocy mieszkaniowej stanowiłoby spłatę zobowiązań z tytułu realizacji fakultatywnego prawa pierwokupu;
2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., uwzględnienie skargi w wyniku nieprawidłowego ustaleniu stanu faktycznego i przyjęciu że skarżący w przypadku sprzedaży lokalu przez gminę nie będzie miał zapewnionych potrzeb mieszkaniowych, z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że z ustalonego stanu faktycznego nie wynika, aby gmina dokonała wypowiedzenia umowy najmu lokalu bez lokalu zamiennego zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, a tym samym ustalenia w zakresie zamiennego lokalu mieszkalnego są na obecnym etapie przedwczesne.
Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Istotę sporu w niniejszej sprawie trafnie oddał skarżący kasacyjnie organ wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że sprowadza się ona do oceny, czy zamieszkiwanie przez policjanta na podstawie umowy najmu w lokalu mieszkalnym odpowiadającym przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, położonym w miejscowości, w której pełni on służbę, lub w miejscowości pobliskiej, jest posiadaniem lokalu wykluczającym możliwość otrzymania przez policjanta lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco.
W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 1999 r. OPS 1/99 wskazano, że pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Za takim rozumieniem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy przemawia sama istota prawa policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest wyraźnie powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza. Omawiane uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być interpretowane w oderwaniu od art. 95 ustawy. Zgodnie z tym przepisem lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się policjantowi w następujących sytuacjach: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy (dotyczy to też jego małżonka); 3) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu. A więc ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w art. 94 ust. 1 ustawy nie przysługują policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 pkt 1-4 ustawy. Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu wiązać zatem należy tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej, lecz lokalu takiego nie otrzymał. Natomiast jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w formie przewidzianej przez ustawę (art. 95 ustawy), to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy). W konsekwencji taki policjant nie spełnia niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej (określonej w art. 94 ust. 1 ustawy), tj. niezrealizowania prawa do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 95 ustawy.
Najem lokalu mieszkalnego o odpowiedniej dla policjanta powierzchni, którego wynajmującym jest gmina (jednostka samorządu terytorialnego) stanowi zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych najemcy. Zgodnie bowiem z definicją zasobu mieszkaniowego gminy, zawartą w art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611) należy przez to rozumieć lokale służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, stanowiące własność gminy lub jednoosobowych spółek gminnych, którym gmina powierzyła realizację zadania własnego w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, oraz lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów (dla rozstrzygnięcia istoty sprawy treść podobną do obecnej miał ten przepis także w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, czyli w sierpniu 2018 r.). Tak więc lokale stanowiące własność gminy i przez nią wynajmowane mają służyć trwałemu (co do zasady – zob. art. 5 ust. 2 ustawy) zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych najemcy. Skoro tak, to wyczerpuje to przesłankę posiadania lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, o jakiej mowa w art. 95 § 1 pkt 2 ustawy o Policji. Ewentualny lokal zamienny też musi odpowiadać powierzchniowo, technicznie i lokalizacyjnie dotychczasowemu lokalowi (art. 2 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów).
W chwili składania wniosku o pomoc finansową (którą to chwilę w orzecznictwie traktuje się za relewantną – zob. uchwałę NSA z 29 kwietnia 2009 r., I OPS 7/08) skarżący miał zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pobliskiej. Zgodnie więc z powyższymi wywodami pomoc finansowa na zaspokojenie takich potrzeb mu nie przysługiwała. Fakt, że tydzień po złożeniu wniosku skarżący wykupił od gminy (z odpowiednią bonifikatą) zajmowany przez siebie lokal, również przemawia za odmową przyznania mu pomocy finansowej. "Przewidziana ustawą z 1990 r. o Policji pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo podmiotowe z tytułu samego pełnienia służby w charakterze policjanta, ale jako jedna z form pomocy w uzyskaniu mieszkania w miejscu pełnienia służby. Jeżeli więc policjant wykorzystując własne zasoby finansowe zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe, to pomoc finansowa mu nie przysługuje (zob. wyrok NSA z 5 lutego 2015 r., I OSK 1298/13, LEX nr 1658394).
Tak więc zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, należy uznać za usprawiedliwiony. W takiej sytuacji odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania jest bezprzedmiotowe.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. Jednocześnie, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu uznając, że ma tu miejsce szczególnie uzasadniony przypadek w postaci niejednoznacznego stanowiska orzecznictwa w rozstrzyganych kwestiach.