I OSK 636/09

I OSK 636/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-05-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /sprawozdawca/
Janina Antosiewicz
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Łd 747/08 - Wyrok WSA w Łodzi z 2009-01-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185, 203, 145
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 9a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 747/08 w sprawie ze skargi K. S., E. S. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz S. S. kwotę 380 (słownie: trzysta osiemdzięsiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 747/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. S. , E. S. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 26 lipca 2007 r. K. S. , E. S. i S. S. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Aleksandrowie Łódzkim z dnia (...) lutego 1976 r. nr (...) orzekającej o przejęciu bez odszkodowania na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego stanowiącego własność Wojciecha i Katarzyny małżonków S. lub o stwierdzenie, że wspomniana decyzja wydana została z naruszeniem prawa.
Zdaniem wnioskodawców gospodarstwo nie było opuszczone. Od jesieni 1972 r., czyli od daty jego zakupu grunty były uprawiane i obsiewane zbożem. Dowodem prowadzenia działalności rolniczej jest zwłaszcza załączona do wniosku książeczka oszczędnościowa PKO obrazująca dokonywane w Łodzi i Aleksandrowie Łódzkim wpłaty i wypłaty. W ich ocenie, błędne jest także stanowisko organu orzekającego, że wspomniane gospodarstwo nie było zamieszkane. Dowodem pobytu W. S. w Jastrzębiu Górnym jest bowiem zaświadczenie o zameldowaniu w tej miejscowości oraz książeczka oszczędnościowa. Według wnioskodawców decyzja z 1976 r. wydana została bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Decyzją z dnia (...) listopada 2007 r. nr SKO.2868/2007 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 3, art. 158 § 1 k.p.a., art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Aleksandrowie Łódzkim z dnia (...) lutego 1976 r. nr (...)orzekającej o przejęciu bez odszkodowania na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. (...) ha, stanowiącego własność W. i K. małżonków S., położonego we wsi Jastrzębie Górne, wraz z zabudowaniami znajdującymi się w powyższym gospodarstwie.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że kwestionowana przez strony decyzja z 1976 r. wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz.U. nr 32, poz. 161) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 39, poz. 198) jest zgodna z obowiązującymi w dacie jej podjęcia przepisami prawa i wobec tego brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. S. , E. S. i S. S. powtórzyli zarzuty z pisma z dnia 26 lipca 2007 r. i zażądali stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Aleksandrowie Łódzkim z dnia (...) lutego1976 r. Zdaniem stron, sprawa przejęcia gospodarstwa rolnego nie została dostatecznie wyjaśniona. W dacie podjęcia kwestionowanego aktu administracyjnego obowiązywała ustawa z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniająca ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., która przepisem art. 1 nadała nowe brzmienie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. Wskazana ustawa z dnia 15 lipca 1961 r. poprzez użyty w art. 15 zwrot "gospodarstwa mogą być przejęte", wymagała wydania decyzji uznaniowej, która winna być należycie uzasadniona. Pozbawiając właściciela prawa własności gospodarstwa rolnego, organ zobligowany był wykazać nie tylko spełnienie przesłanek ustawowych, ale również wskazać na zaistnienie takich przyczyn, które uzasadniały skorzystanie z tak drastycznego środka, jakim jest orzeczenie o przejęciu gospodarstwa przez Państwo, np. fakt, iż utrzymanie produkcji rolniczej w tym gospodarstwie było niezbędne ze względu na interes Państwa. Kwestionowana decyzja warunkom tym nie odpowiada, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie jej nieważności.
Decyzją z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego - w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz.U. nr 52, poz. 161), § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 39, poz. 198) utrzymało w mocy własną decyzję z dnia (...) listopada 2007 r.
Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, iż brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) lutego1976 r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W. S. brał bowiem udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, o czym świadczy chociażby odmowa podpisania przez niego protokołu z dnia (...) lutego1976 r. z włączenia do zasobów Państwowego Funduszu Ziemi spornego gospodarstwa rolnego przejętego na rzecz Państwa przez organ administracji. Odnosząc się do dowodu w postaci książeczki oszczędnościowej PKO, SKO stwierdziło, że nie jest to dowód potwierdzający, iż W. S. przebywał w okresie zameldowania wyłącznie w miejscowości Jastrzębie Górne. Wypłaty z w/w książeczki oszczędnościowej dokonywane były zarówno w Aleksandrowie Łódzkim, jak i w Raniżowie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. S. , E. S. i S. S. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Aleksandrowie Łódzkim z dnia (...) lutego1976 r., jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa.
W jej uzasadnieniu skarżący powtórzyli zarzuty z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i podnieśli szereg zarzutów dotyczących postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji z dnia (...) lutego1976 r.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej odrzucenie, bądź - gdyby wniosek ten nie został uwzględniony - o oddalenie skargi. Zdaniem organu, skarga nie spełnia przesłanek przewidzianych w art. 57 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosi się ona do decyzji z dnia (...) lutego1976 r., która nie jest przedmiotem skargi.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, iż decyzja z dnia (...) lutego1976 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności.
Sąd pierwszej instancji podniósł, iż podstawę materialnoprawną decyzji, co do której K. S. , E. S. i S. S. domagali się stwierdzenia jej nieważności stanowił art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. nr 39, poz. 174 ze zm.) - w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. nr 32, poz. 161).
Organ orzekający, badając zgromadzony przez Naczelnika Miasta i Gminy w Aleksandrowie Łódzki materiał dowodowy, w tym kontekście słusznie - w przekonaniu Sądu pierwszej instancji - stwierdził, iż rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki uznania gospodarstwa za opuszczone.
Sąd pierwszej instancji podniósł, iż okolicznością nie budzącą żadnych wątpliwości jest fakt, że W. S. nie zamieszkiwał w przedmiotowym gospodarstwie, zameldował się w nim bowiem dopiero na jeden dzień przed wydaniem decyzji z dnia (...) lutego1976 r., o czym świadczy adnotacja poczyniona w protokole z dnia (...) lutego1976 r., sporządzonym na okoliczność włączenia gospodarstwa rolnego, położonego we wsi Jastrzębie Górne do Zasobów Państwowego Funduszu Ziemi. W gospodarstwie tym nie zamieszkiwała również jego współwłaścicielka Katarzyna S. . Ponadto niespornym jest, iż rzeczone gospodarstwo leżało odłogiem od wiosny 1975 r. Okoliczność tę potwierdza jednoznacznie protokół z lustracji gospodarstwa rolnego, sporządzony i podpisany w dniu 4 października 1975 r. przez Zespół Specjalistów Rolnych powołany przez Naczelnika Miasta i Gminy w Aleksandrowie Łódzkim.
W ocenie Sądu pierwszej instancji podniesione wyżej okoliczności stanowiły dostateczną podstawę do stwierdzenia, iż małżonkowie S. opuścili gospodarstwo rolne i w świetle obowiązujących w dniu (...) lutego1976 r. przepisów prawa materialnego zachodziły przesłanki prawne do wydania decyzji o przejęciu spornego gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska skarżących, jakoby załączona do akt sprawy książeczka oszczędnościowa PKO była dowodem prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Sąd pierwszej instancji ponadto zgodził się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, że decyzja z dnia (...) lutego1976 r. nie jest dotknięta żadną z wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sama decyzja oraz postępowanie, poprzedzające jej wydanie, dotknięta jest błędami natury procesowej, które mimo, iż nie zostały dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, w istocie nie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Takim uchybieniem jest chociażby lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie owej decyzji. Rację mają skarżący twierdząc, że decyzja oparta na uznaniu administracyjnym, podobnie zresztą jak i każda inna decyzja, winna być należycie i starannie uzasadniona, tak by strona nie miała żadnych wątpliwości, co do tego, jakie przesłanki zadecydowały o wydaniu konkretnego rozstrzygnięcia. Powyższe uchybienie, sprowadzające się w istocie do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie ma charakteru kwalifikowanego i mogłoby stanowić ewentualną podstawę wzruszenia decyzji w trybie postępowania odwoławczego, gdyby oczywiście małżonkowie S. skorzystali z możliwości jej zaskarżenia. Z akt sprawy wynika natomiast, że K. i W. S. , mimo prawidłowego pouczenia o trybie i terminie złożenia odwołania do Prezydenta Miasta Łodzi, nie odwołali się od wskazanego rozstrzygnięcia i w rezultacie uzyskało ono przymiot ostateczności.
Sąd pierwszej instancji uznał, iż podobnie nieistotnym uchybieniem jest zawarte w uzasadnieniu decyzji z 1976 r. stwierdzenie, iż małżonkowie S. od 1953 r. nie zamieszkują na w/w gospodarstwie rolnym. Jak wynika z załączonej do akt dokumentacji, W. i K. S. nabyli sporne gospodarstwo rolne w 1972 r., wobec tego wątpliwym jest, by mogli zamieszkiwać w nim wcześniej. Ponadto z załączonego do akt sprawy aktu notarialnego z dnia 26 września 1972 r. Rep. (...) wynika, że W. S. nabył rzeczne gospodarstwo w ramach wspólności ustawowej z żoną Katarzyną S. , co oznacza, iż postępowanie zmierzające do przejęcia gospodarstwa rolnego, położonego we wsi Jastrzębie Górne winno, w myśl zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, toczyć się z udziałem obojga małżonków S. .
Naczelnik Miasta i Gminy w Aleksandrowie Łódzkim o wszczęciu przedmiotowego postępowania powiadomił natomiast tylko jednego ze współwłaścicieli - Wojciecha S. a, pomijając jego współmałżonkę - Katarzynę S. . O Katarzynie S. organ I instancji przypomniał sobie dopiero na etapie doręczenia decyzji z 1976 r., którą doręczył obojgu małżonkom S. jedną przesyłką pocztową.
Brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym niewątpliwie jej interesów prawnych mógłby stanowić ewentualną podstawę wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Okoliczność ta zdaniem Sądu pierwszej instancji nie mogła jednak stanowić podstawy do uwzględnienia żądania skarżących i stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) lutego1976 r., gdyż jak zostało to już wcześniej wyjaśnione, stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce w ściśle określonych wypadkach.
Sąd pierwszej instancji podniósł, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje fakt, iż Kolegium nie ustosunkowało się do żądania skarżących, zawartego w piśmie z dnia 26 lipca 2007 r., dotyczącego stwierdzenia, że decyzja z 1976 r. wydana została z naruszeniem prawa, w przypadku gdyby stwierdzenie nieważności decyzji było niemożliwe. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 158 § 2 k.p.a. może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc wtedy, gdy decyzja dotknięta jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, lecz od dnia jej doręczenia upłynęło dziesięć lat i wywołała on nieodwracalne skutki prawne. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, skoro jak zostało to już podniesione decyzja z dnia (...) lutego1976 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Stanisław S. zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo naruszenia przepisów postępowania przez Organ administracji, a to:
* art. 7 kpa polegającego na zaniechaniu podjęcia wszystkich niezbędnych
kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,
* art. 12 kpa polegające na braku wnikliwego przeanalizowania materiału
dowodowego zgromadzonego w sprawie
* art. 77 § 1 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego
oraz błędne rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,
* art. 107 § 3 poprzez niewyjaśnienie w decyzji Organu administracji,
dlaczego odmówiono wiarygodności dowodowej twierdzeniom Skarżących
* art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Naczelnika
Miasta i Gminy w Aleksandrowie Łódzkim z dnia (...).02.1976 r. znak
(...) nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
2. Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.
polegające na tym, iż Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie uchylił decyzji,
pomimo stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia
postępowania administracyjnego.
3. Naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 1 kpa i art. 9a
ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niestwierdzenie nieważności
decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości
Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej kasator wskazał, iż Sąd I instancji w swoim rozstrzygnięciu nie uwzględnił faktu, iż organ I instancji przeprowadzając postępowania dowodowe nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla przedmiotu rozstrzygnięcia okoliczności. Skarżący domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Aleksandrowie Łódzkim z dnia (...).02.1976 r. jednoznacznie wskazali, iż wbrew ustaleniom ww. decyzji przedmiotowe gospodarstwo rolne nie było gospodarstwem rolnym opuszczonym w rozumieniu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 05.08.1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, w związku z czym decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji dokonując oceny wskazanego wyżej twierdzenia Skarżących ograniczył się jedynie do pobieżnej oceny, iż przedstawione przez nich dowody w postaci książeczki oszczędnościowej oraz zaświadczenia o zameldowaniu Wojciecha S. a w domu posadowionym na nieruchomości obejmującej przedmiotowe gospodarstwo nie są niedostateczne do wykazania, iż gospodarstwo to nie spełniało kryteriów gospodarstwa opuszczonego. Powyższe dowody wskazane przez skarżących w toku postępowania przed Organem administracji w znacznej mierze uprawdopodabniały okoliczność, iż przedmiotowe gospodarstwo rolne było zamieszkane i uprawiane, wobec czego Organ administracji zgodnie z art. 7 kpa ,raz art. 77 § 1 kpa winien podjąć czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia tejże okoliczności, w szczególności winien przesłuchać małżonkę Wojciecha S. a Katarzynę S. która występowała w tym postępowaniu w charakterze strony, a także przesłuchać innych świadków mających wiadomości w tej sprawie.
Zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia powyższych czynności doprowadziło do bezkrytycznego przyjęcia, iż przedmiotowe gospodarstwo było niezamieszkane i nieuprawiane i w konsekwencji uznania, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Aleksandrowie Łódzkim z dnia (...).02.1976 r. dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego w Aleksandrowie Łódzkim odpowiadała prawu w dacie jej wydania. Uchybienia tego w żaden sposób nie dostrzegł Sąd I instancji, w pełni podzielając ustalenia dokonane przez Organ administracji.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż organ administracji dokonując analizy dowodów zgromadzonych w sprawie w zupełności pominął fakt, iż protokół z lustracji gospodarstwa rolnego mający stanowić dowód na okoliczność nieuprawniania przedmiotowego gospodarstwa rolnego oraz niepoddawania go zabiegom agrotechnicznym został sporządzony w dniu 04.10.1975 r., w miesiącu, w którym wszystkie płody rolne są już zazwyczaj zebrane i nie sposób wówczas miarodajnie ocenić, czy określone gospodarstwo jest nieuprawiane lub niepoddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Z protokołu włączenia przedmiotowego gospodarstwa rolnego do Państwowego Funduszu Ziemi sporządzonego dnia (...).02.1976 r. wynika, iż stan techniczny budynków wchodzących w skład tegoż gospodarstwa jest dobry, co również przemawiało za prawdziwością twierdzenia, iż w dacie wydania decyzji gospodarstwo to nie spełniało kryteriów gospodarstwa opuszczonego.
Ponadto wskazany wyżej protokół z lustracji gospodarstwa rolnego został sporządzony jeszcze przed zawiadomieniem strony - Wojciecha S. o toczącym się postępowaniu, które to zawiadomienie zostało sporządzone dopiero 16.12.1975 r. Wskutek powyższego czynność dowodowa mająca zasadnicze znaczenie dla wydania decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego została dokonana przed zawiadomieniem strony o wszczęciu postępowania i bez jej udziału, co rażąco naruszało uprawnienie strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i czynnego uczestniczenia w czynnościach dowodowych, w tym w oględzinach, które to uprawnienia wynikają m. in. z art. 10 kpa oraz art. 79 § 1 kpa. Powyższe uchybienie nie zostało w ocenie skarżącego w żaden sposób dostrzeżone przez Sąd I instancji, a miało ono miało znaczący wpływ na rozstrzygnięcie ponieważ polegało na naruszeniu elementarnych uprawnień strony postępowania administracyjnego, które to naruszenie dawało dostateczną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 apkt. 2 K.p.a.
W ocenie kasatora Sąd pierwszej instancji, całkowicie pominął fakt, że uzasadnienie decyzji organu administracji zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. W niniejszej sprawie organ administracyjny w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego odmówił wiarygodności twierdzeniu Skarżących, iż przedmiotowe gospodarstwo rolne w dacie wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Aleksandrowie Łódzkim z dnia (...).02.1976 r. znak (...) nie było gospodarstwem opuszczonym. Skarżąca K. S. była wraz ze swoim mężem Wojciechem S. właścicielką tegoż gospodarstwa, w związku z czym bez wątpienia posiadała wiedzę w tym zakresie. Powyższa okoliczność miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt. 1 K.p.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nie będąc związany podstawami skargi pominął okoliczność, iż w niniejszej sprawie orzekał organ z naruszeniem przepisów o właściwości. Powyższe nie ma jednak związku z powołanym w skardze kasacyjnej art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż zakres przedmiotowy sprawy nie jest objęty ww. ustawą.
Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 K.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W sprawie niniejszej właściwość organów administracji do weryfikacji wydanych decyzji przez ówczesne terenowe organy administracji państwowej należy badać w ten sposób, że zasadnicze znaczenie musi mieć to, czy ostateczna decyzja w stosunku do której toczy się obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, została wydana przez organ "szczebla podstawowego" czy "wojewódzkiego", inaczej mówiąc - przez organ I czy II instancji. Jeżeli decyzję ostateczną wydał organ I instancji, organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności będzie wojewoda. Natomiast jeżeli decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności została wydana przez organ II instancji, organem właściwym do orzekania o nieważności będzie minister. W rozpoznawanej sprawie decyzję z dnia (...) lutego1976 r. wydał Naczelnik Miasta i Gminy w Aleksandrowie Łódzkim czyli organ I instancji, a zatem organem właściwym do weryfikacji tejże decyzji w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności jest wojewoda.
W związku z powyższym za błędny należy uznać pogląd, iż organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, w przedmiotowej sprawie jest na podstawie art. 17 K.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. w związku z reformą ustrojową państwa - w drodze ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej (Dz. U. Nr 106, poz. 668) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126). W dacie tej nie istniał omawiany rodzaj spraw, które dopóki istniały, były sprawami z zakresu administracji rządowej i organy tej administracji były organami wyższego stopnia w tych sprawach. Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 17 pkt 1 K.p.a., jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.
Powyższy pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2008 r., I OSK 1173/08 , postanowienia NSA z 21 maja 2009 r., I OW 28/09, z 22 lipca 2009 r., I OW 65/09 oraz z 30 grudnia 2009 r., I OW 168/09. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podzielił zatem stanowisko w tej kwestii wyrażone w powołanych orzeczeniach.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, iż w przedmiotowej sprawie rzeczą Sądu pierwszej instancji, rozpatrującego skargę K. S. , E. S. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Aleksandrowie Łódzkim z dnia (...) lutego1976 r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego było zbadanie, czy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo tj. ustalono wszystkie okoliczności faktyczne sprawy oraz ocena, czy w świetle tych ustaleń uznać można, że omawiana decyzja była rażąco sprzeczna z przepisami dekretu z 18 kwietnia 1955 r. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Rażące naruszenie prawa to zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego niezapisanego w tym przepisie prawa. Według art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z 13 lipca 1957 r. "Gospodarstwo rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne". Przejęcie gospodarstwa rolnego na tej podstawie uzależnione było od spełnienia łącznie dwóch przesłanek: - po pierwsze, przejęciu podlegało gospodarstwo rolne, - po drugiej, gospodarstwo rolne opuszczone. Ustalenie wystąpienia tak założonego hipotetycznego stanu faktycznego w danej sprawie może być wyłącznie podstawą do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
W rozpoznawanej sprawie pierwsza przesłanka jest bezspornie spełniona, natomiast istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w dniu wydania decyzji z dnia (...) lutego1976 r. gospodarstwo rolne wnioskodawców faktycznie było opuszczone. W świetle przepisów ww. ustawy nawet uznanie gospodarstwa rolnego za opuszczone nie powodowało automatycznie obowiązku przejęcia takiego gospodarstwa na rzecz Państwa. Do takiego wniosku prowadzi użycie w art. 2 ust. 1 sformułowania "mogą być przejęte". Tym samym decyzja wydawana na podstawie tego przepisu była decyzją uznaniową, a skoro tak to winna być należycie uzasadniona - tak, aby nie można było zarzucić organowi dowolności w działaniu.
Zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 12, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie decyzji wywłaszczeniowej z 1976 r. jest nader lakoniczne i ogranicza się jedynie do stwierdzenia, iż gospodarstwo od 1975 r. leży odłogiem i nie jest zagospodarowane bez wyjaśnienia jakichkolwiek ustaleń stanu faktycznego, z których wynikałoby, że są spełnione przesłanki przejęcia gospodarstwa jako opuszczonego. Nieprawdą jest ponadto - a co wynika z uzasadnienia decyzji - iż strona nie zamieszkiwała w gospodarstwie od 1953 r., gdyż z załączonego do akt administracyjnych aktu notarialnego bezspornie wynika, że nieruchomość została nabyta przez nią dopiero w 1972 r. Ponadto fakt, iż wnioskodawcy opłacali podatki, a także dokonywali wpłat i wypłat z książeczki oszczędnościowej PKO w Łodzi i Aleksandrowie Łódzkim uprawdopodabniają możliwość ich zamieszkiwania w przejętym gospodarstwie. W konsekwencji zarówno decyzja jak i całe postępowanie poprzedzające jej wydanie były obarczone wadami, co powoduje, że Sąd pierwszej instancji winien był uznać, iż działanie organu nie było zgodne art. 107 § 3 K.p.a., gdyż konsekwencje prawne - wynikające z zastosowania przepisu art. 2 powołanej wyżej ustawy - dla byłych właścicieli przejętego przez Państwo gospodarstwa (utrata prawa własności gospodarstwa rolnego bez odszkodowania) zobowiązują nie tylko do wnikliwej oceny zgodności decyzji z przepisami ustawy lecz również do konieczności zachowania reguł i zasad postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasady praworządności z art. 7 K.p.a. oraz zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów z 77 K.p.a. W niniejszej sprawie zasady te nie zostały przez organ dochowane.
Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż brak udziału strony w postępowaniu wywłaszczeniowym był w niniejszej sprawie przesłanką do wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 146 K.p.a. uchylenie decyzji z tej przyczyny może nastąpić jedynie, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie upłynęło pięć lat. W niniejszej sprawie okres ten bezspornie minął, co powoduje niezasadność tak postawionego zarzutu.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji mając na uwadze przytoczoną wyżej interpretację prawa materialnego winien dokonać oceny, czy i jaki wpływ na realizację dyspozycji norm prawnych w oparciu, o które wydano badaną decyzję miały okoliczności przedstawione we wniesionej do tegoż Sądu skardze. W konsekwencji koniecznym będzie też przeprowadzenie analizy realizacji przez organy administracji zasad postępowania o jakich mowa w art. 7, 77 oraz 107 §3 K.p.a.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 §1 P.p.s.a. Podstawę orzekania o kosztach stanowił art. 203 pkt. 1 P.p.s.a.