I OSK 1239/23

I OSK 1239/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba
Karol Kiczka /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 693/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu, Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich oraz Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 693/20 przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu w sprawie ze skarg J. P. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 14 stycznia 2020 r. nr KR II R 25/19 w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 693/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji", "Sąd"), przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu w sprawie ze skarg J. P. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: "Komisja") z 14 stycznia 2020 r. nr KR II R 25/19
w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku); zasądzeniu od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz J. P. kwoty 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku); zasądzeniu od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwoty 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 sentencji wyroku).
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżoną do Sądu decyzją Komisja uchyliła w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 listopada 2011 r. nr 524/GK/DW/2011 (dalej: "decyzja reprywatyzacyjna", "decyzja Prezydenta") ustalającą na rzecz J. P. odszkodowanie w wysokości [...] złotych za część przejętej dekretem z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret warszawski") nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], pochodzącej z nieruchomości hipotecznej "[...]", w części dotyczącej hip. nr [....], która obecnie stanowi część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy.
W uzasadnieniu Komisja wskazała, że decyzja organu z dnia 24 listopada 2011 r. o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz J. P. została wydana
z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Komisja zarzuciła, że Prezydent m.st. Warszawy nie przedstawił w sposób zgodny
z zasadami postępowania administracyjnego motywów swojego rozstrzygnięcia,
a ustalenia faktyczne nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 2017 z 1257 r. ze zm., dalej: "k.p.a."), naruszono też normy określone w treści art. 104 § 2, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Powołując się na treść art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej: "u.g.n."). Komisja podała, że osobą uprawnioną do złożenia wniosku o odszkodowanie jest poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni, a zatem że obowiązkiem organu było precyzyjne ustalenie poprzedniego właściciela nieruchomości przed dniem wejścia
w życie dekretu tj. przed 21 listopada 1945 r., czego w niniejszej sprawie nie uczynił
w sposób nie budzący wątpliwości. Zdaniem Komisji zaświadczenie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 16 czerwca 2005 r. [...] nie wskazuje w sposób jednoznaczny okoliczności, że H. R. była poprzednią właścicielką nieruchomości objętej wnioskiem o odszkodowanie, w tym przede wszystkim w jakim zakresie, zwłaszcza, że zaginęła znaczna cześć dokumentacji ww. księgi hipotecznej, w tym akt notarialny z dnia 22 lipca 1942 r., plan złożony pod nr [...]do zbioru tomu I księgi oraz plan złożony pod nr [...] do zbioru dowodów tomu IV. Analiza zebranego materiału dowodowego zgromadzonego przez Prezydenta nie pozwala także na jednoznaczne i precyzyjne ustalenie w jakiej określonej strefie planu rzeczywiście przedmiotowe działki się znajdują. Komisja podniosła również, że Prezydent m. st. Warszawy nie zbadał w sposób prawidłowy czy w sprawie została spełniona druga z przesłanek z art. 215 u.g.n., tj. kwestii daty pozbawienia właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. Dokumentacja zebrana przez Prezydenta nie jest jednoznaczna. Trzeba uzupełnić ją o zdjęcia lotnicze czy też wystąpić do wszystkich instytucji mogących posiadać jakąkolwiek dokumentację lub informacje w tym zakresie celem ustalenia momentu utraty władania, uzyskać wykaz zmian gruntowych dotyczących wywłaszczonych nieruchomości z którego by wynikało jakie działki ewidencyjne powstały z parcel, jakie nastąpiły w tym zakresie przekształcenia i kiedy. Pod tym kątem Prezydent nie przeprowadził żadnych czynności. Konieczne jest także ustalenie co się działo z nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. Zdaniem Komisji, stwierdzenia Prezydenta w decyzji odnośnie najistotniejszych zagadnień są ogólnikowe i niejasne. Decyzja Prezydenta została wydana w oparciu o budzące wątpliwości i niepełne ustalenia co do stanu faktycznego w szczególności z uwagi na brak ustalenia i istnienia prawa własności do nieruchomości, podmiotu któremu to prawo przysługiwało, występujących wątpliwości co do sposobu przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne oraz ustalenia rzeczywistego momentu utraty przez poprzedniego właściciela faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli J. P. oraz Miasto Stołeczne Warszawa (dalej: "Miasto").
Sąd I instancji uznał, że skargi są uzasadnione. Zdaniem Sądu I Instancji zakwestionowana decyzja Komisji nie jest zgodna z prawem. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji Komisji nie pozwala na ustalenie jakiego rodzaju naruszenia prawa mającego wpływ na treść decyzji Prezydenta tenże się dopuścił. To Komisja powinna w sposób jasny wyjaśnić wątpliwości co do stanu faktycznego - czego
w decyzji Komisji brak. Komisja została powołana jako organ do badania prawidłowości decyzji reprywatyzacyjnych, ostatecznych a więc takich które weszły do obrotu prawnego. Przyjęcie przez Komisję modelu prowadzenia postępowania polegającego na "przerzucaniu" tego obowiązku na organ, w świetle celu powołania Komisji, jest w ocenie Sądu nie do przyjęcia. Jak bowiem wynika z przedstawionych argumentów Komisja ma wyłącznie wątpliwości i przypuszczenia co do elementów ustalonego przez Prezydenta stanu faktycznego. Wątpliwości te dotyczą:
- tytułu H. R. do całej nieruchomości;
- ważności aktu notarialnego zbycia części nieruchomości jako sporządzonego przed notariuszem niemieckim i prawdopodobnie nieważnych. Komisja wskazała, że Prezydent ma interes prawny do ewentualnego wniesienia powództwa do sądu powszechnego celem rozstrzygnięcia przez Sąd o ważności aktu notarialnego
i zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jako że kwestia ważności aktu notarialnego stanowi zagadnienie wstępne od którego zależy treść decyzji Prezydenta (str. 33 i 34 decyzji);
- ustaleń w zakresie dotyczącym przeznaczenia przedmiotowych części nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne: Wskazała, że nie da się ustalić w jakiej strefie planu zabudowy przedmiotowa nieruchomość się znajdowała a dokument
w postaci "wykreślenia" przez geodetą A. R. jako dokument prywatny nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie przy jednoczesnym zarzucie, że organ tego dowodu nie ocenił - co w ocenie Sądu jest wewnętrznie sprzeczne;
- przyjęcia, że nieruchomość w planie była przeznaczona pod zabudowę "luźną lub grupową" podczas gdy dla stref od III do VI mowa jest o sposobie zabudowy "zwartym" i nie ma w planie mowy o zabudowie rozproszonej;
- brak oceny operatów szacunkowych;
- co do pozbawienia byłej właścicielki faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. - na podstawie decyzji lokalizacyjnych z lat 60 tych i wykreślenia A. R., które jako dowód o charakterze prywatnym nie może służyć do ustaleń stanu faktycznego. Jednocześnie wskazała na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o stare zdjęcia lotnicze, wystąpienie do instytucji mogących posiadać dokumentację lub informacje w tym zakresie celem precyzyjnego ustalenia rzeczywistego momentu utraty posiadania;
- braku dokumentów na okoliczność posiadania przez H. R. gruntu przed 5 kwietnia 1958 r.;
- braku wykazania w jaki sposób działki hipoteczne były użytkowane przed wydaniem decyzji lokalizacyjnych i po 5 kwietnia 1985 r.
Mimo tego, że zaświadczenie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa
X Wydziału Ksiąg Wieczystych z 16 czerwca 2005 r. nie ma charakteru pełnego to jednak jako sporządzone w przepisanej prawem formie przez właściwy organ stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Błędnie też Komisja uznaje, że dokumenty prywatne nie mogą stanowić dowodu na podstawie którego organ mógłby ustalać stan faktyczny. Odnośnie przesłanki utraty władztwa nad nieruchomością
w aspekcie położenia przedmiotowej nieruchomości Komisja, wywodząc o braku mocy prawnej "wykreślenia" stwierdziła, że organ nie zauważył, że szkice do decyzji lokalizacyjne nie są ze sobą zbieżne, choć Komisja nie zakwestionowała tych decyzji. Bez znaczenia prawnego jest natomiast to co działo się z nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. - a takie zalecenie zawarła Komisja w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Natomiast wydanie decyzji częściowych jest błędem ponieważ w istocie nie doszło do wydzielenia odrębnych nieruchomości hipotecznych. Podzielenie sprawy nieruchomości [...] na kilkadziesiąt spraw rozpoznawanych odrębnie nie powinno mieć miejsca. Zdaniem Sądu, Komisja w istocie nie wskazała, że decyzja odszkodowawcza jest wadliwa. Kontrola decyzji Komisji wskazuje, że nie poczyniła ona istotnych ustaleń w sprawie
w zakresie prawidłowości i zgodności z prawem decyzji odszkodowawczej. Zdaniem Sądu same wątpliwości nie mogą być, w świetle zasady trwałości decyzji administracyjnych, przesłankami do uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, nawet przez Komisję.
Skargi kasacyjne od tego wyroku wywiedli: Prokurator Prokuratury Okręgowej del. do Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu (dalej: "Prokurator"), Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich i Miasto.
Komisja zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (m.in. poprzez nieoddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a"), jako nieuzasadnionej), tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.
o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (tekst jedn. Dz.U z 2018 r. poz. 2267, dalej "ustawa z dnia 9 marca 2017 r.", "ustawa o Komisji") w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy o Komisji w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej i uznanie, że Komisja nie wykazała w sposób wystarczający przesłanek wydania decyzji uchylającej decyzję Prezydenta z 24 listopada 2011 r. w przedmiocie przyznania odszkodowania uczestnikom w związku z odjęciem prawa własności części nieruchomości hipotecznej "[...]" w części dotyczącej hip. nr [...], w postaci naruszeń przez Prezydenta przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. skutkujących wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej wobec osoby, która nie była osobą uprawnioną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7 ust.
1 dekretu warszawskiego, polegających, na tym że Prezydent nie ustalił prawidłowo, czy H. R. w momencie wejścia w życie dekretu (tj. 21 listopada 1945 r.) była właścicielem nieruchomości warszawskiej, a tym samym czy uczestnikom postępowania wywodzącym swoje uprawnienia z praw przysługujących H. R. może przysługiwać prawo do odszkodowania, pomimo, że różne działki wchodzące w skład nieruchomości "[...]" były przedmiotem obrotu
w okresie pomiędzy rzekomym nabyciem tej nieruchomości przez H. R.,
a dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego, a wraz z wnioskiem dekretowym nie przedstawiono dowodu, iż H. R. przysługiwało prawo własności nieruchomości warszawskiej na dzień wejścia w życie dekretu, a także w stosunku do tej nieruchomości nie istniały ważne wpisy w księdze hipotecznej, które pozwalały domniemywać, że prawo własności przysługiwało H. R.;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy
o Komisji w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 151 dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 25 poz. 151 z 1945 r., dalej: "dekretem o mocy obowiązującej orzeczeń") poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej, w ramach której Sąd uznał, że kwestia skuteczności i ważności nabycia przez H. R. własności nieruchomości "[...]", w związku z zawarciem umowy kupna nieruchomości [...] przed niemieckim notariuszem i za pośrednictwem wysokiego urzędnika Gestapo realizującego uprawnienie nadane mu na podstawie aktów prawa publicznego III Rzeszy działającego z umocowania Komisarza ds. umacniania niemieckości Heinricha Himmlera, nie podlega badaniu przez organ odszkodowawczy i Komisję, pomimo, że:
a) brak jest aktu notarialnego zawierającego umowę kupna [...] przez H. R., a o jego treści organy wnosiły w sposób pośredni na podstawie opisu czynności zawartego w kolejnych aktach notarialnych, które przywoływały między innymi mechanizm zamiany nieruchomości w związku z przesiedleniem na terytorium Rzeszy;
b) H. R. rzekomo nabyła własność na podstawie aktu notarialnego, sporządzonego przed notariuszem niemieckim w okolicznościach przemawiających za nieważnością czynności prawnej na podstawie, art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 151 dekretu
o mocy obowiązującej orzeczeń, ponieważ przepisy umocowujące Komisarza ds. umacniania niemieckości Heinricha Himmlera do wydawania zezwoleń na zamianę nieruchomości w stosunku do mienia na terytorium Polski, miały charakter przepisów publicznoprawnych (tj. związanych z emanacją władzy państwowej) i były
w orzecznictwie (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 1948 r., sygn. akt C 780/48) uznawane za skierowane przeciwko państwu polskiemu, a tym samym czynności prawne dokonywane na podstawie takiego "zezwolenia" były nieważne;
c) w przypadku powzięcia wątpliwości co do braku legitymacji prawnej wnioskodawcy, organ dekretowy ma obowiązek, sprawdzenia czy H. R., rzeczywiście posiadała przymiot właściciela nieruchomości warszawskiej i z tego względu organ ten powinien zawiesić postępowanie i wezwać wnioskodawcę do okazania orzeczenia sądu stwierdzającego ważność czynności prawnej zawartej przed niemieckim notariuszem albo inny dowód potwierdzający ważność tej czynności np. kopię aktu notarialnego z archiwum znajdującego się na terytorium [...];
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy
o Komisji w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości
z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1122, z późn. zm.) poprzez uznanie przez Sąd, że zaświadczenie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydziału Ksiąg Wieczystych z 16 czerwca 2005 r. L.dz. 1036/05 dotyczącego hip. [...] "[...]", jest dokumentem urzędowym z którego wynikają okoliczności dotyczące stosunków prawnorzeczowych nieruchomości warszawskiej, w tym tytuł prawa własności H. R. do nieruchomości warszawskiej, a następnie uznanie przez Sąd wskutek oceny tego dokumentu, że Komisja niesłusznie zarzuciła Prezydentowi naruszenie prawa polegające na nieprawidłowym (dowolnym) ustaleniu osoby właściciela przeddekretowego nieruchomości warszawskiej na dzień wejścia w życie dekretu, ponieważ w ocenie Sądu Komisja nie przedstawiła żadnego dokumentu, który stanowiłby przeciwdowód wobec tego zaświadczenia, podczas gdy z osnowy tego zaświadczenia określonej przez przepisy stanowiące podstawę do wydania takiego dokumentu wynika, że okoliczność w nim stwierdzana dotyczy tylko i wyłącznie faktu zniszczenia księgi hipotecznej, a tym samym ocena Sądu jest całkowicie dowolna;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. z art. 76 § 1 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n., poprzez uznanie przez Sąd w ramach wykonywanej funkcji kontrolnej, że nieuzasadnione jest stwierdzenie przez Komisję, że Prezydent naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., art 77 § 1 k.p.a. i art. 76 § 1 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. poprzestając na wybiórczym i niepełnym zebraniu materiału dowodowego w postaci dokumentu prywatnego zawierającego nieprecyzyjne wykreślenia geodezyjne A. R. i dokonując na podstawie tego dowodu ustaleń faktycznych, co do przeznaczenia planistycznego poszczególnych działek wchodzących w skład [...], podczas gdy Sąd prawidłowo wykonując funkcje kontrolną powinien był dostrzec, że Prezydent nie tylko posłużył się nieprecyzyjnym dokumentem prywatnym określającym granice poszczególnych działek i ich przeznaczenia planistycznego, ale całkowicie pominął ustalenia, czy faktycznie doszło do parcelacji działek i czy nieruchomość warszawska rzeczywiście mogła stanowić samodzielny przedmiot określenia celu planistycznego dla potrzeb stwierdzenia występowania przesłanki planistycznej, o której mowa w art. 215 ust.
2 u.g.n., a także, że Prezydent oceniając przesłankę planistyczną zawartą w art. 215 ust. 2 u.g.n. powinien był ja oceniać na moment wejścia w życie dekretu tj. 21 listopada 1945 r. w stosunku do prawnie wyodrębnionej na ten moment działki tj. działki hip [...];
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) lub § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. z art. 76 § 1 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n., poprzez uznanie przez Sąd w ramach wykonywanej funkcji kontrolnej, że niezasadne jest stwierdzenie przez Komisję uchybienia
w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta poprzez niedostateczne zbadanie przez ten organ przesłanki pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością dopiero po dniu 5 kwietnia 1958 r., podczas gdy w stosunku do różnych części nieruchomości [...] byli właściciele utracili możliwość władania przed dniem 5 kwietnia 1958 r. np. w związku z budową szkoły oraz wytyczeniem ulicy [...], co świadczy, o tym że również w zakresie stanowiącym przedmiotową nieruchomość warszawską możliwe jest, iż przed ww. datą nastąpiła utrata możliwości faktycznego władania nieruchomością warszawską w związku np. z uprawą roli;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. i w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy
o Komisji i art. 104 § 2 k.p.a. w. zw. z art. 46 § 1 k.c. i art. 215 ust. 2 u.g.n oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n w poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej polegające niedostrzeżeniu, że decyzja reprywatyzacyjna jako decyzja, której przedmiotem była wyłącznie nieruchomość warszawska w postaci jednej działki, spośród 59 działek wchodzących w skład nieruchomości [...], w rzeczywistości stanowiła co najwyżej część większej nieruchomości, w stosunku do której został złożony jeden wniosek dekretowy jako do jednej całości, a wydawanie decyzji częściowych przez Prezydenta miało na celu bezzasadne zwiększenie wysokości odszkodowania z art. 215 ust. 2 u.g.n. oraz pozorowanie spełnienia przesłanek: "planistycznej" i "posiadania" zawartych w tym przepisie, podczas gdy przesłanki te nie były niewątpliwie spełnione dla całej nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym, a także ewentualne odszkodowanie powinno przybrać formę jednego odszkodowania za utratę prawa własności tak określonej nieruchomości, a nie 59 odszkodowań;
II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 1051 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, dalej "k.c."), art. 1053 k.c. oraz art. 1054 § 1 k.c. poprzez błędną wykładnię tych przepisów w ramach rekonstrukcji wzorca normatywnego zastosowanego przy wykonywaniu funkcji kontrolnej określającego legitymację formalną i uznanie przez Sąd, że Skarżący J. P. ma bezpośredni interes prawny wynikający z normy publicznoprawnej polegający na prawie podmiotowym do odszkodowania za utratę własności nieruchomości warszawskiej, podczas gdy:
a) Skarżący nie był właścicielem nieruchomości warszawskiej, ani jego następcą prawnym, a wstąpił do trwającego postępowania administracyjnego w drodze czynności cywilnoprawnej — aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2011 r. rep [...] sprzedaży spadku po H. R., która nastąpiła już po zgłoszeniu roszczeń dekretowych przez pierwotnego spadkobiercę po H. R. w postępowaniu administracyjnym;
b) następcą prawnym H. R. stał się z chwilą otwarcia spadku tj.
z dniem 1 listopada 1980 r. K. R., który zainicjował postępowanie
w przedmiocie odszkodowania z art. 215 ust. 2 u.g.n. w dniu 27 sierpnia 2008 r., co oznacza, że stroną postępowania o odszkodowanie z art. 215 ust. 2 u.g.n. nigdy nie była H. R., a tym samym umowa sprzedaży spadku, która miała miejsce
w toku postępowania administracyjnego nie spowodowała przeniesienia praw
i obowiązków strony, którą był K. R., w związku z tym że ten ostatni nie mógł przenieść na nabywców spadku już zrealizowanych w momencie złożenia wniosku o odszkodowanie uprawnień administracyjnoprawnych, a tym samym do tej sytuacji nie miał zastosowania art. 30 § 4 k.p.a.;
c) K. R. zgodnie z art. 1054 § 1 k.c. byłby co najwyżej zobowiązany do zwrócenia nabywcom spadku po H. R. wartości uzyskanego odszkodowania, a nabywcy mogli tego zwrotu dochodzić na drodze cywilnoprawnej;
d) przepisy prawa administracyjnego nie przewidywały możliwości zbycia publicznego prawa podmiotowego w drodze czynności stosowania prawa tj. np. umowy cywilnoprawnej, zaś umowa nabycia spadku, w momencie jej zawarcia dotyczyła masy spadkowej, w składzie której nie było już roszczenia o przyznanie własności czasowej
w związku z utraconym prawem własności nieruchomości warszawskiej, które to prawo zostało przekształcone w ekspektatywę odszkodowania publicznoprawnego przez K. R. w momencie zgłoszenia we własnym imieniu wniosku z 2008 r.;
e) Skarżący w związku z brakiem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n.;
f) Skarżący J. P. nie był spadkobiercą po H. R. i nie korzystał z prawa do dziedziczenia znajdującego ochronę w art. 64 ust. 1 Konstytucji RP;
g) wydanie decyzji reprywatyzacyjnej wobec osoby, która nie jest stroną
w rozumieniu art. 28 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n.
Wobec powyższego Komisja wniosła o uchylenie zaskarżonego kasacyjnie wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto, wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej Miasta zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1, 2 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.
z 2022 r. poz. 2492, dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.
w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji, poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd
I instancji obowiązku kontroli oraz zaakceptowanie przez ten Sąd błędnej oceny materiału dowodowego sprawy, dokonanej przez organ, mimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego sprawy, w tym nie wyjaśniono kwestii skuteczności parcelacji nieruchomości hipotecznej "[...]" rej. hip. [...]
w dacie wejścia w życie dekretu oraz budowy na tej nieruchomości w latach 40-tych
i 50-tych XX wieku obiektów szkolnych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, co też skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych
i prawnych, mających wpływ na spełnienie w sprawie niniejszej przesłanek ustalenia
i przyznania odszkodowania w trybie przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n.;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy "działkę przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne" stanowiła projektowana hip. nr [...], podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "działki przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne" należy rozumieć działkę, która przed dniem 21 listopada 1945 r. (data wejścia w życie dekretu warszawskiego) miała samodzielny charakter prawny, pozwalający ustalić jej przeznaczenie planistyczne, wobec czego w realiach niniejszej sprawy, z uwagi na nieskuteczność parcelacji nieruchomości hipotecznej "[...]" rej. hip. [...], "działkę przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne" stanowiła cała nieruchomość hipoteczna "[...]" rej. hip. [...] nie zaś projektowana hip. nr [...], za którą zostało przyznane odszkodowanie mocą kontrolowanej przez organ decyzji reprywatyzacyjnej; a w konsekwencji powyższego zarzucono również niewłaściwe zastosowanie w sprawie niniejszej przepisu prawa materialnego, tj. art. 215 ust.
2 u.g.n.;
3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy do pozbawienia poprzedniego właściciela faktycznej możliwości władania nie doszło przed dniem 5 kwietnia 1958 r., podczas gdy "możliwość władania" przez poprzedniego właściciela (jego następcę prawnego), o której mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n. odnieść należy do całości "działki przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne ", zaś utrata faktycznej możliwości władania nawet częścią działki skutkuje uznaniem, że został on pozbawiony faktycznej możliwości władania całością działki, wobec czego już sam fakt posadowienia w latach 40-tych i 50- tych XX wieku na części nieruchomości hipotecznej "[...]" rej. hip. [...], budynku szkoły wraz z infrastrukturą towarzyszącą, skutkował pozbawieniem poprzedniego właściciela (jego następcy prawnego) faktycznej możliwości władania całą nieruchomość hipoteczną "[...]" rej. hip. [...] przed dniem 5 kwietnia 1958 r., w tym także w zakresie odpowiadającym projektowanej hip. nr [...], za którą zostało przyznane odszkodowanie mocą kontrolowanej przez organ decyzji reprywatyzacyjnej; a w konsekwencji powyższego zarzucono również niewłaściwe zastosowanie w sprawie niniejszej przepisu prawa materialnego, tj. art. 215 ust. 2 u.g.n.;
4. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy do pozbawienia poprzedniego właściciela faktycznej możliwości władania nie doszło przed dniem 5 kwietnia 1958 r., podczas gdy część projektowanej hip. nr [...], za którą zostało przyznane odszkodowanie mocą kontrolowanej przez organ decyzji reprywatyzacyjnej, została zajęta i była użytkowana pod ulicę [...] od okresu przedwojennego aż do lat 60-tych XX wieku, co każe przyjąć, że do pozbawieniem poprzedniego właściciela (jego następcy prawnego) faktycznej możliwości władania doszło przed dniem 5 kwietnia 1958 r.; a w konsekwencji powyższego zarzucono również niewłaściwe zastosowanie w sprawie niniejszej przepisu prawa materialnego, tj. art. 215 ust. 2 u.g.n.
Wobec powyższego Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej Prokurator zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 30 ust. 1 pkt 4 a w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o Komisji w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001, Nr 124, poz. 1361, tj.
z dnia 26 października 2001 r., dalej: "ustawa o księgach wieczystych i hipotece") w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że ustalenia Komisji wyrażone w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu decyzji z 14 stycznia 2020 r. nie wykazały w kontrolowanej decyzji odszkodowawczej Prezydenta mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa określonego w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a w zakresie wykazania prawa własności H. R. i legitymacji prawnej jej następców prawnych do spornej nieruchomości oraz zakresu tego prawa, gdyż Prezydent w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania mógł wywieść wiążące ustalenia w zakresie prawa własności nieruchomości H. R. na podstawie zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] czerwca 2005 r. dotyczącego hip. [...]", posiadającego walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 §1 k.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia przytoczonych przepisów wskazuje, że z uwagi na ustalenie, że księga hipoteczna nieruchomości ozn. "[...] inw. Nr [...]" uznana została za zniszczoną w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i niemożliwe było wydanie zaświadczenia o stanie prawnym nieruchomości, to w konsekwencji nieuprawnione i pozbawione mocy prawnej było dokonanie wiążących ustaleń w zakresie stanu prawnego opisanej nieruchomości, jej właściciela i legitymacji prawnej jego następców prawnych na podstawie informacji opartej o dowolnie przedstawione, zniszczone i niepełne dokumenty zawarte w księdze, a wydanemu przez Sąd zaświadczeniu z [...] czerwca 2005 r. przysługiwał walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. jedynie w zakresie informacji o uznaniu księgi hipotecznej za zniszczoną;
2. art. 30 ust. 1 pkt 4 a w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3 o Komisji w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. i w zw. z art. 76 § k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że ustalenia Komisji wyrażone w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu decyzji nie wykazały w kontrolowanej decyzji odszkodowawczej Prezydenta mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa określonego w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie ustalenia prawa własności H. R. do spornej nieruchomości oraz zakresu tego prawa i w konsekwencji nie doprowadziły do nieprawidłowego ustalenia charakteru spornej nieruchomości i błędnego ustalenia legitymacji prawnej jej następców do otrzymania odszkodowania, przez nieuprawnione przyjęcie, że w tym zakresie Prezydent mógł wywieść wiążące ustalenia na podstawie zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydziału Ksiąg Wieczystych z [...] czerwca 2005 r. dotyczącego "[...] podczas gdy zaświadczenie to z uwagi na wydzielenie z księgi ozn. "[...]" części nieruchomości o pow. [...] m² do księgi oddzielnej, oznaczonej Nr [...] nie dotyczyło części gruntu ozn. jako nieruchomość hipoteczna nr [...], będącej przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Prezydenta i nie pozwalało na ustalenie, że nieruchomość ta stanowiła wyodrębnioną geodezyjnie "działkę" w chwili wejścia w życie dekretu, przez co wykluczona została możliwość dalszej oceny ustalonego w ten sposób stanu faktycznego przez pryzmat przesłanek wskazanych
w art. 215 ust. 2 u.g.n., a więc określenia czy działka ta przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz czy poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez błędne i mające istotny wpływ na wynik sprawy uznanie przez Sąd I instancji, że postępowanie Komisji nie dowiodło, że przy wydaniu kontrolowanej decyzji odszkodowawczej doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji do naruszenia art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a., przez wadliwe przyjęcie, że Prezydent mógł wywieść wiążące ustalenia w zakresie prawa własności nieruchomości przysługującego H. R. na podstawie zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydziału Ksiąg Wieczystych z [...] czerwca 2005 r. dotyczącego hip . [...] " i w związku z tym mógł zaniechać podjęcia dalszych czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego, w tym oceny tytułu nabycia własności nieruchomości ozn. jako [...] - umowy kupna -sprzedaży nieruchomości z [...] lipca 1942 r. nr rep. [...] zawartej przed niemieckim notariuszem przez H. R., także przez pryzmat przepisów Dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 30 listopada 1939 r. o nieważności aktów prawnych okupanta (Dz. U. Nr 102, poz. 1006) oraz przepisów dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych wydanych w czasie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej i powojennego orzecznictwa w tym zakresie, a także oceny przedstawionych przez wnioskodawcę dowodów na okoliczność legitymowania się przez H. R. prawem własności przedmiotowej nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu, tj. dzień 21 listopada 1945 r. podczas gdy organ administracji publicznej był zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia wyczerpującego materiału dowodowego, w tym do oceny tytułu nabycia własności nieruchomości przez H. R., a także wykazania, że dysponowała ona nabytym prawem własności w określonym zakresie w dacie wejścia w życie dekretu tj. w dniu 21 listopada 1945 r., (wobec braku umowy kupna - sprzedaży nieruchomości i braku zaświadczenia o treści księgi wieczystej), a swoje stanowisko powinien przekonująco uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kodeksu ze wskazaniem faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez błędne i mające istotny wpływ na wynik sprawy uznanie przez Sąd I instancji, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Komisję w zakresie decyzji odszkodowawczej Prezydenta, naruszone zostały przepisy regulujące zasady prowadzenia postępowania dowodowego i oceny zebranego w nim materiału, polegające na wykazaniu przez Komisję jedynie wątpliwości i przypuszczeń dotyczących prawidłowości kontrolowanej decyzji, bez wskazania dowodów potwierdzających wadliwość ustaleń faktycznych oraz ocen prawnych dokonanych przez organ odszkodowawczy, a w szczególności brak przedstawienia przez Komisję dowodów podważających treść zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz dowodów potwierdzających, że H. R. dokonała rozporządzeń w zakresie nabytej przez nią w dniu [...] lipca 1942 r. nieruchomości, ze wskazaniem jakie parcele zostały zbyte, co czyniłoby nieaktualnym zaświadczenie Sądu z dnia 16 czerwca 2005 r. i przywołany w nim wniosek nr [...] z dnia [...] marca 1944 r., podczas gdy, zakres koniecznych ustaleń faktycznych dla sprawy wyznacza pozytywna przesłanka prawa materialnego, określona w art. 215 ust. 2 u.g.n.,
- legitymowania się prawem własności, na określoną datę, wobec czego nie było zadaniem Komisji zgromadzenie materiału dowodowego celem podważenia treści zaświadczenia z [...] czerwca 2005 r. wskazującego, że zaświadczenie o treści księgi nie może być wydane i zawierającego niezweryfikowane innymi dowodami informacje pozyskane w oparciu o dokumenty zebrane w zniszczonej księdze hipotecznej
i dotyczące stanu prawnego nieruchomości "[...]" na dzień
[...] marca 1944 r., a także ustalanie czy doszło i w jakim zakresie do zbycia nieruchomości stanowiącej przedmiot własności H. R. w dacie wejścia w życie dekretu, skoro przysługiwanie tego prawa H. R. na dzień 21 listopada 1945 r. nie zostało w żaden sposób wykazane w toku postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z 24 listopada 2011 r., zgodnie z wymogami określonymi w art. 215 ust. 2.
Wobec powyższego Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie wniesionych skarg przez ich oddalenie, ewentualnie,
z ostrożności procesowej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto, wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skarg kasacyjnych (środków odwoławczych, środków zaskarżania). Granice te są wyznaczone wskazanymi w nich podstawami, którymi mogą być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt
1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie wszystkich skarg kasacyjnych (środków odwoławczych) istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w trzech środkach odwoławczych.
Rozpoznając łącznie wniesione skargi kasacyjne w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie są one zasadne.
W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej podkreślić należy, że przytaczane w skardze kasacyjnej (środku zaskarżania) przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu
i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176
§ 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 466/22, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, źródło CBOSA).
Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2187/21, źródło CBOSA, por. także J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014r., sygn. akt II GSK 1211/13, źródło CBOSA), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2652/20, źródło CBOSA).
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, źródło CBOSA; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2024, s. 650–669).
Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesione skargi kasacyjne od wyroku Sądu I instancji nie odpowiadają w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a.
Podnoszony np. podnoszony we wszystkich skargach kasacyjnych, w obrębie naruszenia przepisów postępowania mających mieć wpływ na wynik sprawy, zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z innymi przepisami (normami) prawa, nie jest precyzyjny, bowiem art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt.
I OSK 414/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto, jak już wyżej podkreślano, w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie uzasadniając przy tym konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych poszczególnych norm (przepisów), jest nieprawidłowe. W realiach niniejszej sprawy część zarzutów ulokowanych w środkach zaskarżania ewidentnie narusza ten wymóg właściwy dla skargi kasacyjnej na gruncie p.p.s.a.
Z kolei w ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, wszystkie skargi kasacyjne pomimo, że kwestionują w całości orzeczenie sądowe nie zarzucają
w tym zakresie Sądowi wojewódzkiemu naruszenia przepisów p.p.s.a., w oparciu
o które Sąd I instancji przeprowadził kontrolę decyzji Komisji.
Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych.
Przed odniesieniem się do zarzutów zawartych w skargach kasacyjnych wniesionych w niniejszej sprawie zaznaczyć należy, że na rozprawach w dniu 16 stycznia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał również sprawy o sygn. akt:
I OSK 1041/22 (od wyroku w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 270/20), która dotyczyła przyznania odszkodowania K. R. za pierwszą działkę na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n., I OSK 1042/22 (od wyroku w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 271/20), która dotyczyła przyznania odszkodowania K. R. za drugą działkę,
I OSK 530/22 (od wyroku w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 272/20) oraz I OSK 1030/22 (od wyroku w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 273/20), w których przyznano odszkodowanie za dwie działki na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. K. S. jako nabywcy spadku, a także sprawę I OSK 1878/22 (od wyroku w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2620/19), która dotyczyła przyznania odszkodowania za cztery działki na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. K. S., która również powołała się na nabycie ¼ części spadku i umowę działu spadku z dnia 19 stycznia 2011 r. zawartą z K. R. - spadkobiercą H. R.
Ponadto, co wymaga także podkreślenia, w niniejszej sprawie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny – I OSK 1239/23 (od wyroku w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 693/20) – dotyczącej przyznania odszkodowania za trzy działki na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. J. P., który również powołał się na nabycie 1/4 części spadku i umowę działu spadku z dnia 19 stycznia 2011 r. zawartą z K. R. – spadkobiercą H. R.
Decyzja Prezydenta z dania 24 listopada 2011 r. w niniejszej sprawie dotyczyła, jak wiadomo, nieruchomości objętej hip. nr [...] , która jak ustalił Sąd wojewódzki, obecnie stanowi część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] Nieruchomość ta pochodziła z księgi hipotecznej pod nazwą "[...]" nr wykazu hip. [...].
We wszystkich tych sprawach rozpoznanych przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawach w dniu 16 stycznia 2025 r. (o sygn. akt: I OSK 1041/22, I OSK 1042/22, I OSK 530/22, I OSK 1030/22, I OSK 1878/22) – Prezydent miasta Warszawy – wydał decyzje na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. o przyznaniu odszkodowania na rzecz wskazanych osób, decyzje te stały się ostateczne i zostały wykonane. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich we wszystkich sprawach uchyliła decyzje odszkodowawcze, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wszystkich powołanych sprawach uchylił decyzję Komisji. Skargi kasacyjne we wszystkich tych sprawach zostały rozpoznane na rozprawach w dniu 16 stycznia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wszystkie skargi kasacyjne w wymienionych wyżej sprawach mając na uwadze, że wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiadają prawu mimo, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił w pełni stanowiska prawnego wyrażonego
w uzasadnianiach zaskarżonych wyroków.
Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne
z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 968/21, 17 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 113/11, 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w CBOSA, por.
J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 882–883; B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2024, s. 669–675).
Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie (podobnie jak ww. skargi kasacyjne rozpoznane na rozprawach w dniu 16 stycznia 2025 r. wniesione
w pozostałych sprawach, które są tożsame pod względem okoliczności faktycznych
i prawnych) oraz obszerne zarzuty w nich sformułowane dotyczące – jak już wspomniano – zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, koncentrują się na dwóch podstawowych zagadnieniach, które wymagały rozważenia. Pierwsze z nich było związane z ustaleniem, czy H. R. nabyła na podstawie umowy zawartej w dniu [...] lipca 1942 r. nieruchomość hipoteczną "[...]", a drugie zagadnienie dotyczyło ustalenia zakresu i przedmiotu odszkodowania z art. 215 ust. 2 u.g.n.
Ze względu na tożsamość okoliczności faktycznych i prawnych w wymienionych wcześniej sprawach z dnia 16 stycznia 2025 r., a także chronologię zdarzeń, pierwsza była rozpoznawana sprawa o sygn. akt I OSK 1041/22 (wyrok WSA o sygn. akt I SA/Wa 270/20), która dotyczyła przyznania odszkodowania K. R. decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 23 marca 2010 r. wydaną na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. w kwocie [...] zł za pierwszą działkę hip. nr [...] o pow. [...] m² powstałą z parcelacji nieruchomości hipotecznej "[...]" nr hip. [...]. Stąd też w sprawie o sygn. akt I OSK 1041/22 Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się szczegółowo do dwóch podstawowych, a zasygnalizowanych wyżej zagadnień.
Mając na uwadze tożsamość okoliczności faktycznych i prawnych wymienionych spraw, tożsamość zapadłych rozstrzygnięć, a także zarzutów skarg kasacyjnych – skład orzekający w niniejszej sprawie o sygn. akt I OSK 1239/23 – uznaje, że należy wprost odwołać się do argumentacji zawartej w uzasadnianiu wyroku w sprawie o sygn. akt
I OSK 1041/22.
Pierwsze zagadnienie o fundamentalnym znaczeniu związane jest z ustaleniami
i oceną spełnienia przez poprzedniczkę prawną K. R. – H. R. przesłanki nabycia prawa własności nieruchomości hipotecznej [...], z parcelacji której powstało kilkadziesiąt działek, w tym działki objęte wskazanymi wyżej sygnaturami spraw, przedmiotem których było przyznanie odszkodowania za poszczególne działki na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. Wątpliwości dotyczące nabycia przez H. R. prawa własności nieruchomości hipotecznej [...] na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] lipca 1942 r. mają zróżnicowany charakter. Po pierwsze, wątpliwości te wynikają z faktu niezachowania się pełnej dokumentacji w tym umowy sprzedaży z [...] lipca 1942 r., jak również niezachowania się kompletnej księgi hipotecznej. Zachowały się natomiast fragmenty księgi hipotecznej, w których między innymi występują wpisy dotyczące tej nieruchomości, jak również akty notarialne z 1943 r. i 1944 r., na podstawie których H. R. sprzedała osobom trzecim poszczególne parcele powstałe z parcelacji nieruchomości hipotecznej [...] nabytej na podstawie umowy z [...] lipca 1942 r. Po drugie, wątpliwości dotyczące nabycia przez H. R. na podstawie umowy z 22 lipca 1942 r. prawa własności nieruchomości hipotecznej [...], związane są z takimi faktami jak: sporządzenie aktu notarialnego
z 22 lipca 1942 r. przez notariusza niemieckiego A. E. w W. wówczas w Generalnym Gubernatorstwie, który to akt w świetle obowiązującego dekretu z 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych wydanych
w okresie okupacji niemieckiej na terenach RP, nie mógł być uznany za ważny
w rozumieniu prawa polskiego, a także fakt, że sprzedający przedmiotową nieruchomość to osoby przynależne do narodowości niemieckiej, reprezentowani przy zawieraniu umowy przez Reichsführera SS Komisarza Rzeszy Heinricha Himmlera oraz Untersturmführera Gerharda Stabenow.
Natomiast drugie istotne zagadnienie podnoszone w skargach kasacyjnych dotyczy kwestii materialnoprawnych związanych z wykładnią art. 215 ust. 2 u.g.n.,
a więc przesłanek, od spełnienia których zależy możliwość uzyskania odszkodowania, oczywiście przy uprzednim przyjęciu, że poprzedniczka prawna K. R. – H. R. nabyła prawo własności nieruchomości hipotecznej [...] na podstawie umowy zawartej [...] lipca 1942 r. Jednak w ramach tego zagadnienia, pierwszoplanowe znaczenie ma kwestia podnoszona przez Sąd
I instancji, a dotycząca rozumienia samego przedmiotu odszkodowania, tzn. czy przedmiotem odszkodowania są poszczególne działki powstałe z parcelacji nieruchomości hipotecznej [...], jak przyjął Prezydent m.st. Warszawy
w wydanych decyzjach odszkodowawczych, a następnie Komisja, czy też przedmiotem odszkodowania jest nieruchomość hipoteczna [...], jak przyjął Sąd
I instancji oraz w szczególności m. st. Warszawa w skardze kasacyjnej. To zagadnienie dotyczące rozumienia przedmiotu odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. będzie tym samym przedmiotem rozważań w dalszej części.
Przechodząc do pierwszego wskazanego powyżej zagadnienia dotyczącego ustalenia, czy H. R. nabyła na podstawie umowy zawartej w dniu [...] lipca 1942r. prawo własności nieruchomości hipotecznej [...] – skoro ustalenie tego tytułu prawnego jest niezbędną przesłanką do przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. - należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy takie ustalenia może czynić organ administracji, a w konsekwencji sąd administracyjny. Zaznaczyć należy, że w powyższej kwestii wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 kwietnia 2023
r. w sprawie o sygn. akt I OSK 3140/19, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane stanowisko. Mianowicie NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 3140/19 wskazał, że "w toku postępowania organy administracji obowiązane są do czynienia ustaleń dotyczących prawa własności określonej nieruchomości. Ustalenie tytułu prawnego do nieruchomości powinno nastąpić w postępowaniu administracyjnym, skoro jest niezbędną przesłanką do przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 u.g.n.". W orzecznictwie Sądu Najwyższego zwrócono uwagę, że nie znajduje uzasadnienia poszukiwanie dowodów potwierdzających własność w postępowaniu cywilnym, podczas gdy postępowanie administracyjne użycza całego instrumentarium procesowego przydatnego do czynienia ustaleń w tym zakresie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt III CSK 169/09, publ. OSNC-ZD 2010/4/109).
W tej kwestii zasadne jest powołanie się na wyroki Sądu Apelacyjnego
w Warszawie z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt I ACa 920/08 (publ. Lex nr 5309084, OSA 2011/7/79-80) i z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt I ACa 716/14 (publ. Lex nr 1649133). Obie sprawy dotyczyły ustalenia stanu prawnego nieruchomości przejętych na podstawie dekretu warszawskiego. Powyższy Sąd w sposób jednoznaczny wskazał, że fakt prawotwórczy, jako przesłanka nabycia prawa do określonego świadczenia (prawa własności czasowej, a obecnie prawa użytkowania wieczystego), będzie musiał być ustalony w postępowaniu administracyjnym, nadal toczącym się na skutek wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Warto przytoczyć stanowisko Sądu Apelacyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. akt
I ACa 920/08, w którym Sąd Apelacyjny stwierdził, że "w pełni podziela stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, że powództwo o ustalenie nie może prowadzić do samodzielnego ustalania uprawnień, jeżeli rozstrzygnięcie o nich jest nierozerwalnie związane z rozstrzyganiem określonych stosunków prawnych (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt III CZP 8/01, OSNC 2001/10/146 i Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, część pierwsza, tom
1 pod red. Tadeusza Erecińskiego s. 465). Zdaniem Sądu Apelacyjnego nie sąd powszechny, lecz organ administracji w postępowaniu o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) posiada kompetencję do ustalenia wskazanego powyżej faktu prawotwórczego. Okoliczność zaginięcia księgi hipotecznej oraz dokumentów, które stanowiły podstawę wpisów w niej prawa współwłasności spornej nieruchomości na rzecz K.P. w 55% i R.P (dawniej R.P.) w 45% (tj. oryginałów umów sprzedaży sporządzonych w formie aktów notarialnych lub ich odpisów) nie uniemożliwia organowi administracyjnemu ustalenia ich treści. Dowód taki może zostać przeprowadzony przy pomocy wszelkich środków dowodowych (por. odpowiednio wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 września 2003 r., sygn. akt I CK 50/02, Lex nr 269765). Wyrok ustalający, wydany na podstawie art. 189 k.p.c., tak jak i inne orzeczenia sądów stanowi dokument urzędowy (por. K. Knopek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 88-92). Podkreślić należy, iż wyrok ustalający prawo własności nieruchomości jest skuteczny tylko przeciwko pozwanemu i nie stanowi dokumentu stwierdzającego prawo własności (por. orzeczenia Sądu Najwyższego
z dnia 5 kwietnia 1955 r., sygn. akt II CR 291/55, OSN 1955/4/90 i z dnia 25 marca 1953 r., sygn. akt II C 107/53, OSN 1954/2/38, E. Jefimko, Środki dowodowe w postępowaniu wieczystoksięgowym w razie zaginięcia lub zniszczenia dokumentów stwierdzających nabycie prawa własności nieruchomości, Przegląd Sądowy 2004, Nr
5 s. 115-121). Wyrok Sądu ustalający prawo własności nieruchomości nie może również stanowić podstawy wpisu w księdze wieczystej (por. A. Oleszko, Glosa do postanowienia Sądu Wojewódzkiego w Rzeszowie z dnia 14 maja 1991 r., I CR 174/91, Rejent 1991 r., nr 3, s. 169 oraz Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 grudnia 1988 r., III CRN 434/88, Rejent 1992 r., Nr 6, s. 209 oraz artykuł pt. Wyrok sądowy jako podstawa wpisu do księgi wieczystej, Przegląd Sądowy 1993 r., nr 5, s. 57)".
Akceptując przedstawione wyżej stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie mimo niezachowania umowy sprzedaży nieruchomości hipotecznej [...] z dnia [...] lipca 1942
i niezachowania kompletnej księgi hipotecznej, to dowody jakie się zachowały, między innymi akty notarialne z 1943 r. i 1944 r., na podstawie których H. R. sprzedawała na rzecz osób trzecich poszczególne parcele powstałe z parcelacji nieruchomości hipotecznej, a także częściowe wpisy w księdze hipotecznej powinny zostać poddane ocenie jako dowody w sprawie. Dla prawidłowej i pełnej oceny powyższego materiału dowodowego jakim są akty notarialne oraz wpisy w księdze hipotecznej, niezbędne jest odwołanie się do stanu prawnego, jaki obowiązywał w dacie zawierania umowy tj. [...] lipca 1942 r., ponieważ tylko w ten sposób można poprawnie ustalić ich treść i skutki prawne z nich wynikające.
W chwili wybuchu II wojny światowej działalność notariatu w Polsce była uregulowana rozporządzeniem prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 1933 r. Prawo o notariacie (Dz. U. poz. 609), rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 12 grudnia 1933 r. w sprawie ksiąg notariuszów (Dz. U. poz. 764), oraz rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 31 października 1933 r. o pieczęciach natarjuszów i organów izb notarialnych (Dz.U. poz.764). Okupacja niemiecka przyniosła istotne zmiany między innymi w funkcjonowaniu polskiego notariatu. Mianowicie na ziemiach polskich wcielonych do Rzeszy (zarządzenie Hitlera z dnia 8 października 1939 r. o wcieleniu do Rzeszy z dniem 1 listopada 1939 r. przedwojennych polskich województw: śląskiego, poznańskiego, pomorskiego, oraz części województw białostockiego, kieleckiego, krakowskiego, łódzkiego i warszawskiego), w związku
z wprowadzeniem niemieckiego prawa, zlikwidowane zostały polskie kancelarie notarialne, jak również polskie sądy. Natomiast na terenie Generalnego Gubernatorstwa (zwanego również Generalną Gubernią, utworzonego na mocy dekretu Hitlera z dnia 12 października 1939 r. o administracji okupowanych polskich terenów) pozostawiono
w mocy przepisy prawa polskiego, funkcjonowały sądy polskie, a notariusze polscy mogli nadal dokonywać czynności w oparciu o przedwojenne polskie przepisy,
z wyjątkiem notariuszy pochodzenia żydowskiego, którzy nie mogli kontynuować praktyki. W Generalnym Gubernatorstwie stworzone cztery izby notarialne
- z siedzibami w Warszawie, Krakowie, Lublinie oraz Radomiu, a w 1941 r. powołano piątą izbę, z siedzibą we Lwowie. Oprócz polskich notariuszy, na terenie Generalnego Gubernatorstwa działali również notariusze niemieccy, których uprawnienia regulowały przepisy rozporządzenia Generalnego Gubernatora z 19 lutego 1940 r. o sądownictwie niemieckim oraz przepisy tegoż samego z 17 grudnia 1941 r. o niemieckich notariuszach w Generalnym Gubernatorstwie. Właściwość notariatu niemieckiego zawierała się w obrębie sądownictwa niemieckiego. Zaś w kompetencji sądownictwa polskiego przewidziano możliwość działania niemieckich notariuszy tylko w przypadku, gdy w czynności prawnej będącej przedmiotem aktu notarialnego brał udział obywatel niemiecki lub osoba pochodzenia niemieckiego, albo jeśli z tej czynności nabywały one prawo. W Warszawskiej Izbie Notarialnej, z której wykluczono rejentów pochodzenia żydowskiego, działało siedemdziesięciu polskich notariuszy. Liczba czynności dokonywanych w wybranych kancelariach była stabilna - w niektórych dochodziła nawet do dwóch, trzech tysięcy rocznie, co trzeba uznać za wysoką aktywność, zważywszy, że w grę wchodzi praktyka z lat wojny. Przykładowo w kancelarii notarialnej Stefana Bryera w 1940 r. sporządzono 374 czynności, w 1942 r. – 1 741 czynności, w 1944 r.
- 694 czynności. Zmniejszenie liczby dokonywanych czynności notarialnych nastąpiło - co zrozumiałe - w 1944 r. (szerzej Anna Marciniak-Sikora, Akty notarialne notariuszy warszawskich działających w czasie II wojny światowej i ich zastosowanie, we współczesnym obrocie prawnym, Studia z Dziejów Państwa i Prawa Polskiego 18, 193-207, 2015 Muzeum Historii Polski).
Na terenie Generalnego Gubernatorstwa, oprócz przestrzegania polskich przepisów, notariusze musieli przy sporządzeniu aktów notarialnych uwzględniać akty prawne wprowadzone przez Generalnego Gubernatora. Takim istotnym aktem prawnym było rozporządzenie Generalnego Gubernatora z dnia 27 marca 1940 r.
o obrocie nieruchomościami w Generalnym Gubernatorstwie (Dz. Rozp. GG z 1940 r., cz. I, nr 23, s.115-116). Zgodnie z tym rozporządzeniem w przypadku przeniesienia własności lub obciążenia nieruchomości na podstawie czynności prawnej, jak również przy przeniesieniu lub obciążeniu praw do nieruchomości i praw na nieruchomościach na podstawie czynności prawnej oraz umów, które mają za przedmiot zobowiązanie do przeniesienia własności lub obciążenie nieruchomości, jak również do przeniesienia lub obciążenia praw na majątkach i praw na nieruchomościach, wymagano następczego uzyskania zezwolenia wydanego przez administracyjne władze okupacyjne (przez starostę powiatowego/miejskiego), w którego okręgu była położona nieruchomość. Przed jego udzieleniem starosta badał, czy transakcja była ważna z prawnego punktu widzenia i czy spełniała wymagane przesłanki.
Odnosząc się zaś do powoływanego w decyzji Komisji dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1945 r. poz. 151, dalej: "dekret") zmienionego dekretem z dnia 11 kwietnia 1947 r., Dz. U. poz. 144), to przede wszystkim zauważyć należy, że art. 1 dekretu dotyczył wyroków i innych orzeczeń wydanych podczas okupacji przez sądy niemieckie, natomiast art. 11 dekretu dotyczył postępowania przed sądami polskimi na terenie byłego Generalnego Gubernatorstwa. Artykuł 1 ust. 1 tego dekretu wprowadził zasadę, że wyroki i inne orzeczenia, wydane podczas okupacji przez sądy niemieckie, są nieważne i pozbawione skutków prawnych. Natomiast z art. 11 ust. 1 dekretu wynikała odmienna zasada. Mianowicie zgodnie
z powołanym art. 11 ust. 1 postępowanie przed sądami polskimi w okresie okupacji na terenie b. Generalnego Gubernatorstwa i wydane przez te sądy orzeczenia są ważne. Zgodnie z art. 11 ust. 2: "Nieważne są jednak orzeczenia, wydane w postępowaniu hipotecznym i rejestrowym, jeżeli orzeczenia te zostały oparte na przepisach, skierowanych przeciwko Państwu Polskiemu lub jego obywatelom, albo na nieważnych orzeczeniach sądowych czy też na innych orzeczeniach lub zarządzeniach sprzecznych z zasadami obowiązującego w Polsce porządku publicznego, z wyjątkiem orzeczeń nakazujących wpisy, określone w art. 1 ust. 3".
Tym samym z art. 11 ust. 1 dekretu wynikała generalna zasada, że orzeczenia sądowe wydane przez sądy polskie na terenie byłego Generalnego Gubernatorstwa są ważne. Orzeczeniami sądowymi były również orzeczenia wydane w postępowaniu hipotecznym. Wyjątek od tej zasady został uregulowany w ust. 2 i zgodnie z tą regulacją orzeczenie sądu polskiego wydane w postępowaniu hipotecznym było nieważne gdy zostało oparte na przepisach skierowanych przeciwko Państwu Polskiemu lub jego obywatelom. Z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, skoro nieruchomość położona w Warszawie w wyniku umowy kupna sprzedaży została nabyta przez H. R. obywatelkę polską, a sprzedającymi były osoby pochodzenia niemieckiego, zaś na nabycie to starosta udzielił zezwolenia, a nadto zawarta umowa stanowiła podstawę do wydania orzeczenia przez sąd polski
w postępowaniu hipotecznym prowadzonym według polskich przepisów.
Natomiast sam fakt, że sprzedający nie działali osobiście przy zawieraniu umowy, a przez pełnomocnika, którym był Reichsführer SS Komisarz Rzeszy Heinrich Himmler oraz Untersturmführer Gerhard Stabenow, nie zmienia powyższego wniosku. Pełnomocnik działa bowiem w imieniu i na rzecz osoby reprezentowanej. Dodatkowo należy zaznaczyć, że zgodnie z treścią oświadczeń zawartych w zbiorze dokumentacji akt księgi [...] właściciele nieruchomości oświadczyli, że są osobami przesiedlonymi i pozostawili w Generalnym Gubernatorstwie nieruchomość położoną przy ul. [...] zapisaną w księdze hipotecznej [...] i dla uzyskania wyrównania majątkowego udzieliły Reichsführerowi SS, Komisarzowi Rzeszy dla utwierdzania niemieckości nieodwołalne pełnomocnictwo do zarządzania i sprzedaży ww. nieruchomości, jak również do udzielania w tym celu potrzebnych oświadczeń wobec sądów i innych władz, tym samym fakt udzielenia powyższego pełnomocnictwa przez ówczesnych właścicieli nie jest sporny.
Dlatego też do aktu notarialnego sporządzonego przez notariusza niemieckiego należy podchodzić indywidualnie mając na uwadze, po pierwsze, czy akt ten został sporządzony na terenie Generalnego Gubernatorstwa i stanowił podstawę do wydania przez sąd polski orzeczenia w postępowaniu hipotecznym, czy też na terenach polskich wcielonych do Rzeszy, gdzie nie działały sądy polskie, a po drugie, czy akt ten służył interesom obywateli polskich i nie był zdziałany na szkodę Państwa Polskiego. Należy jeszcze raz wyraźnie zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie na podstawie umowy sporządzonej w dniu [...] lipca 1942 r. przez notariusza niemieckiego na terenie Generalnego Gubernatorstwa, to H. R. obywatelska polska nabyła prawo własności nieruchomości od osób przesiedlonych reprezentowanych przez Komisarza Rzeszy dla utwierdzania niemieckości. Dlatego też powoływane w skargach kasacyjnych orzeczenia Sądu Najwyższego, które zostały podjęte w sprawach,
w których stany faktyczne były zupełnie odmienne, tzn. w których dochodziło do zajęcia, konfiskaty majątku obywateli polskich, wykreślania hipotek ustanowionych na rzecz Państwowego Banku Rolnego, a działania te były podejmowane w celu wzmocnienia niemieckości, są zupełnie nieadekwatne do okoliczności niniejszej sprawy, a tym samym i formułowane w nich wnioski nie mogą stanowić podstawy do oceny prawnej rozpoznawanej sprawy.
Kolejne zagadnienie, na które należy zwrócić uwagę, dotyczy problematyki parcelacji nieruchomości hipotecznej [...]. Mianowicie Prawo budowlane z 1928 r. regulowało między innymi problematykę planów zabudowania ogólnych
i szczegółowych, jak również problematykę tworzenia nowych osiedli i działek budowlanych. Zgodnie z art. 3 lit. a): "Nowe działki budowlane w osiedlach tworzy się na podstawie zatwierdzonego planu parcelacji (art. 52-67). Zgodnie z art. 52 ust.
1 podział na dwie lub więcej części terenów, nie stanowiących własności Państwa lub związków samorządowych, a położonych na obszarach, określonych w art. 53 może być dokonywany tylko na podstawie zatwierdzonego planu parcelacji". Jak wynika z art. 52 ust. 3, przed uzyskaniem takiego zatwierdzenia umowy o odstąpienie części nieruchomości, lub o przeniesienie prawa użytkowania części nieruchomości określonych w ust. 1, nie mają mocy prawnej. Zgodnie z art. 53 ust. 1 lit. a) przepisy art. 52 mają zastosowanie do: terenów, znajdujących się w obrębie granic administracyjnych gmin miejskich. Plan parcelacji powinien ustalić, rozmiary, kształt
i położenie działek budowlanych (art. 54). Natomiast w art. 57 określono organy właściwe do zatwierdzania planów parcelacji, były to zarządy miejskie (ust. 1 lit. a), wydziały wykonawcze komisji uzdrowiskowych (ust 1 lit. b) lub wydziały powiatowe (ust. 1 lit. c). Przepisy rozporządzenia regulowały również takie sytuacje, gdy na terenach parcelacji zachodziła konieczność przeprowadzenia nowych ulic, dróg, placów bądź też ich zmiany. (Szerzej na temat powyższego rozporządzenia: Gustaw Szymkiewicz, Komentarz do Prawa Budowlanego w nowym brzmieniu, nakładem własnym, Warszawa 1938). Z kolei w myśl art. 9 ustawy z 15 lipca 1935 r. o mierniczych przysięgłych, mierniczy przysięgli mieli wyłączne prawo sporządzania planów parcelacyjnych terenów.
Mając na uwadze powyższe regulacje i wynikających z nich stan prawny należy spojrzeć na treść zachowanych aktów notarialnych. W akcie notarialnym z [...] kwietnia 1943 r. sporządzonym przez S. B. notariusza przy wydziałach hipotecznych Sądu Okręgowego w Warszawie, na podstawie którego H. R. sprzedała M. P. niezabudowaną parcelę oznaczoną [...],
o powierzchni [...] m² znajdują się między innymi następujące postanowienia:
1. H. R. oświadczyła, że na mocy aktu zeznanego przed A. E. niemieckim notariuszem w Generalnym Gubernatorstwie, w dniu [...] lipca 1942 r. nieruchomość pod nazwą "[...], zatwierdzonego przez Starostę Miejskiego w Warszawie stosownie do pisma z dnia 15 października 1942 r. Akt Z.R.A.Kg.Nr 2272/42 nabyła od E. D., M. K., A. D. oraz M. K.
2. Zgodnie z okazanym przy akcie ulegającym załączeniu do księgi hipotecznej planem sporządzonym przez mierniczego przysięgłego J. R. w dniu 29 grudnia 1942 r. nr [...], zatwierdzonym przez Zarząd Miejski w mieście Warszawie w dniu [...] marca 1943 r. Nr.VI-g-l i zaświadczeniem tegoż Zarządu z [...] marca 1943 r. Nr VI-g-l podzielony został na [...] parceli o łącznej powierzchni [...] hektary dziewięć tysięcy dwieście sześćdziesiąt pięć metrów kwadratowych, Nr. kolejnymi od [...] do [...] oraz Numerami hipotecznymi od [...]. Pozostała powierzchnia
[...] hektar [...]zgodnie z powołanym wyżej planem pod użyteczność publiczną oraz regulację przyległych ulic, odstąpiona została przez H. R. bezpłatnie Gminie miasta Warszawa na mocy aktów zeznanych przed notariuszem K. J. w dniu [...] i [...] lutego 1943 r. Nr repertorium [...].
3. Notariusz pouczył strony zawierające niniejszą umowę, że ich ważność jest zależna od zezwolenia władz po myśli rozporządzenia z dnia 27 marca 1940 r. o obrocie nieruchomościami w Generalnym Gubernatorstwie i o ryzyku na jakie narażają się wymieniając wzajemne świadczenia, w szczególności płacąc cenę kupna przed udzieleniem zezwolenia.
Podobnie, w akcie notarialnym z dnia [...] lutego 1944 r. Nr repertorium [...], sporządzonym przez notariusza K. J., na podstawie którego H. R. sprzedała L. T. niezabudowaną parcelę o powierzchni [...] m² oznaczoną Nr [...] i Nr hipotecznym [...], jak również w akcie sporządzonym przez tego samego notariusza w dniu 2 marca 1944 r. Nr repertorium [...], na podstawie którego H. R. sprzedała A. S. niezabudowaną parcelę o powierzchni [...] m² oznaczoną Nr [...] i Nr hipotecznym [...], znajdują się oświadczenia H. R. o akcie zeznanym przed A. E. niemieckim notariuszem w Generalnym Gubernatorstwie, w dniu [...] lipca 1942 r.
o nabyciu nieruchomości pod nazwą "[...]. rejestru hipotecznego [...], zatwierdzonego przez Starostę Miejskiego w Warszawie stosownie do pisma
z dnia [...] października 1942 r. Akt Z.R.A.Kg.Nr 2272/42, oświadczenie o planie sporządzonym przez mierniczego przysięgłego J. R/ w dniu [...] grudnia 1942 r. nr L.dz.345/2, zatwierdzonym przez Zarząd Miejski w mieście Warszawie w dniu [...]marca 1943 r. Nr.VI-g-l, jak również pouczenie przez notariusza stron zawierających umowę i jej ważność zależna jest od zezwolenia władz po myśli rozporządzenia z dnia [...] marca 1940 r. o obrocie nieruchomościami w Generalnym Gubernatorstwie.
Przedstawione akty notarialne niewątpliwie stanowią dowody, które potwierdzają, że [...] lipca 1942 r. przed notariuszem A. E. niemieckim notariuszem
w Generalnym Gubernatorstwie została zawarta umowa sprzedaży, na podstawie której H. R. nabyła nieruchomość położoną w Warszawie przy ulicy [...] zapisaną w księdze hipotecznej "[...]" nr rejestru hipotecznego [...] od E. D., M. K., A. D., M. D., M. K.
Nadto, kolejnym dowodem potwierdzającym fakt zawarcia przedmiotowej umowy jest treść wypisu aktu notarialnego nr repertorium [...] z [...] grudnia 1942 r. sporządzonym przed niemieckim notariuszem A. E., z którego wynika, że G. S. działający w imieniu Reichsführera SS, który działał jako pełnomocnik przesiedlonych, oświadczył, że aktem notarialnym z [...] lipca 1942 r. nr repertorium [...], sporządzonym przed niemieckim notariuszem A. E., sprzedał w imieniu właścicieli nieruchomość w Warszawie przy ul. [...] oznaczenie hip. "[...]" nr hip. [...], H. R., przy czym cena kupna w pełnej wysokości [...] zł została zapłacona. G. S. udzielił nabywczyni w imieniu sprzedawców pokwitowania z pełnej ceny kupna i potwierdził, że sprzedawcom nie przysługują od nabywczyni żadne pretensje
z tytułu prawnego. Ponadto G. S. upoważnił H. R. do przeprowadzenia wszelkich działań, które okażą się potrzebne przy przepisaniu prawa własności nieruchomości na nabywczynię. Ten ostatnio wymieniony akt notarialny, sporządzony [...] grudnia 1942 r. przez tego samego notariusza, który sporządzał akt notarialny umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 1942 r. i który zawiera oświadczenie G. S., będącego równocześnie pełnomocnikiem sprzedawców nieruchomości przy zawieraniu umowy w dniu [...] lipca 1942 r., stanowi kolejny istotny dowód potwierdzający zawarcie przedmiotowej umowy.
W ramach prowadzonych rozważań dotyczących pierwszego spornego zagadnienia związanego z nabyciem przez H. R., na podstawie umowy
z dnia [...] lipca 1942 r., prawa własności nieruchomości "[...]", należy jeszcze zwrócić uwagę na obowiązujące wówczas przepisy materialnoprawne, a także przepisy hipoteczne, to jest Prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych,
o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (w brzmieniu nadanym Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 kwietnia 1928 r., Dz.U z 1928 r., poz. 510), celem ustalenia, czy dla skutecznego nabycia prawa własności przepisy te wymagały wpisu właściciela do księgi hipotecznej.
W dacie zawierania umowy sprzedaży nieruchomości z [...] lipca 1942 r. przepisy materialnoprawne dotyczące nabycia własności nieruchomości zawarte były
w Kodeksie Napoleona. Mianowicie, zgodnie z art. 711 Kodeksu Napoleona, własność majątku nabywa się i przenosi przez spadek, darowiznę między żyjącymi lub testamenty oraz skutkiem zobowiązań. Na tle tego uregulowania powszechnie przyjmuje się, że własność przechodzi na nabywcę z mocy samego prawa. Prawo hipoteczne z 26 kwietnia 1818 r. wprowadziło pewne nowe zasady dotyczące obrotu nieruchomościami, jednak na obszarze jego obowiązywania księgi hipoteczne nie były instytucją powszechną, co spowodowało szereg trudności i wywołało wiele wątpliwości w stosowaniu powyższych przepisów. Okolicznością niesporną był obowiązek zachowania formy aktu notarialnego dla przeniesienia własności nieruchomości, który odnosił się do wszystkich nieruchomości, a więc tych, które miały urządzoną księgę hipoteczną, jak i tych, którym takiej księgi nie założono. Gdy chodzi o obrót nieruchomościami, które miały urządzone księgi hipoteczne, momentem istotnym było zatwierdzenie czynności przez zwierzchność hipoteczną i wpisanie treści do wykazu hipotecznego. Taki wpis był tzw. "wpisem czystym". Oznaczał on wpis definitywny, dokonany na podstawie decyzji zwierzchności hipotecznej, stosownie do projektowanej przez notariusza (pisarza hipotecznego) treści. Od tego wpisu różnią się tzw. "wpisy przez zastrzeżenie". Były one dokonywane wtedy, gdy w księdze umów przy księdze hipotecznej, ujawniony został dokument i na jego podstawie zaprojektowano treść wpisu, jednakże zwierzchność hipoteczna nie wydała decyzji zarządzającej taki wpis ze względu na braki, które wymagały usunięcia. W tych przypadkach decyzja ostateczna była zawieszona do czasu usunięcia przeszkody do wpisu. Na tle przyjętych rozwiązań pojawiło się w praktyce szereg wątpliwości dotyczących roli i funkcji wpisu w księdze hipotecznej, mianowicie, czy wpis w księdze hipotecznej był jedną z konstytutywnych przesłanek nabycia własności nieruchomości mającej urządzoną księgę hipoteczną, czy też wpis należy ujmować w aspekcie oceny dobrej i złej wiary nabywcy oraz rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Problematyka ta była przedmiotem szerszych rozważań między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2314/21, a w niniejszej sprawie warto odwołać się do kilku przepisów powołanego Prawa hipotecznego z dnia 26 kwietnia 1818 r. Mianowicie zgodnie z art. 5: "Prawo rozporządzenia własnością dóbr nieruchomych zyskuje się przez w ciągnienie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych". Z kolei art. 11 stanowił: "Wszelkie tytuły (Art. 1, 2, 4), które wciągnione do ksiąg hipotecznych stanowią prawo rzeczowe (ius reale) dopóki nie zostały wciągnionemi są tylko prawami osobistemi (ius personale)". Zgodnie zaś z art. 30: "Po uznaniu zwierzchności hipotecznej, iż tytuł nabywcy żadnemu nie podlega zarzutowi, po zapisanie treści tytułu do wykazu hipotecznego, tenże nabywca uważanym jest w czynnościach, z trzecim o dobra nieruchome zawieranych, za istotnego właściciela".
Odnosząc się do powyższej regulacji, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść art. 5, z którego wynika zasada, że aby rozporządzić własnością dóbr nieruchomych konieczne jest wciagnienie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych, natomiast nie wynika z niego zasada, że do nabycia tytułu własności dóbr nieruchomych konieczne jest wciagnienie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych. Ponadto należy zwrócić uwagę na treść art. 21 zdanie drugie Prawa hipotecznego z 26 kwietnia 1818 r., zgodnie z którym "Samo uznanie zwierzchności hipotecznej, iż akt żadnym nie podlega zarzutom, inaczej zatwierdzeniem zwane, będąc tylko rękojmią wiary publicznej względem trzecich osób, nie nadaje aktowi większej mocy
w stosunkach między samemi stronami, które go zawierały. (Art. 33, 34, 61, 120, 132 - do 139 włącznie)". Przepis ten wskazuje, że zatwierdzenie aktu przez zwierzchność hipoteczną, a w konsekwencji możliwość dokonania wpisu czystego do księgi hipotecznej nie ma charakteru konstytutywnej przesłanki nabycia prawa własności. Jak sygnalizowano już wcześniej, przepisy Prawa hipotecznego z 26 kwietnia 1818 r. wywoływały wątpliwości związane z ich wykładnią, a w konsekwencji stosowaniem, co znalazło swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Mianowicie
w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 19 października 1922 r., sygn. akt I C 728/21 Izba Cywilna w pełnym składzie sformułowała następujące stanowisko: "Art. 5 Ustawy hipotecznej z 1818 r. uzależniający od wciągnięcia tytułu nabycia do księgi hipotecznej tylko możność rozporządzania własnością dóbr nieruchomych, względnie innemi prawami rzeczowemi, przez czynności hipoteczne, oraz art. 11 tejże ustawy mówiący, iż tytuły, które wciągnione do ksiąg hipotecznych stanowią prawo rzeczowe, przed wciągnięciem do tych ksiąg są tylko prawami osobistemi, nie należy rozumieć w sensie ścisłym (teoretycznym), lecz tylko w ten sposób, że pomienione tytuły przed wciągnięciem do ksiąg hipotecznych nie dają podstawy do akcji windykacyjnej przeciwko trzecim, którzy polegając na wykazie hipotecznym, prawa rzeczowe w dobrej wierze nabyli". Natomiast w Orzeczeniu z dnia 8 stycznia 1926 r., sygn. akt C 296/22 Sąd Najwyższy stwierdził: "(...) w myśl art. 5, 11, 30-36 ust. hip., aczkolwiek nabywca nieruchomości za tytułem ważnym, lecz pozahipotecznym, uważany jest za właściciela, który może rozporządzać własnością dóbr nieruchomych przez czynności, hipotecznie
z trzecimi zawierane, dopiero od chwili wciągnienia tytułu swego nabycia do wykazu hipotecznego, jednak ma on prawo własności już od chwili uzyskania tego tytułu zwłaszcza w stosunku do sprzedawcy (art. 1583 k.c.) i wszystkich tych, którzy od sprzedawcy w charakterze ogólnych następców swoje prawa wywodzą (art. 1122 k.c.)". Powyższe orzeczenia Sądu Najwyższego, a szczególnie orzeczenie z dnia 19 października 1922 r., sygn. akt I C 728/21, które podjęte zostało w pełnym składzie Izby Cywilnej, wskazały sposób wykładni powołanych przepisów, a tym samym kształtowały praktykę w zakresie ich stosowania.
Zaznaczyć również należy, że problematyka uregulowana w Prawie hipotecznym z dnia 26 kwietnia 1818 r. była przedmiotem wypowiedzi ówczesnych przedstawicieli doktryny, w których prezentowane były różne stanowiska i oceny dotyczące charakteru
i skutków prawnych wpisów do ksiąg hipotecznych. Problematyka dotycząca skutków prawnych dokonanych w księgach hipotecznych wpisów przez zastrzeżenie na podstawie Prawa hipotecznego z 26 kwietnia 1818 r. była jeszcze przez kilkadziesiąt lat źródłem szeregu wątpliwości prawnych. Mianowicie po wejściu w życie dekretów z 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe oraz Prawo o księgach wieczystych, gdy urządzano księgi wieczyste po odłączeniu nieruchomości z księgi hipotecznej
i "przepisywano" dotychczasowe wpisy z zamkniętych (dawnych) ksiąg hipotecznych wyłonił się problem tzw. wpisów "przez zastrzeżenie". Jak wskazuje A. Oleszko praktyka w tym zakresie na terenie Polski była różna (szerzej: A. Oleszko, Znaczenie oraz skutki dokonanych w księgach hipotecznych oraz księgach wieczystych wpisów "przez zastrzeżenie", Rejent 1997 r., nr 11). Powyższe uwagi wskazują, że regulacja zawarta w Prawie hipotecznym z 26 kwietnia 1818 r. była i jest źródłem szeregu wątpliwości prawnych. Problematyka dotycząca wykładni powołanych przepisów ww. Prawa hipotecznego, a konkretnie wpisów przez zastrzeżenie była również przedmiotem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 893/05 (źródło CBOSA), w uzasadnieniu którego stwierdzono, że art.
5 powołanego aktu odnosi się tylko do prawa rozporządzania własnością dóbr nieruchomych, a więc właściciel, aby mógł zbyć nieruchomość, musiał mieć ujawniony w księdze hipotecznej tytuł nabycia nieruchomości.
Mając na uwadze zasygnalizowany wyżej stan prawny dotyczący prawa hipotecznego i rozpoznawaną obecnie sprawę, w której podstawowe zagadnienie koncentruje się wokół zawartej przez H. R. jako kupującą umowy w dniu [...] lipca 1942 r., przedmiotem której była nieruchomość pod nazwą "[...]", księga hipoteczna nr [...], należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Pierwsza związana jest z wnioskiem nr [...] z dnia [...] stycznia 1943 r., który jak wynika z zachowanej części powołanej księgi znajduje się na k-137 księgi umów tomu IV, w którym został powołany akt z dnia [...] lipca 1944 r., na mocy którego wskazane w nim osoby sprzedały H. R. opisaną wyżej nieruchomość o pow. [...] m², oraz wnioskiem nr [...]
z dnia [...] marca 1944 r., który znajduje się na karcie nr 231 księgi umów tomu IV,
z którego wynika, że H. R. figurowała jako właścicielka gruntu o obszarze
[...] m² wskazanego na planie złożonym pod nr [...] do zbioru dowodów tomu
I tej księgi, a ponieważ grunt ten został rozparcelowany zgodnie z planem złożonym pod nr [...] zbioru dowodów tomu IV, działki oznaczone na tymże planie miejskimi wymienionymi numerami wydzielone zostały do oddzielnej księgi oznaczonej powołanymi numerami. Nadto do działu II została zaprojektowana następująca treść: H. R. a) co do gruntu o obszarze [...] m² odchodzących pod regulacje ulic [...] i pięciu projektowanych w granicach szczegółowo wskazanych na planie; b) co do gruntu [...] m² na cele użyteczności publicznej
w granicach określonych na planie; c) co do działek oznaczonych na tymże planie: nr [...], nr [...] . Jak wynika z akt, Postanowieniem Wydziału Hipotecznego Miejskiego Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 17 marca 1944 r. wniosek nr [...] i wniosek nr [...] zostały zatwierdzone (k-236 księgi umów tomu IV). Wskazane wyżej wnioski nr [...] i nr [...], a przede wszystkim zatwierdzenie tych wniosków postanowieniem z dnia [...] marca 1944 r. przez Wydział Hipoteczny Miejskiego Sądu Okręgowego w Warszawie, w świetle obowiązujących wówczas przepisów hipotecznych stanowi istotny dowód potwierdzający zarówno fakt zawarcia umowy z dnia 22 lipca 1942 r., jak i nabycia prawa własności przez H. R.. Druga kwestia, na którą należy dodatkowo zwrócić uwagę, to powoływany wcześniej art. 5 Prawa hipotecznego z 26 kwietnia 1818 r., który stanowił, że prawo rozporządzania własnością dóbr nieruchomych zyskuje się przez wciągnienie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych, dotyczył rozporządzenia nieruchomością, natomiast przejście prawa własności przedmiotowej nieruchomości na gminę m.st. Warszawy na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. następowało z mocy prawa, a nie
w drodze rozporządzenia na podstawie czynności prawnej, tym samym do przejścia prawa własności mogło dojść również wówczas, gdyby wpis czysty nie został dokonany.
Równocześnie zaznaczyć należy, że Komisja w prowadzonym postępowaniu, które zakończyło się wydaniem zaskarżonej decyzji zebrała szereg dowodów dotyczących okoliczności zawierania umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 1942 r. przez H. R., umów, na podstawie których H. R. sprzedała poszczególne parcele osobom trzecim, a także zachowane fragmenty zniszczonej księgi hipotecznej nr [...], jak również wskazywała że umowa z dnia [...] lipca 1942 r. została sporządzona przez notariusza niemieckiego. Prokurator w prowadzonym przez siebie postępowaniu również poczynił dodatkowe ustalenia, w tym dotyczące osób sprzedających przedmiotową nieruchomość i pełnomocnika, który reprezentował ich przy zawieraniu umowy. Wskazując na powyższe okoliczności i dowody, Komisja
w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wyraziła wątpliwość, czy umowa zawarta przez H. R. jest ważna z uwagi na dekret z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzję Komisji, a odnosząc się do podnoszonych w uzasadnieniu decyzji kwestii zwrócił uwagę, że Prezydent m. st. Warszawy nie był uprawniony do badania tej okoliczności ani inicjowania postępowania przed sądem powszechnym.
O ile zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu, to uzasadnienie wyroku w zakresie rozważanego zagadnienia dotyczącego umowy zawartej przez H. R. w dniu [...] lipca 1942 r. nie jest do końca trafne. Mianowicie Sąd nie odniósł się do wszystkich dowodów jakie zostały zebrane w sprawie przez Komisję, a które dotyczyły różnych okoliczności związanych, czy też towarzyszących zawieranej umowie w dniu [...] lipca 1942 r., w tym również do stanu prawnego jaki obowiązywał w dacie zawierania umowy. Ponadto warto odnieść się
w tym zakresie do stanowiska Komisji, która odwołując się w uzasadnieniach decyzji do dekretu z 6 czerwca 1945 r. wskazała na art. 1 ust. 1 i 2 tego dekretu, które to przepisy dotyczą orzeczeń i wyroków wydanych podczas okupacji przez sądy niemieckie, podczas gdy w tej sprawie należałoby odwołać się do art. 11 ust. 1 i 2 dekretu, który dotyczy postępowań przed sądami polskimi w okresie okupacji na terenie
b. Generalnego Gubernatorstwa.
W takich okolicznościach należy przejść do drugiego zagadnienia związanego
z wykładnią art. 215 ust. 2 u.g.n., w ramach którego przede wszystkim ustalenia wymaga przedmiot odszkodowania.
Jak zasygnalizowano na wstępie, zarówno Prezydent m. st. Warszawy wydając decyzje odszkodowawcze, jak również Komisja, przyjęli a prori, że przedmiotem spraw dotyczących odszkodowania są działki powstałe w wyniku parcelacji nieruchomości hipotecznej [...], stąd też przesłanki z art. 215 ust. 2 muszą być ustalane odrębnie dla każdej z działek w każdej ze spraw, bez względu na liczbę powstałych działek. Sąd I instancji natomiast w niniejszej sprawie uznał, że takie stanowisko jest błędne, ponieważ przedmiotem odszkodowania powinna być nieruchomość hipoteczna, a nie działka.
Przechodząc do meritum drugiego zagadnienia, należało podkreślić, że kwestia ta wyłania się jako zasadnicza w niniejszej sprawie. Konieczne jest bowiem prawidłowe ustalenie przedmiotu odszkodowania, w czym należy zgodzić się z Sądem i instancji. Jednak nie można podzielić się w pełni stanowiska Sądu I instancji, podobnie jak
i Skarżących, w kwestii przedmiotu odszkodowania w niniejszej sprawie. Stąd też zagadnienie to będzie zostanie poddane szerszej analizie.
Przypomnieć należy, że dekret warszawski mając na uwadze dotychczasowych właścicieli gruntu, regulował dwa istotne zagadnienia: pierwsze to możliwość przyznania na wniosek dotychczasowych właścicieli gruntu lub ich następców prawnych prawa użytkowania wieczystego (wcześniej prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy), zgodnie z art. 7 dekretu warszawskiego, a drugie zagadnienie to przyjęta
w dekrecie zasada, że przejęcie zarówno gruntów, jak i budynków następuje za odszkodowaniem. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 dekretu warszawskiego, odszkodowanie za grunty, należne w myśl art. 7 ust. 5 oraz odszkodowanie za budynki, należne w myśl art. 8, ustala miejska komisja szacunkowa. Odszkodowanie to wynosi, jeżeli chodzi o grunty - skapitalizowaną wartość czynszu dzierżawnego (opłaty za prawo zabudowy) gruntu tej samej wartości użytkowej, a jeżeli chodzi o budynki - wartość budynku. Odszkodowanie wypłaca się w miejskich papierach wartościowych. Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 2 dekretu warszawskiego, prawo do żądania odszkodowania powstaje po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy i wygasa po upływie lat 3 od tego terminu. Natomiast art. 9 ust. 3 dekretu warszawskiego stanowił, że Minister Odbudowy w porozumieniu z Ministrami Administracji Publicznej i Skarbu określi w rozporządzeniu skład i tryb postępowania miejskiej komisji szacunkowej, zasady i sposób ustalania odszkodowania oraz przepisy o emisji papierów wartościowych, przeznaczonych na ten cel. Jednak stosowne rozporządzenie nie zostało wydane, a w konsekwencji przejęcie na podstawie dekretu warszawskiego gruntów i budynków następowało bez odszkodowania.
Powyższy stan prawny uległ częściowej zmianie wraz z wejściem w życie w dniu 5 kwietnia 1958 r. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958, Nr 17, poz. 70, dalej: "ustawa z dnia 12 marca 1958 r."). Mianowicie art. 53 tej ustawy (w tekście pierwotnym był to art. 50) w ust. 1 stanowił, że przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze
i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r.
o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy. Z kolei zgodnie z ust. 2 przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. nie uchylała przepisów dotyczących odszkodowań za nieruchomości warszawskie zawartych w dekrecie warszawskim, aczkolwiek możliwość dochodzenia odszkodowania od chwili wejścia w życie dekretu warszawskiego była ograniczona terminami, zgodnie z art. 9 ust. 2 dekretu warszawskiego prawo do żądania odszkodowania powstaje po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy i wygasa po upływie lat 3 od tego terminu.
Sens regulacji zawartej w art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. polegał na tym, że - w odniesieniu do wskazanego kręgu podmiotów i rodzajów nieruchomości
- dochodzenie roszczeń odszkodowawczych miało stać się realne, gdyż ustawa zawierała przepisy umożliwiające ich wykonanie. Ustawodawca, kierując się przyjętą aksjologią, dokonał wyboru podmiotów chronionych.
Z kolei ustawa z dnia 12 marca 1958 r. została uchylona z dniem 1 sierpnia 1985 r. przez ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1985, Nr 22, poz. 99, dalej: "ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r."). Zgodnie z art. 83 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (w pierwotnym brzmieniu ustawy był to art. 90) przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie przepisów dekretu warszawskiego przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. Zgodnie zaś z art. 83 ust. 2 przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W wyniku nowelizacji ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., dokonanej ustawą z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy
o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. poz. 464), dodano jedynie, że w ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Nowelizacja ta była wynikiem uwzględnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 maja 1989 r., sygn. akt K 2/88 (OTK 1989, poz.1), który orzekł, że art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. jest niezgodny z art. 18 obowiązującej wówczas Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Jak wspomniano wcześniej ustawa z dnia 12 marca 1958 r. nie uchylała, ale i nie odnosiła się do wcześniejszych przepisów dotyczących odszkodowań za nieruchomości warszawskie, które wynikały z dekretu warszawskiego. Przepisy te faktycznie zostały uchylone przez art. 82 ust. 1 (w tekście pierwotnym był to art. 89 ust. 1) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w którym to przepisie ustawodawca zawarł stwierdzenie, że
z dniem wejścia w życie ustawy wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości przewidziane w art.
7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu warszawskiego. W ten sposób z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. poprzedni właściciele nieruchomości skomunalizowanych na mocy dekretu, a następnie upaństwowionych, którzy utracili ich władanie przed 5 kwietnia 1958 r., zostali całkowicie pozbawieni praw do odszkodowania, natomiast poprzedni właściciele, którzy zachowali posiadanie nieruchomości co najmniej do tej daty, mieli prawo do uzyskania odszkodowania, jednak wyłącznie na zasadach określonych w art. 83 ustawy. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości została uchylona
z dniem 1 stycznia 1998 r., na podstawie art. 241 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami. Równocześnie w tej ostatniej ustawie w rozdziale
1 działu VII zatytułowanego "Przepisy przejściowe", został zamieszczony art. 215, który reguluje problematykę odszkodowawczą dotyczącą gruntów warszawskich w sposób analogiczny jak w art. 83 uchylonej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powołany art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. został umieszczony w dziale dotyczącym przepisów przejściowych, lecz jego zakres nie obejmuje spraw oddzielonych taką cezurą, która wymagałaby zastosowania przepisu przejściowego, na co zasadnie zwraca uwagę A. Błaszczak ([w:] Ustawa
o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. P. Czechowski, opublikowano: WP 2015). Regulacja zawarta w art. 215 u.g.n. dotyczy zarówno spraw odszkodowawczych będących w toku w dniu wejścia w życie ustawy, jak i spraw, które mogą być wszczęte w przyszłości, czy to dlatego, że wcześniej wniosek o odszkodowanie nie był złożony, czy też w wyniku wydania decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 nadal obowiązującego i stosowanego dekretu warszawskiego. Dlatego też problematyka dotycząca odszkodowania za gospodarstwo rolne, dom jednorodzinny, działkę przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne, która uregulowana jest w art. 215 u.g.n., a która pozostaje w związku z dekretem warszawskim ma ciągle aktualne znaczenie, ponieważ powołany art. 215 stanowi podstawę prawną orzekania w przedmiocie odszkodowania. Omawiany art. 215 u.g.n. stanowi samodzielną podstawę prawną przyznania odszkodowania, niewątpliwie ma charakter lex specialis, co powoduje, że jego stosowanie nie powinno być oparte
o rozszerzającą wykładnię. Równocześnie w praktyce dotyczącej stosowania tego przepisu powstało szereg wątpliwości, dotyczących znaczenia takich pojęć jak: gospodarstwo rolne, dom jednorodzinny, działka przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, w tym podstawowa wątpliwość, czy pojęciom tym należy nadawać znaczenie aktualne, czy też znaczenie historyczne. Stanowiska w tej kwestii na przestrzeni lat ulegały zmianie, by ostatecznie przyjąć, że oceniając, czy przedmiot postępowania odszkodowawczego spełnia kryteria określone w art. 215 u.g.n., należy stosować kryteria istniejące w dniu wejścia życie dekretu. Z uwagi, że przedmiot niniejszej sprawy dotyczy odszkodowania uregulowanego w art. 215 ust. 2, pominięte zostały uwagi dotyczące odszkodowania za gospodarstwo rolne uregulowane w art. 215 ust. 1 u.g.n.
Zgodnie z art. 215 ust. 2 u.g.n. przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Przed odniesieniem się do kilku istotnych zagadnień, jakie pojawiają się w praktyce w sprawach dotyczących odszkodowań, o których mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n., należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na te zagadnienia, w których wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny. Mianowicie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 Trybunał Konstytucyjny (Dz. U. poz. 762, publ. OTK-A 2011/5/40) orzekł, że art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy m. st. Warszawy lub państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r., innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. i działek, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślił, że nie da się powiązać pominięcia w art. 215 ust. 2 u.g.n. byłych właścicieli innych nieruchomości niż domy jednorodzinne z jakimikolwiek wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi. Dokonane zróżnicowanie nie znajduje uzasadnienia w żadnej z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał podkreślił, że uzasadnienie zróżnicowania wymagałoby wykazania, że między sytuacjami adresatów art. 215 ust. 2 u.g.n., to jest byłymi właścicielami domów jednorodzinnych i działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, a byłymi właścicielami innych nieruchomości warszawskich zachodzą takie odmienności, że konieczne jest poddanie ich odmiennej regulacji. Zdaniem Trybunału, nie ma racjonalnego uzasadnienia pozbawienie prawa do odszkodowania byłych właścicieli innych nieruchomości niż domy jednorodzinne i działek przeznaczonych pod zabudowę inną niż jednorodzinna. Trybunał wskazał, że skutkiem wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu w zakresie w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Wyrok Trybunału wskazuje na potrzebę ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Następstwem wyroku jest zatem konieczność stosownej aktywności ustawodawcy. Natomiast w zdaniu odrębnym do wyroku (M. Pyziak-Szafnicka, uzasadnienie zdania odrębnego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09, publ. OTK-A 2011/5/40) wskazano, że wbrew wyrażonemu przez Trybunał stanowisku, brak regulacji odszkodowań za nieruchomości przejęte na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r., nie jest wynikiem pominięcia legislacyjnego, lecz zaniechania ustawodawcy, a ocena tego stanu nie leży w kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, stąd też postępowanie powinno być umorzone. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nieistnienie kompleksowego unormowania odszkodowań za grunty warszawskie jest wyrazem decyzji ustawodawcy. Nadto w uzasadnieniu zdania odrębnego wskazano, że zawarta w art. 215 ust. 2 u.g.n. data 5 kwietnia 1958 r. nie ma żadnego związku z procesem przejmowania przez państwo nieruchomości warszawskich. Jest to data oznaczająca dzień wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i została przejęta mechanicznie do kolejnych aktów prawnych. Cezura wyznaczona datą 5 kwietnia 1958 r. jest więc zupełnie przypadkowa z punktu widzenia ochrony właścicieli gruntów warszawskich. Przywołując ją w wyroku Trybunał Konstytucyjny wykreował nowe kryterium zróżnicowania ich sytuacji prawnej. Z sentencji wynika bowiem, że pozbawienie byłych właścicieli nieruchomości warszawskich prawa do odszkodowania jest niekonstytucyjne, jeżeli własność nieruchomości przeszła na państwo po 5 kwietnia 1958 r. Nieuchronnie nasuwa się więc pytanie, co z właścicielami, którzy utracili własność wcześniej przed dniem
5 kwietnia 1958 r. Analizując powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zdaniu odrębnym zarówno co do braku kompetencji Trybunału do oceny zaniechania ustawodawcy, jak również niedostrzeżenia przez Trybunał, że powołując w wyroku datę 5 kwietnia 1958 r., powołuje kryterium różnicujące sytuację prawną właścicieli nieruchomości warszawskich. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie spowodował podjęcia przez ustawodawcę inicjatywy co do zmiany stanu prawnego uregulowanego w art. 215 ust.
2 u.g.n. Mając na uwadze skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09, na które Trybunał jednoznacznie wskazał w uzasadnieniu wyroku, tj. że wyrok nie powoduje utraty mocy obowiązującego zakwestionowanego przepisu, natomiast wskazuje na potrzebę ustanowienia regulacji prawnych, czyli następstwem wyroku powinna być stosowna aktywność ustawodawcy, nietrafne są takie wypowiedzi, w których wskazuje się, że art. 215 ust. 2 u.g.n. utracił moc z dniem 22 czerwca 2011 r. w zakresie w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy do nieruchomości innych niż domy jednorodzinne.
Problematyka dotycząca art. 215 ust. 2 u.g.n. była przedmiotem kolejnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Mianowicie postanowieniem z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt P 6/13 (publ. OTK-A 2015/9/161) Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, czy art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania od pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po
5 kwietnia 1958 r. jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, umorzył postępowanie. Trybunał umorzył postępowanie, kwalifikując problem prawny podniesiony w pytaniu prawnym jako zaniechanie ustawodawcze, którego kontrola pozostaje poza kognicją Trybunału. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał między innymi stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie stwierdzenie niekonstytucyjności kwestionowanej przesłanki roszczenia odszkodowawczego nie stanowi instrumentu wystarczającego do zapewnienia równego traktowania podmiotów dotkniętych działaniem dekretu warszawskiego. Uwzględnienie zarzutu zawartego w pytaniu prawnym sądu nie może nastąpić przez prostą eliminację z art. 215 ust. 2 u.g.n. kwestionowanego fragmentu treści tego przepisu, lecz wymaga szerokiego unormowania rekompensat dla byłych właścicieli tzw. gruntów warszawskich. Trybunał nie może zastąpić ustawodawcy i wypełnić swym orzeczeniem istniejącej luki, gdyż przekroczyłby w ten sposób własne, konstytucyjne określone kompetencje. Wobec braku konstytucyjnej normy nakazującej wypłatę wszystkim byłym właścicielom odszkodowań odpowiadających wartości ich nieruchomości, których własność została odjęta na podstawie dekretu warszawskiego z 1945 r. Trybunał nie może "nakazać" ustawodawcy rozszerzenia zakresu stosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. Co więcej,
w ocenie Trybunału, objęcie nim całej klasy podmiotów wywłaszczonych nie byłoby rozwiązaniem zgodnym ze standardem konstytucyjnym. Od postanowienia zostały złożone zdania odrębne, w których kwestionowano przyjęcie problemu prawnego podniesionego w pytaniu jako zaniechania ustawodawczego, a w konsekwencji umorzenia postępowania. W glosie do postanowienia J. Forystek (Glosa do postanowienia TK z 28 października 2015 r. sygn. akt P 6/13, publ. ZNSA 2016 /3/139-154) krytycznie odniósł się do wskazanej w glosowanym orzeczeniu przyczyny umorzenia postępowania i wskazał, że przedwojenni właściciele nieruchomości warszawskich i ich spadkobiercy w zakresie prawa do odszkodowania określonego
w art. 215 ust. 2 u.g.n. powinni być traktowani jednakowo, bez względu na to jak długo władali swoją nieruchomością, albowiem prawo własności utracili tego samego dnia, tj. w chwili wejścia w życie dekretu. Tym samym nie ma między nimi żadnych istotnych różnić, które w świetle zasad konstytucyjnych nakazywały odmienne ich potraktowanie. Przedstawione postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt P 6/13, podobnie jak wcześniejszy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09, nie zainspirowały ustawodawcy do zmiany stanu prawnego, tym samym art. 215 ust. 2 u.g.n. obowiązuje nadal
w niezmienionym kształcie.
Przesłanki przyznania odszkodowania za dom określone w art. 215 ust. 2 u.g.n. są następujące: dom przeszedł na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. i był domem jednorodzinnym. Przesłanki te musiały być spełnione łącznie. Należy zwrócić uwagę, że utrata własności domu po dniu 5 kwietnia 1958 r. miała miejsce wówczas, gdy po tej dacie nastąpiło negatywne rozpatrzenie wniosku dekretowego. Natomiast problem pojawiał się ze znaczeniem określenia "dom jednorodzinny". Przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego nie definiowały tego określenia ani określenia "budownictwo jednorodzinne", dlatego trudno jest przykładać do oceny tej przesłanki określania, które zostały zdefiniowane w przepisach wchodzących w życie w latach późniejszych, zwłaszcza, że na przestrzeni lat ta definicja zmieniała się. Stąd też pojęcie domu jednorodzinnego jako pojęcie niezdefiniowane przed dniem wejścia w życie dekretu należy rozumieć jako taki dom, który miał służyć jednej rodzinie, zaś jego wielkość zależeć mogła tylko od możliwości ekonomicznych i potrzeb rodziny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 35/07, źródło CBOSA).
Natomiast przesłanki przyznania odszkodowania za działkę zostały określone
w art. 215 ust. 2 u.g.n. odrębnie i są następujące: po pierwsze, działka przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, po drugie, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1388/22 wskazano, że art. 215 ust. 2 u.g.n. nie zawiera żadnych dodatkowych kryteriów, jak np. działka zabudowana czy działka niezabudowana. Posługuje się jedynie określeniem "działka, która mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne". Chodzi zatem o konieczność ustalenia, czy w świetle obowiązującego wówczas Ogólnego Planu Zabudowy Miasta Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych z dnia 11 sierpnia 1931 r. istniała prawna możliwość wybudowania na niej domu jednorodzinnego, a nie ustalenie, czy działka ta była faktycznie zabudowana domem jednorodzinnym. W konsekwencji można uznać, że przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. stanowi lex specialis i powinien być interpretowany dosłownie, bez czynienia dodatkowych warunków np. działka zabudowana bądź niezabudowana. Odszkodowanie przysługuje zatem za działkę wchodzącą w skład nieruchomości warszawskiej, niezależnie, czy była ona zabudowana; przesłanką ustawową jest bowiem warunek, aby działka mogła być przeznaczona pod zabudowę przed dniem wejścia w życie dekretu. Zasadnie zwrócił uwagę M. Gdesz ([w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, pod red. S. Kalus, LexisNexis 2012), że odmiennie należy natomiast traktować sytuację, gdy nieruchomość była objęta szczegółowym planem zabudowy. Zgodnie z art. 11 lit. d) Prawa budowlanego z 1928 r., w planie takim określano sposób zabudowania terenów budowlanych w ogóle, a w tym między innymi: stosunek powierzchni przeznaczonej pod zabudowę do całkowitej powierzchni poszczególnych działek; wewnętrzne linie zabudowania określające położenie wznoszonych budynków. Należy zwrócić uwagę, że regulacja z art. 215 ust. 2 u.g.n. (podobnie jak art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.) ograniczyła uprawnienia byłych właścicieli do odszkodowania ze względu na wprowadzenie dodatkowej przesłanki, niewystępującej w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., uzależniającej przyznanie odszkodowanie od dokonania oceny, czy działka budowlana mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne przed wejściem w życie dekretu warszawskiego (art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wymagał, aby działka była przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego bez ustanawiania cezury czasowej). Okolicznością istotną jest, że przedmiotem odszkodowania z art. 215 ust.
2 u.g.n. jest działka, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a zatem ustawodawca nie posługuje się pojęciem nieruchomość, a pojęciem działki, czyli pojęciem o charakterze planistycznym, można powiedzieć ewidencyjnym. Natomiast w dacie wejścia w życie dekretu problematyka dotycząca podziału terenów (parcelacji), powstawania działek budowlanych uregulowana była w powoływanym wcześniej Prawie budowlanym z 1928 r. Zgodnie z art. 54 tego aktu, plan parcelacji powinien ustalić ilość, rozmiary, kształt i położenie działek budowlanych. Można zatem stwierdzić, że gdy mowa
o odszkodowaniu z art. 215 ust. 2 u.g.n., to jego przedmiotem jest działka wchodząca
w skład nieruchomości warszawskiej, a która to działka przed wejściem w życie dekretu przeznaczona była pod budownictwo jednorodzinne. Zaznaczyć jeszcze należy, że
w ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Natomiast byli właściciele nieruchomości warszawskich, którzy nie są objęci zakresem podmiotowym regulacji w art. 215 u.g.n., nie mają możliwości ubiegania się
o odszkodowanie za utracone grunty.
Rozważając problematykę dotyczącą odszkodowania uregulowaną w art. 215 ust. 2 u.g.n., a więc odszkodowania za dom jednorodzinny oraz działkę, która przed wejściem w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, nasuwa się kolejne istotne zagadnienie. Mianowicie, czy na podstawie powołanego art. 215 ust. 2 u.g.n. roszczenie o odszkodowanie może przysługiwać za kilka domów jednorodzinnych bądź kilka działek, które mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, czy też za jeden dom jednorodzinny, jedną działkę. Postawiony problemem niewątpliwie ma fundamentalne znaczenie, a odpowiedzi należy poszukiwać w drodze wykładni.
Jak wskazano na wstępie obowiązujący art. 215 ust. 2 u.g.n. stanowi dosłowne powtórzenie treści art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Stąd też dla dokonania prawidłowej wykładni należy jeszcze sięgnąć do art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach
i trybie wywłaszczania nieruchomości. Mianowicie powołany art. 53 ust. 2 stanowił, że przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu. Należy zauważyć, że ówczesny ustawodawca w sposób wyraźny i jednoznaczny zakresem roszczenia odszkodowawczego objął domy jednorodzinne (sformułowanie
w liczbie mnogiej) i jedną działkę budowlaną. Tym samym zakres roszczenia odszkodowawczego z art. 53 ust. 2 ustawy był w różny sposób ukształtowany - szerszy w przypadku domów jednorodzinnych i węższy w przypadku działek budowlanych.
Natomiast art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. stanowił, że przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego oraz do działki, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Z powołanego art. 83 ust. 2 jednoznacznie wynika, że zakresem roszczenia odszkodowawczego został objęty dom jednorodzinny (sformułowanie
w liczbie pojedynczej) oraz działka (sformułowanie w liczbie pojedynczej). Oznacza to, że zakres roszczenia odszkodowawczego z art. 83 ust. 2 został ukształtowany
w ustawie z dnia 1985 r. w ten sam sposób zarówno w stosunku do domu jednorodzinnego, jak i działki, i obejmuje jeden dom jednorodzinny i jedną działkę. Dlatego też porównując sposób w jaki został sformułowany zakres roszczenia odszkodowawczego w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i w art. 83 ust.
2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie można się ograniczać tylko do zmiany stanu prawnego dotyczącego działki, ale należy mieć również na uwadze wprowadzoną równocześnie zmianę stanu prawnego dotyczącą przesłanki odnoszącej się do domu jednorodzinnego. Takie spojrzenie na zmianę stanu prawnego dokonaną ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. może prowadzić do wniosku, że zakresem roszczenia odszkodowawczego został objęty jeden dom jednorodzinny i jedna działka, oczywiście przy spełnieniu określonych w art. 83 ust. 2 przesłanek. Dla uzyskania pełniejszego obrazu należy jeszcze dodać, że nowelizacja ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. dokonana ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami
i wywłaszczaniu nieruchomości przyznała poprzednim właścicielom gruntów warszawskich bądź ich następcom prawnym dodatkowe uprawnienie w postaci możliwości otrzymania w użytkowanie wieczyste działki pod budowę domu jednorodzinnego. Zgodnie art. 83 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., w ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Zmiana ta pozwala poprzedniemu właścicielowi bądź jego następcom prawnym, a więc podmiotom uprawnionym do roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 83 ust.
2 ustawy, do wyboru formy odszkodowania. Należy zwrócić uwagę, że osoby te mogły otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego, a więc jedną działkę, a nie działki, co dodatkowo potwierdza, że zakres roszczenia odszkodowawczego z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. obejmował jeden dom jednorodzinny lub jedną działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Obowiązujący aktualnie art. 215 u.g.n. stanowiący podstawę prawną roszczeń poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych stanowi pełne powtórzenie rozwiązania zawartego w art. 83 poprzedniej ustawy.
Przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. nie przewiduje żadnego ograniczenia w czasie wystąpienia o odszkodowanie przez poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego, stąd też takie postępowania prowadzone są nadal, jak również wpływają wnioski o podjęcie nowych postępowań. Pomimo, że regulacja zawarta w art. 215 ust.
2 u.g.n., a wcześniej poprzedzająca ją regulacja zawarta w art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., jest od kilkudziesięciu lat obowiązującym stanem prawnym, zasygnalizowane wyżej zagadnienie dotyczące wykładni art. 215 ust. 2 u.g.n. z punktu widzenia zakresu roszczenia odszkodowawczego, tzn. czy odszkodowanie może dotyczyć jednego domu jednorodzinnego, jednej działki pod budowę domu jednorodzinnego, czy też takiego ograniczenia nie zawiera, jak dotychczas nie było przedmiotem szerszej analizy zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze.
W orzecznictwie sądów administracyjnych problematyka ta pojawiła się tylko w kilku orzeczeniach i to sprzed wielu lat. Mianowicie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 1993 r., sygn. akt IV SA 1015/92 (publ. LEX nr 1698933) wskazano, że roszczenie przysługuje tylko za jedną działkę, zwrócono uwagę, że skoro w przepisie jest mowa o działce, a nie o nieruchomości, to nawet gdy nieruchomość składa się z kliku działek, roszczenie dotyczy tylko jednej działki. Z kolei, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1493/04 (publ. LEX nr 191271) wyraził odmienne stanowisko, podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 624/06 (publ. LEX nr 220125) oraz z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1524/06 (publ. LEX nr 339909). Jednak dotychczasowe orzecznictwo nie jest w tej kwestii jednolite. Należy odnotować, że w niepublikowanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2137/05 oraz z dnia 30 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 740/06, zaprezentowano stanowisko przeciwne. W kwestii tej jak dotychczas, z uwagi na niewniesienie skargi kasacyjnej, nie wypowiadał się Naczelny Sądu Administracyjny.
W nielicznych wypowiedziach doktryny G. Bieniek (Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. IV G. Bieniek (red.), LexisNexis 2010) podał, że art. 215 ust. 2 wyraźnie wskazuje, że chodzi o jedną działkę i jeden dom jednorodzinny. W omawianym przepisie ustawodawca posłużył się pojęciem działki, a nie nieruchomości, jak w innych przepisach tej ustawy, i dlatego bez znaczenia jest, czy nieruchomość składała się np. z dwóch działek, które łącznie stanowiły jedną zorganizowaną całość gospodarczą. W razie bowiem ustalenia, że każda z takich działek mogła być przed wejściem w życie dekretu przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego, odszkodowanie może być przyznane tylko za jedną z nich. Z kolei zdaniem M. Gdesza ([w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz,
S. Kalus (red.), LexisNexis 2012) użyte w art. 83 ust. 2 wyrazy "do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne", które zastąpiły wyrazy "jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego" w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 1958 r., wskazują że odszkodowanie może być przyznane nie tylko za jedną działkę. Gdyby intencją ustawodawcy było zachowanie uprawnienia do odszkodowania za jedną tylko działkę, to w art. 83 ust. 2 nie wprowadzałby brzmienia odmiennego od dotychczasowego. Należy jednak zauważyć, że M. Gdesz formułując powyższy pogląd, nie dostrzega, że w powołanym art. 83 ust. 2 ustawodawca wprowadził zmianę nie tylko co do działki, ale również co do domu jednorodzinnego, o czym była mowa wcześniej. Z kolei
E. Bończak-Kucharczyk (Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany Opublikowano: LEX/el. 2024) odnosząc się do powyższego zagadnienia, nie zajmuje jednoznacznego stanowiska. Odwołując się do przytoczonych wcześniej orzeczeń, podnosi, że gdyby w art. 215 ust. 2 u.g.n. chodziło o jedną tylko działkę, to nie jest jasne, kto miałby decydować o tym, za którą działkę przyznane zostanie odszkodowanie. Wydaje się to uzależnione od wniosku poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, jednak trudno powiedzieć, jakie możliwości wpływania na decyzję organu miałby wnioskodawca w przypadku, gdyby organ przyznał odszkodowanie za inną działkę niż wskazana we wniosku. W konkluzji stwierdza jednak, że nie ulega natomiast wątpliwości, że przyznanie odszkodowania za jedną działkę wyklucza przyznanie odszkodowania za inną działkę wchodzącą w skład nieruchomości poprzedniego właściciela, która przeszła na własność państwa.
Odnosząc się do powyższego spornego zagadnienia związanego z wykładnią art. 215 ust. 2 u.g.n., Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za stanowiskiem zgodnie z którym, zakres roszczenia odszkodowawczego obejmuje jeden dom jednorodzinny oraz jedną działkę przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne. Za takim stanowiskiem przemawia przedstawiona wcześniej wykładnia historyczna oparta na porównaniu sposobu w jaki został sformułowany zakres roszczenia odszkodowawczego w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i w art. 83 ust.
2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., który następnie został przeniesiony do art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Powołany art. 53 ust. 2 stanowił, że przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu, natomiast art. 83 ust. 2 stanowił, że przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego oraz do działki, która mogła przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Tym samym, z wprowadzonej zmiany ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. wynika, że zakres roszczenia odszkodowawczego, zarówno w przypadku domu jednorodzinnego, jak i działki, został określony w ten sam sposób, tj. w liczbie pojedynczej, a więc inaczej niż
w dotychczasowej ustawie z dnia 1958 r., w której zakresem roszczenia odszkodowawczego objęte były domy jednorodzinne i jedna działka budowlana. Dlatego też analizując zmianę stanu prawnego, jaka została dokonana ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. odnośnie do zakresu roszczenia odszkodowawczego nie można ograniczać się tylko do wprowadzonej zmiany dotyczącej działki, a nie dostrzegać wprowadzonej równocześnie zmiany dotyczącej domu jednorodzinnego. Takie spojrzenie na zmianę stanu prawnego, a nie tylko dotyczące samej działki, która została dokonana w 1985 r., prowadzi do wniosku, że zakresem roszczenia odszkodowawczego został objęty jeden dom jednorodzinny oraz jedna działka przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Równocześnie zaznaczyć należy, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami w art. 82 spowodowała wygaśnięcie prawa do odszkodowania za nieruchomości, budynki i inne części składowe nieruchomości przejęte przez państwo na podstawie art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu warszawskiego. Ustawodawca, wygaszając roszczenia odszkodowawcze właścicieli gruntów warszawskich, jako wyjątek od przyjętej zasady przewidział w art. 83 rekompensatę dla właścicieli domów jednorodzinnych i działek, które według przedwojennych planów zagospodarowania były przeznaczone pod budowę takich domów. Tym samym wyłączną podstawę prawną uzyskania odszkodowania przez poprzednich właścicieli gruntów warszawskich bądź ich następców prawnych stanowił art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., jeżeli spełnione zostały przesłanki w nim określone. Rozwiązanie zawarte w art. 83 cyt. ustawy zostało w niezmienionym kształcie przeniesione do art. 215 u.g.n. Przepis art. 215 u.g.n. ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Jest on zatem wyłączną podstawą ustalenia przesłanek przyznania odszkodowania, a jego szczególny charakter nakazuje ścisłą wykładnię. Przepis ten przesądza zatem, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych byłych właścicieli gruntów warszawskich lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione w nim przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje brak podstawy prawnej do otrzymania odszkodowania. Należy zwrócić uwagę, że możliwość uzyskania odszkodowania została ograniczona do szczególnego rodzaju nieruchomości: gospodarstwa rolnego, domu jednorodzinnego, działki, która przed wejściem wżycie dekretu warszawskiego była przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną, a więc nieruchomości które zabezpieczały podstawowe potrzeby byłych właścicieli gruntów warszawskich. Jednak nie wszyscy byli właściciele wskazanych
w art. 215 u.g.n. nieruchomości warszawskich mogą uzyskać odszkodowanie, gdyż spełnienie wymaganych przesłanek określonych w tym przepisie zostało powiązane
z datą 5 kwietnia 1958 r. Spełnienie przesłanek przed tą datą powoduje, że roszczenie o odszkodowanie nie powstaje. Powyższe rozwiązanie dodatkowo wskazuje, że krąg byłych właścicieli nieruchomości warszawskich potencjalnie uprawnionych do otrzymania odszkodowania został bardzo wąsko określony. Ustawodawca – czy to ze względów społeczno-politycznych, czy budżetowych – nie zdecydował o zaspokojeniu roszczeń wszystkich właścicieli dotkniętych działaniem dekretu.
Wprowadzone zmiany stanu prawnego umożliwiły uzyskanie odszkodowania, ale tylko za określone rodzaje nieruchomości objęte działaniem dekretu, jeżeli ich poprzedni właściciele bądź następcy prawni spełnili w określonym czasie przesłanki określone w art. 215 u.g.n. Dokonując zatem wykładni art. 215 u.g.n., który ma charakter przepisu szczególnego, nie można proponować takiej wykładni, której rezultatem będzie rozszerzenie zakresu jego stosowania w stosunku do poprzednich właścicieli, którzy spełniają przesłanki do nabycia odszkodowania. Należy bowiem mieć na uwadze, że to ustawodawca zdecydował o niezaspokojeniu roszczeń odszkodowawczych wszystkich byłych właścicieli nieruchomości objętych działaniem dekretu warszawskiego, czy też nie wszystkich roszczeń byłego właściciela, stanowiąc w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o wygaśnięciu w art. 82 prawa do odszkodowania za nieruchomości, budynki i inne części składowe nieruchomości przejęte przez państwo na podstawie dekretu (art. 82), a wyjątki dopuszczone zostały w art. 83. Mając to na uwadze, tym bardziej zasadne jest stanowisko, że art. 215 ust. 2 u.g.n., który stanowi podstawę prawną uzyskania odszkodowania przez poprzedniego właściciela lub następcę prawnego z tytułu utraty prawa własności domu jednorodzinnego po dniu
5 kwietnia 1958 r. oraz działki przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli pozbawienie ich faktycznej możliwości władania nastąpiło po 5 kwietnia 1958 r., obejmuje swym zakresem odszkodowanie za jeden dom jednorodzinny oraz jedną działkę. Dodać trzeba, że o ile można się zgodzić z tym wyjątkowym potraktowaniem
w zakresie podstawy prawnej odszkodowania właścicieli domów jednorodzinnych
i działek przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, o tyle nie ma racjonalnego
i aksjologicznego uzasadnienia, aby zakresem tego odszkodowania mogło być objętych kilka domów jednorodzinnych, czy też kilkanaście, a nawet kilkadziesiąt działek przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Rozważając istotę regulacji z art. 215 ust. 2 u.g.n., która stanowi podstawę prawną do nabycia roszczenia odszkodowawczego przez poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, jeżeli spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie, nie można przyjętego rozwiązania postrzegać tylko jako ograniczenia zakresu roszczenia odszkodowawczego, ale należy przede wszystkim mieć na uwadze wyjątkowy charakter tego rozwiązania zważywszy na przyjętą przez ustawodawcę w art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. generalną zasadę o wygaśnięciu prawa do odszkodowania za grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości przejęte przez państwo na podstawie art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu warszawskiego. To rozwiązanie zawarte w art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o wygaśnięciu prawa do odszkodowania za grunty, budynki
i inne części składowe nieruchomości przejętych na podstawie dekretu warszawskiego stanowi podstawę prawną pozbawienia byłych właścicieli nieruchomości warszawskich prawa do odszkodowania, natomiast przyjęty przez ustawodawcę wyjątek od powyższej zasady dotyczącej wygaśnięcia prawa do odszkodowania ma charakter szczególny, stąd też został ograniczony szeregiem kryteriów. Pierwsze zasadnicze kryterium dotyczy przedmiotu odszkodowania, którym zgodnie z art. 215 ust. 2 u.g.n., jest dom jednorodzinny oraz działka przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a kolejne kryterium to spełnienie pozostałych przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n. W konsekwencji nie każdy były właściciel domu jednorodzinnego lub działki przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne może żądać odszkodowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje stanowisko, zgodnie z którym przedmiotem roszczenia odszkodowawczego z art. 215 ust. 2 u.g.n. może być jeden dom jednorodzinny oraz jedna działka, która przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli oczywiście spełnione są pozostałe przesłanki. Tym samym wystąpienie przez osobę uprawnioną, na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n.,
z roszczeniem odszkodowawczym za wskazaną działkę, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne i przyznanie tego odszkodowania powoduje, że roszczenie odszkodowawcze wygasa.
W rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie I OSK 1239/23, skutkiem wygaśnięcia roszczenia odszkodowawczego z art. 215 ust. 2 u.g.n. jest brak podstawy prawnej do dochodzenia odszkodowania za kolejne działki, które powstały
z parcelacji nieruchomości hipotecznej "[...]", a które również mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. To wygaśnięcie roszczenia odszkodowawczego z art. 215 ust. 2 u.g.n. w związku z jego zrealizowaniem oznacza zarówno brak podstawy prawnej do żądania przez K. R. odszkodowania za kolejne działki powstałe
z parcelacji "[...]", jak również to, że roszczenie nie wchodzi już w skład spadku jaki nabył K.R. jako spadkobierca H. R.
Tym samym K. R. (w imieniu którego na podstawie udzielonego pełnomocnictwa działał J. P.) zawierając w dniu 19 stycznia 2011 r. w formie aktu notarialnego umowę sprzedaży spadku po H. R., która była właścicielem nieruchomości "[...]" na rzecz K. S. w udziale 1/4 części, K. S. w udziale 1/4 części, J. P. w udziale 1/4 części oraz M. K. w udziale 1/4 części, nie mógł przenieść na rzecz nabywców spadku roszczeń odszkodowawczych uregulowanych w art. 215 ust. 2 u.g.n. w odniesieniu do pozostałych działek powstałych z parcelacji nieruchomości hipotecznej "[...]".
Mając powyższe na uwadze, rozważanie dalszych zarzutów skarg kasacyjnych dotyczących przesłanek określonych w art. 215 ust. 2 u.g.n., od spełnienia których zależy możliwość uzyskania prawa do odszkodowania, stała się bezprzedmiotowa.
Jeśli chodzi zaś o podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma potrzeby odnoszenia się do nich szczegółowo. Ocena co do braku słuszności zarzutów naruszenia prawa materialnego zdecydowała o braku słuszności zarzutów dotyczących naruszeń przepisów postępowania. Z uwagi na charakter i przedstawione motywy podjętego rozstrzygnięcia, zarzuty proceduralne pozostawały bez znaczenia. Wyjaśnić jedynie należy, że rolą sądu administracyjnego jest ocena działań administracji publicznej w kontekście ich legalności i zadanie to zastało przez Sąd
I instancji zrealizowanie przez dokonanie kontroli w zakresie wynikającym z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i 2 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a., natomiast stwierdzone uchybienia przepisów postępowania nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
W okolicznościach sprawy trzeba przypomnieć, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano ratio legis związania prawomocnym wyrokiem w myśl art. 170 p.p.s.a., a zatem jego odniesienia do innych postępowań w zakresie, w jakim dana kwestia prawna została już rozstrzygnięta, a ma znaczenie w innej sprawie. W wyroku tego Sądu z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1409/21, zasadnie zatem uznano, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż "Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I FSK 1227/16; 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98, źródło CBOSA). Podzielić należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1014/19 (źródło CBOSA), że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim
w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (...)". Zauważyć też trzeba, że po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroków w dniu 16 stycznia 2025 r. (sygn. akt: I OSK 1041/22, I OSK 1042/22, I OSK 530/22, I OSK 1030/22, I OSK 1878/22) nie nastąpiła w tym zakresie ani zmiana prawa, ani zmiana stanu faktycznego odnoszącego się w realiach niniejszej sprawy do odszkodowania ustalonego decyzją Prezydenta z dnia 24 listopada 2011 r. na rzecz J. P. (zob. odpowiednio np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2202/20; 4 lipca 2024 r., sygn. akt III FSK 888/23 i powoływane tam orzecznictwo, źródło CBOSA).
Odniesienia wymagał jeszcze wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej Miasta (Stołecznego Warszawy) o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego
z dokumentów załączonych do tego środka zaskarżania oraz wniosek dowodowy uczestnika postępowania z dnia 14 marca 2025 r. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, nazwany wnioskiem "(...) o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 18 marca 2025 r. (...)". Przypomnieć należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym dopuszczalność prowadzenia postępowania dowodowego ma charakter wyjątkowy i ograniczona jest jedynie do przypadków, gdy jest to – jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. – niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w ww. przepisie, jest zatem wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do stanu faktycznego rozpoznawanej przez sąd sprawy (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 393–403).
Należy zatem wyjaśnić, że we wniosku dowodowym Miasta (Stołecznego Warszawy) została wymieniona znaczna liczba dokumentów, w tym dowody konkretnie nieoznaczone ("/.../ dokumentów znajdujących się w teczce oznaczonej "[...]" Urzędu m.st. Warszawy Wydział Oświaty /.../"), co niewątpliwie prowadziłoby do nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
W okolicznościach niniejszej sprawy wniosek nie był również niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Ponadto we wniosku dowodowym odniesiono, że okolicznością dowodzoną jest ich treść, a zarazem niedokładnie
z punktu widzenia wymogów skargi kasacyjnej (przedstawionych wyżej) określono
i uzasadniono postulowane do udowodnienia okoliczności. Tymczasem przeprowadzenie dowodu powinno zmierzać do wykazania dowodzonej tymi dokumentami precyzyjnie określonej okoliczności z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy przez Sąd odwoławczy, ponieważ tak sformułowany wniosek dowodowy nie pozwala na konkretne ustalenie okoliczności, które mają być w ten sposób udowodnione. Dlatego wniosek Miasta Stołecznego Warszawy o przeprowadzenie dowodu z załączonych do pisma dokumentów nie mógł być uwzględniony.
Z kolei w odniesieniu do wniosku uczestnika postępowania – "(...) o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 18 marca 2025 r. (...)" – należy wskazać, iż w istocie zmierza on do żądania przeprowadzenia dowodów uzupełniających przed Sądem odwoławczym. Wnioskowane przez uczestnika postępowania dowody miałyby na celu nie tyle wyjaśnienia wątpliwości w zakresie poprawności zrekonstruowanego przez organ stanu faktycznego, ale mechanizmu pracy (funkcjonowania) Komisji i przebiegu procesu decyzyjnego tego kolegialnego organu. Tym samym bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego wyroku pozostaje, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, kwestia niedołączenia do akt sprawy wnioskowanych przez uczestnika protokołów
z posiedzeń Komisji: "(...) tj. wszystkich protokołów z posiedzeń Komisji na których w ramach porządku posiedzenia była omawiana w jakimkolwiek zakresie sprawa KR II R 25/19 począwszy od posiedzenia na którym rozważano wszczęcie postępowania rozpoznawczego względem decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24 listopada 2011 r. Nr 524/GK/DW/2011 (...)". Wnioskowane protokoły to dokumenty o charakterze wewnętrznym, obrazujące wyłącznie przebieg posiedzeń, ale nie determinujące wydane w ich toku rozstrzygnięcia. Zatem wniosek uczestnika postępowania o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów nie dotyczył kwestii niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i jednocześnie spowodowałby nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie, a więc brak jest podstaw do zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny wniosek uczestnika postępowania oddalił. Ponadto należy zauważyć, że uczestnik wnosząc uprzednio skargę w niniejszej sprawie do Sądu I instancji nie podnosił w zarzutach przedmiotowej kwestii. Jednocześnie wbrew stanowisku uczestnika zawartym w w/w wniosku, nie został on pozbawiony możności obrony swoich praw – art. 183 § 2 pkt
5 p.p.s.a. (por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2024, s. 666–668).
Ponownie rozpoznając sprawę Komisja uwzględni ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu pomimo, że nie można było podzielić wszystkich argumentów podniesionych
w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek.