I OSK 633/23

I OSK 633/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Dybowski
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Mariola Kowalska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1045/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1716
art. 1 ust. 1, art. 21 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o  przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów
Dz.U. 2019 poz 270
art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania  wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 80 ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1045/22 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1045/22 uchylił orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej "Kolegium") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Kolegium, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 153 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022, poz. 329 – dalej jako: ppsa, poprzez nakazanie Kolegium, w następstwie uchylenia orzeczenia z dnia [...].05.2021 r. znak [...] (dalej: "Orzeczenie") umarzającego postępowanie z wniosku P. K. o ustalenie, że zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w Warszawie, ozn. jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] (dalej: "Nieruchomość"), jest nieuzasadniona, zbadania zaistnienia drugiej z przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31.01.2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019., poz. 270, dalej jako "Ustawa zmieniająca") w postaci ustalenia skuteczności doręczenia wszystkim współużytkownikom wieczystym wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego Nieruchomości, w sytuacji, gdy w świetle przepisów ugn oraz Ustawy zmieniającej nie istnieją podstawy prawne do wydania przez Kolegium merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku użytkowników wieczystych przeciwko Miastu Stołecznemu Warszawie o uznanie bezskuteczności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego Nieruchomości wobec niezakończenia postępowania aktualizacyjnego przed dniem wejścia w życie przepisów Ustawy zmieniającej;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052, dalej jako: "Kpa") poprzez wadliwe zarzucenie Kolegium naruszenia wskazanych przepisów postępowania na skutek braku ustalenia, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki umorzenia postępowania w trybie art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej (w postaci ustalenia, czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym Nieruchomości przed dniem [...].01.2019 r.), podczas gdy wobec treści art. 4 ust. 1 w zw. z ust. 2 Ustawy zmieniającej i ustalenia, że postępowanie aktualizacyjne nie zostało zakończone do dnia [...].02.2019 r., brak było przesłanek do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie podlegało umorzeniu w trybie art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej;
II. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 ppsa, tj.:
a) art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy zmieniającej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż umorzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o uznanie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za nieuzasadnione wymaga spełnienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej, podczas gdy prawidłowa wykładnia treści art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 Ustawy zmieniającej prowadzi do wniosku, iż spełnienie warunków określonych w art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej skutkuje ustaleniem z mocy prawa rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją, zaś postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o uznanie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za nieuzasadnioną lub uzasadnioną w innej wysokości - niezakończone do dnia [...].02.2019 r. - podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, niezależnie od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej;
b) art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej oraz art. 80 ust. 1 i ust. 3 ugn, poprzez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pomimo ustawowego obowiązku wydania przez Kolegium orzeczenia o umorzeniu postępowania, co skutkowało przeniesieniem sporu na grunt postępowania przed sądem cywilnym, Kolegium winno przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia, czy wypowiedzenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego Nieruchomości zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem [...].01.2019 r. do dnia i zależnie od jego wyników wydać prawidłowe orzeczenie w sprawie, podczas gdy już samo stwierdzenie braku zakończenia postępowania aktualizacyjnego do dnia [...].02.2019 r. stanowiło samoistną przesłankę wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania.
Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. Kolegium oświadczyło, iż zrzeka się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Przepis art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do sprawy prawidłowej wykładni przepisu art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy zmieniającej, bowiem to sposób interpretacji tego przepisu przez Kolegium determinuje kwestię zasadności dalszych zarzutów skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu [...] października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem [...] stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Stosownie natomiast do treści art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej, postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Cytowana Ustawa zmieniająca weszła w życie w dniu 13 lutego 2019 r. Z przywołanych przepisów wynika, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: po pierwsze - wszczęcie postępowania po dniu [...] października 2018 r. (z tą datą w życie weszła ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 1716, aktualnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 139 - dalej "u.p.u.w.") oraz po drugie - brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem [...] stycznia 2019 r., tj. dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (o czym mowa w art. 1 ust. 1 u.p.u.w.). Umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wyklucza, że rozstrzygnięcie dotyczące zasadności ustalonej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste może zapaść. Jednocześnie jednak, organ musi każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki do umorzenia postępowania. Ustaleniom swoim Kolegium winno dać wyraz w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia. Stąd też trafnie Sąd Wojewódzki wytykając organowi, brak ustaleń, co do tego czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty zostało skutecznie doręczone przed dniem [...] stycznia 2019 r. wszystkim współuczestnikom wieczystym, nakazał kwestię tę zbadać.
Użyty w ust. 2 art. 4 Ustawy zmieniającej zwrot "postępowania, o których mowa w ust. 1" odnieść należy nie do wszystkich postępowań w sprawie aktualizacji opłaty rocznej wszczętych po [...] października 2018 r., a jedynie tych, w których nie doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia tej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed [...] stycznia 2019 r. (datą z jaką następuje przekształcenie w prawo własności dotychczas istniejącego prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r.). Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale również wykładnia systemowa.
Prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko Kolegium o bezprzedmiotowości - każdego - wszczętego po dniu [...] października 2018 r. postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, a niezakończonego do [...] lutego 2019 r. stanowi w istocie wybiórczą wykładnię art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy zmieniającej, odwołującą się do niepełnego brzmieniu art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej. Stanowisko Kolegium neguje, bowiem istnienie ustawowej przesłanki braku skutecznego doręczenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem [...] stycznia 2019 r. wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty. Jednocześnie, Kolegium prowadzi rozważania w całkowitym oderwaniu od treści art. 21 ust. 1 u.p.u.w. na podstawie, którego postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Należy zauważyć, że ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309, dalej "ustawa o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości) wprowadzono zmiany do ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (art. 20 ustawy o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości). Jednak, ustawodawca w niezmienionym brzmieniu pozostawił przepis art. 21 ust. 1 u.p.u.w. dodając do niego ustęp 2a, co uzasadnia wniosek, że pozostawienie przez ustawodawcę przepisu art. 21 ust. 1 u.p.u.w. w niezmienionym brzmieniu było celowym działaniem ustawodawcy
Powyższe, dowodzi bezzasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów o błędnej wykładni art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy zmieniającej, a w konsekwencji przesądza o bezzasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a., jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.
Niezasadnie również w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 80 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Zarzut ten podniesiono w całkowitym oderwaniu od treści postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2022 r. sygn. I OSK 164/22, które zapadło w tej sprawie. Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia kolegium zapadłego w procedurze aktualizacyjnej właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. W wydanym w niniejszej sprawie postanowieniu z dnia 28 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że pojęcie "orzeczenia", od którego zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. możliwe jest wniesienie sprzeciwu, ogranicza się do orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. o oddaleniu wniosku użytkownika wieczystego lub ustaleniu nowej wysokości opłaty, nie mieszczą się w nim natomiast inne rozstrzygnięcia wydawane przez kolegium w toku postępowania prowadzonego z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. wskazanych w art. 79 ust. 7 u.g.n. W wyniku sprzeciwu sąd powszechny nie bada poprawności orzeczenia kolegium, ponieważ orzeczenie to zgodnie z art. 80 ust. 3 u.g.n. z chwilą wniesienia sprzeciwu traci moc. O tym, czy rozstrzygnięcia podlegają kontroli sądu administracyjnego, rozstrzyga ich charakter i przepisy p.p.s.a. Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie, jako wydane na podstawie art. 4 Ustawy zmieniającej nie rozstrzyga sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez Kolegium terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja ta wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i służy na nią skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 listopada 2022 r. sygn. I OSK 1395/22).
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.