I OSK 631/23

I OSK 631/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Elżbieta Kremer
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 157/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1899
w zw. z art. 80, art. 98a ust. 1, 1a i 1b, art. 151 ust. 1, art. 152 ust. 1 i 3. art. 153 ust. 1, art. 157 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. i W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 157/22 w sprawie ze skargi J.K. i W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J.K. i W.K. solidarnie kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 157/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K. i W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 listopada 2021 r. nr KOA/4113/Ac/21 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Wyrok I SA/Wa 157/22 zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 15 stycznia 2021 r. nr 6831.81.4.2020 (dalej decyzja z 15 stycznia 2021 r.), która stała się ostateczna z dniem 5 lutego 2021 r., Wójt Gminy K. (dalej Wójt) zatwierdził projekt podziału nieruchomości:
1. oznaczonej jako działka nr [...], w ten sposób, że w wyniku podziału nieruchomości powstaną działki nr: [...] o pow. [...] (pod poszerzenie drogi powiatowej); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową), [...] o pow. [...] ha (pod wydzielenie drogi wewnętrznej, stanowi całość gospodarczą z działką nr [...]); [...] o pow. [...] ha (pod wydzielenie drogi gminnej); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową), [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową), [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod wydzielenie drogi wewnętrznej, stanowi całość gospodarczą z działką nr [...]); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, stanowi całość gospodarczą z działką nr [...]); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, stanowi całość gospodarczą z działką nr [...]); [...] o pow[...] ha (częściowo pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, częściowo poza opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi całość gospodarczą z działką nr [...]);
2. oznaczonej jako działka nr [...], w ten sposób, że w wyniku podziału nieruchomości powstaną działki nr: [...] o pow. [...] (pod wydzielenie drogi wewnętrznej, stanowi całość gospodarczą z działką nr [...]); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod wydzielenie drogi gminnej); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową); [...] o pow. [...] ha (pod wydzielenie drogi wewnętrznej, stanowi całość gospodarczą z działką nr [...]); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, stanowi całość gospodarczą z działką nr [...]); [...] o pow. [...] ha (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, stanowi całość gospodarczą z działką nr [...]); [...] o pow. [...] ha (częściowo pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, częściowo poza opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi całość gospodarczą z działką nr [...]).
Decyzją z dnia 20 września 2021 r. nr 7/2021 (dalej decyzja z 20 września 2021 r.), Wójt Gminy K. ustalił "na rzecz" [winno być "od" - uw. NSA] J. i W. K. [współ]właściciel[i] nieruchomości opłatę adiacencką w wysokości 26.543,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], K., na skutek podziału zatwierdzonego ostateczną decyzją Wójta Gminy K. nr 6831.81.4.2020 z dnia 15 stycznia 2021 r.
W uzasadnieniu Wójt wskazał, że podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej stanowi uchwała Nr XXVII/156/04 Rady Gminy K. z dnia 26 października 2004 r. w sprawie uchwalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2004 r. nr 303 poz. 861, dalej Uchwała), w której ustalono stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 20 %. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale ustalono w operacie szacunkowym sporządzonym dnia 7 czerwca 2021 r. (dalej Operat) przez rzeczoznawcę majątkowego J.S. (dalej biegły).
Odwołanie od decyzji z 20 września 2021 r. nr 7/2021, wnieśli J.K. i W.K. (dalej skarżący) podnosząc, że operat szacunkowy sporządzony przez biegłego "jest obarczony wadami, skutkującymi nieprawidłową wyceną, a tym samym nieprawidłowo wyliczoną opłatą adiacencką". Skarżący nie wskazali na czym polegały w ich ocenie wady operatu.
Decyzją z dnia 17 listopada 2021 r. nr KOA/4113/Ac/21 (dalej decyzja z 17 listopada 2021 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję z 20 września 2021 r. Kolegium wskazało, że Wójt prawidłowo uznał, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby kontrolowanego postępowania spełnia wymogi wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie). Biegły dokonał wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej (s. "15" [winno być "17" - uw. NSA] Operatu). Ustalając wartość nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejszył o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi lub pod ich poszerzenie (art. 98a ust. 3 ugn; s. 23 Operatu).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli J.K. i W.K., zaskarżając decyzję z 17 listopada 2021 r. w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 20 września 2021 r. (k. 2-19 akt I SA/Wa 157/22)
Wyrokiem I SA/Wa 157/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest nie zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje nie uchybiły art. 7, 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela [...], wzrośnie jej wartość, wójt [...] może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (art. 98a ust. 1 ugn). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna [...], obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna [...] (ust 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna [...]. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna [...], przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust 1b).
Przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.
Sąd I instancji uznał, że dwie pierwsze przesłanki, o których wyżej mowa, zostały w przedmiotowej sprawie spełnione: dokonano podziału nieruchomości a rada gminy podjęła uchwałę w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Zdaniem skarżących sporządzony w sprawie Operat nie może być podstawą do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej bowiem biegły niezasadnie nie uwzględnił części nieruchomości przeznaczonej po podziale pod drogę wewnętrzną, co miało wpływ na określenie wartości nieruchomości.
Sąd I instancji opowiedział się za szeroką oceną operatu szacunkowego. normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 kpa. Z przepisu tego wynika, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków; także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, podlega procesowej ocenie. Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 kpa). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie art. 80 kpa nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką).
Sąd I instancji podniósł, że nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Pozwala to zrozumieć rolę, jaką w systemie procesowej oceny operatu szacunkowego pełnić może instytucja weryfikacji operatu ze strony organizacji rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie przez organ procesowy lub przez stronę z oceny operatu, dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, winno mieć miejsce, gdy wątpliwości dotyczą materii specjalistycznej.
Przesądzenie, że dana nieruchomość jest lub nie jest podobna do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, należy do rzeczoznawcy majątkowego, który nieruchomość wycenia, jednak biegły winien swój wybór uzasadnić.
Analiza operatu wskazuje, że biegły dokonał szerokiej analizy rynku obrotu nieruchomościami na terenie gminy K. Biegły objął badaniem okres 12 miesięcy od 1 stycznia 2020 do 31 grudnia 2020. W okresie tym dokonano 166 transakcji w których średnia cena transakcyjna wynosiła 92 zł/m2 co stanowi wzrost wartości w stosunku do roku 2019 o 17 %. Biegły wyszczególnił miejscowości gminy: O., L., M., P., R., R., W. charakteryzując je; wskazując w każdej z nich najniższą, średnią i najwyższą cenę transakcyjną nieruchomości. Największą popularnością cieszą się nieruchomości w W. z uwagi na sąsiedztwo z trasą S8; najwyższe ceny odnotowano w miejscowości O. z uwagi na dobry dojazd koleją do Warszawy. Z danych zawartych w Operacie wynika, że biegły badaniem objął grunty niezabudowane, przeznaczone w dokumentacji planistycznej pod tereny zabudowy mieszkaniowej. W Podstawą przeprowadzonej analizy rynku lokalnego były informacje uzyskane w biurach pośrednictwa i własne badania biegłego na podstawie który biegły określił wagi odzwierciedlające ich wpływ na cenę nieruchomości gruntowych niezabudowanych: lokalizacja ogólna 40%, dostęp do drogi publicznej 15%, stan zagospodarowania i dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej 25%, ograniczenia i uciążliwości 20%. Biegły oparł analizę na 12 transakcjach rynkowych gruntów niezabudowanych.
Nieruchomość będąca przedmiotem wyceny położona jest w miejscowości K. przy ul. [...]. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi gminnej K. uchwalonym uchwałą nr XII/69/2003 Rady Gminy K. z 11 września 2003 r. opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego nr 310 poz. 8574 z 14 grudnia 2003 r. (dalej Plan), przedmiotowe nieruchomości znajdują się częściowo na obszarze zabudowy mieszkaniowo usługowej; częściowo na obszarze drogi klasy gminnej drogi dojazdowej; częściowo na obszarze drogi powiatowej; częściowo poza opracowaniem Planu.
Analiza Operatu potwierdza, że wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Ustawodawca w art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 ugn powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 ugn sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny [...] (art. 157 ust. 1 ugn). Organy administracji publicznej nie mogą samodzielnie dokonywać merytorycznej oceny poprawności wyliczeń przedstawionych przez biegłego. Zarzuty podnoszone przez skarżących nie mogły być uwzględnione, gdyż skarżący nie skorzystali z trybu opisanego w art. 157 ust. 1 "i 1a" [ustęp 1a został uchylony ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509) z dniem 1 września 2017 r. - uw. NSA] ugn i nie przedstawili własnego operatu szacunkowego, który zawierałby dane podważające prawidłowość wyliczeń rzeczoznawcy. Zarzuty skarżących, że przyjęte przez rzeczoznawcę założenia, w szczególności wyłączenie spod wyceny "działki przeznaczonej" [winno być "działek przeznaczonych" - uw. NSA] na drogę wewnętrzną, są błędne i nieuzasadnione wobec argumentacji przedstawionej przez biegłego, w sytuacji gdy stanowią odrębną nieruchomość zapewniającą dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości sąsiednich, co niewątpliwie wpływa na ich wartość. Droga wewnętrzna nie biegnie w ramach wycenianych działek. Wnioski skarżących winny być poparte stosownymi dokumentami - opinią organizacji zawodowej rzeczoznawców lub kontroperatem sporządzonym przez osoby uprawnione. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może dążyć do skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawnia art. 157 ugn, czego skarżący nie uczynili przedstawiając wyłącznie własne tezy. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (np. wyrok NSA z 7.3.2014 r. I OSK 1894/12). Skoro skarżący kwestionowali prawidłowość sporządzonego operatu to winni byli skorzystać z uprawnienia jakie daje im art. 157 ugn, czyli złożyć kontroperat, który to dokument jako przygotowany przez podmiot uprawniony mogłyby podważyć prawidłowość przyjętych przez biegłego założeń i wyliczeń.
Do obowiązku organu należało zbadanie otrzymanej opinii rzeczoznawcy pod względem formalnym. Taka analiza winna obejmować w szczególności sprawdzenie kwalifikacji zawodowych autora opracowania, kompletności dokumentu, jasności i rzetelności zawartych w nim wyliczeń. Dopiero po przeprowadzeniu takich działań organ administracji publicznej uwalnia się od zarzutu dowolności wydanego rozstrzygnięcia. W kontrolowanej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że Operat sporządzony przez biegłego J.S. jest kompletny, jasny i rzeczowy. Opisy nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, sporządzono w sposób na tyle precyzyjny, że umożliwiały ich zidentyfikowanie w terenie. W Operacie opisano cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji. Biegły wyjaśnił szczegółowo dlaczego nie uwzględnił w wycenie części nieruchomości przeznaczonych w szczególności pod drogę wewnętrzną. Biegły szczegółowo opisał wyceniane nieruchomości, uwzględnił ich położenie, przeznaczenie w Planie, dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, ich kształt i wielkość. Uzasadnił przyjętą metodologię wyceny. Z tych względów Sąd I instancji uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione (k. 39, 45-53v akt I SA/Wa 157/22).
Skargę kasacyjną wywiedli J.K. i W.K. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie), reprezentowani przez adw. D.D., zaskarżając wyrok I SA/Wa 157/22 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa w zw. z:
1. art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 w zw. z art. 61 § 4 kpa, polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji wydanych przez organ I i II instancji, mimo niezawiadomienia skarżących przez organ I instancji o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia opłaty adiacenckiej i tym samym naruszenia zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania i prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób niepogłębiający zaufania do organów państwa;
2. art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 98a ust. 1b i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej ugn) oraz § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555; dalej rozporządzenie), polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji wydanych przez organ I i II instancji, mimo niezasadnego dopuszczenia i oparcia swych rozstrzygnięć przez organ I i II na dowodzie sprzecznym z prawem w rozumieniu art. 75 § 1 kpa - na operacie szacunkowym niezgodnym z art. 98a ust. 3 ugn, w którym od określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejszono nie tylko o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne oraz pod ich poszerzenie, ale również o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi wewnętrzne, niebędące drogami publicznymi, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowej wyceny nieruchomości według stanu przed i po podziale, tj. niezgodnej z art. 98a ust. 1b ugn i § 36 rozporządzenia, a tym samym do ustalenia opłaty adiacenckiej w zawyżonej wysokości;
3. art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa polegające na polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji I i II instancji, mimo niepodjęcia przez organ I i II instancji wszelkich kroków niezbędnych do rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i mimo bezkrytycznego przyjęcia ustaleń biegłego zawartych w operacie szacunkowym, w tym wartości nieruchomości przed i po podziale, bez dokonania samodzielnej oceny czy operat spełnia wymogi określone w art. 98a ust. 1b i 3 ugn i § 36 rozporządzenia, tj. oceny czy biegły prawidłowo pomniejszył powierzchnię nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi wewnętrzne, niebędące drogami publicznymi, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowej wyceny nieruchomości według stanu przed i po podziale - niezgodnej z art. 98a ust. 1b ugn i § 36 rozporządzenia, a tym samym do ustalenia opłaty adiacenckiej w zawyżonej wysokości.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 ppsa); zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego (k. 58-70 akt I SA/Wa 157/22). Pismem z 22 sierpnia 2024 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie wskazał, że wyrokiem z 12 lipca 2024 r. I OSK 514/23, w sprawie tych samych stron, dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej za sąsiednią działkę, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J.K. i W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 158/22 w sprawie ze skargi J.K. i W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 listopada 2021 r. nr KOA/4114/Ac/21 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z 29 września 2021 r. nr 23/202; Sąd I instancji i organy obu instancji dopuściły się tych samych błędów (k. 99 akt I OSK 631/23).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Przepis § 36 rozporządzenia składał się z 6 ustępów, z których ustęp 3 składał się z 2 punktów, a ustęp 6 z 5 punktów, o różnej treści normatywnej. W petitum skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie nie wskazali, naruszenia którego z 6 ustępów, ewentualnie którego z punktów ustępu 3 lub 6 się dopatrują. Uzasadnienie skargi kasacyjnej (w szczególności pkt 37 - s. 8 skargi kasacyjnej), nie wskazuje, w czym skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia konkretnej jednostki redakcyjnej § 36 rozporządzenia. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).
Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do prawidłowo wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa i art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, zm. poz. 815; dalej ugn), mimo że ten ostatni zarzut został postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), a w rzeczywistości art. 98a ust. 3 ugn jest przepisem materialnoprawnym (z pierwszej podstawy kasacyjnej - art. 174 pkt 1 ppsa). Art. 98a ust. 3 ugn stanowi: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie.".
W kontrolowanej sprawie operat szacunkowy sporządzony 7 czerwca 2021 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.S., został wykonany z naruszeniem art. 98a ust. 3 ugn, bowiem biegły "zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale" pomniejszył przy wycenie powierzchnię dzielonej działki nr [...]. Przed podziałem wynosiła ona 29.263 m2. Na potrzeby ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej biegły przyjął jedynie powierzchnię 23.844 m2, pomijając powierzchnię odpowiadającą powierzchni nowo utworzonych działek o numerach: [...] o pow. [...] m2 (przeznaczona pod poszerzenie drogi powiatowej), [...] o pow. [...] m2 (przeznaczona pod wydzielenie drogi wewnętrznej), [...] o pow. [...] m2 (przeznaczona pod wydzielenie drogi gminnej), [...] o pow. [...] m2 (przeznaczona pod wydzielenie drogi wewnętrznej) oraz [...] w zakresie pow. [...] m2 tj. części działki położonej poza opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (s. 5-6, 23, 31 Operatu). Skarżący kasacyjnie nie kwestionują pominięcia powierzchni części działki nr [...] w zakresie tj. części działki położonej poza opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pow. [...]; s. 5 pkt 21 skargi kasacyjnej).
Działka nr [...] przed podziałem miała powierzchnię 29.263 m2, a do wyceny zarówno przed jak i po podziale przyjęto łączną powierzchnię 23.844 m2, odejmując powierzchnię wszystkich dróg, w tym wewnętrznych (działki nr [...], [...], [...], [...]), oraz "powierzchnię poza planem [[...]]" - łącznie 4.527 m. Organy obu instancji dokonały wadliwej oceny operatu szacunkowego, jako dowodu z opinii biegłego (art. 80 kpa). Błąd ten nietrafnie aprobował Sąd I instancji, kontrolując zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa).
Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa; art. 156 ust. 1 ugn). Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat rzeczoznawcy powołanego przez organ w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy nie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej z art. 98a ust. 1b i ust. 3 ugn. Obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy operat trafnie został przez organów obu instancji uznany (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W.Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak/J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, 2024, s. 605-609 nb 1, 3, 7; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności (choć takie określenie pojawia się w części orzecznictwa), lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 kpa, który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego (wyrok NSA z 21.3.2019 r. I OSK 2191/18, Lex 2656076).
W doktrynie jednoznacznie się wskazuje, że "Jeśli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki pod drogi publiczne lub poszerzenie dróg publicznych, to wtedy do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem, jak i po podziale, powierzchnie nieruchomości pomniejsza się o powierzchnie działek wydzielonych pod te drogi. Nie wyłącza się powierzchni dróg wewnętrznych." (J. Dydenko, T. Telega, Wycena nieruchomości. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, Wolters Kluwer 2016, s. 60, uw. 4; wyd. 2 Wolters Kluwer 2018, uw. 5 do art. 98a). "Jeżeli w wyniku podziału wydzielone zostały działki gruntu pod drogę publiczną lub pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej, do wyceny nieruchomości według stanu z obu wskazanych wyżej chwil nie uwzględnia się powierzchni tych działek, które zostały wydzielone pod drogi publiczne." (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 548, nb 7 do art. 98a).
W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że "artykuł 98a ust. 3 ugn odnosi się wyłącznie do nieruchomości, które w decyzji podziałowej zostały wydzielone jako drogi publiczne względnie pod poszerzenie dróg publicznych, nie zaś pod inne drogi, choćby były one nawet ogólnie dostępne" (wyrok WSA w Poznaniu z 21.3.2013 r. IV SA/Po 1122/12, Lex 1301314). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie pogląd ten przyjmuje. Jeżeli w tej sprawie doszło do wydzielenia działek zarówno pod drogi publiczne (działki nr: [...], [...]), jak i pod drogi wewnętrzne (nr [...], [...]), to te ostatnie winny podlegać wycenie. Wydzielenie działki pod drogę wewnętrzną świadczy o tym, że działka taka ma własne, samodzielne przeznaczenie (art. 98a ust. 1b ugn zdanie ostatnie) jako droga (choć niepubliczna) i jeśli jest możliwe ustalenie jej wartości, winno skutkować koniecznością jej wyceny.
Wadliwe opracowanie Operatu (z naruszeniem art. 98a ust. 3 ugn), jego błędna ocena organów obu instancji, i nietrafna aprobata tych uchybień przez Sąd I instancji powoduje, że Operat nie może służyć jako podstawa wyceny nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej (art. 156 ust. 1 ugn). Skutkuje to uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji, które ustaliły wysokość opłaty adiacenckiej (omyłkowo ustalając opłatę adiacencką "na rzecz" współwłaścicieli nieruchomości, zamiast "od" współwłaścicieli nieruchomości) w oparciu o dowód nieprzydatny do tego celu. Koniecznym będzie sporządzenie nowego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku I OSK 631/23. W takiej sytuacji odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest bezprzedmiotowe.
Na podstawie art. 188 w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa.