II SA/SZ 639/04

II SA/Sz 639/04 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2005-07-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-07-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Barbara Gebel /przewodniczący/
Kazimierz Maczewski /sprawozdawca/
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Asesor WSA Kazimierz Maczewski, Protokolant Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...]Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uchwały Rady Miejskiej nr [...]z dnia [...]r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalił Agencji; Mieszkaniowej opłatę adiacencką w wysokości [...]zł, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa - Agencji Mieszkaniowej, położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], o pow. [...]ha - powstałym w wyniku zatwierdzenia jej podziału geodezyjnego.
Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podniósł, że na wniosek Agencji Mieszkaniowej, ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...]r. zatwierdzony został projekt podziału geodezyjnego nieruchomości położonej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...].
W wyniku zatwierdzonego podziału nieruchomości powstały trzy działki o nr: [...], które zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta przeznaczone są pod tereny specjalne - "[...]" i posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej.
Z uwagi na wzrost wartości powyższej nieruchomości na skutek jej podziału, organ I instancji stosownie do art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce ruchomościami, orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej; stawka procentowa opłaty została określona uchwałą Rady Miejskiej nr [...]z dnia [...]r. w wysokości 30 %.
W celu określenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, w [...]r. został sporządzony operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, który w operacie ustalił następujące wartości przedmiotowej nieruchomości:
- wartość nieruchomości przed podziałem = [...]zł,
- wartość nieruchomości po podziale = [...]zł.
Z powyższego wynika, że wzrost wartości nieruchomości wynosi [...]zł. W związku z tym organ I instancji ustalił, że Agencja Mieszkaniowa powinna uiścić opłatę adiacencką w wysokości [...]zł (30% kwoty wzrostu wartości nieruchomości).
W odwołaniu od tej decyzji Agencja wniosła o jej uchylenie podnosząc, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego. Odwołująca zakwestionowała zasadność zastosowania przez organ i instancji przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Agencji, w niniejszej sprawie w ogóle nie zaszły przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, bowiem wymieniony przepis reguluje wyłącznie sytuację związaną z wydzieleniem drogi z nieruchomości objętej podziałem, co nie nastąpiło w przypadku podziału nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania.
Ponadto w odwołaniu zarzucono zawyżenie wzrostu wartości nieruchomości, stwierdzając, że w sprawie nie zaszły również żadne przesłanki wpływające na wzrost jej wartości, bowiem położenie działki, dostęp do drogi publicznej, istniejąca sieć infrastruktury technicznej nie uległy zmianie. Także sytuacja na rynku obrotu nieruchomościami nie daje podstaw do przyjęcia takiego wzrostu wartości, gdyż w okresie ostatnich [...]lat nastąpił spadek cen nieruchomości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 98 ust.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu odwołania Agencji Mieszkaniowej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości.
Zdaniem organu odwoławczego, nie jest uzasadniony zarzut Agencji, że przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje wyłącznie sytuację związaną z wydzieleniem drogi z nieruchomości objętej podziałem. Wprawdzie przepis ten znajduje się w artykule, w którym wcześniejsze ustępy dotyczą wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem działek pod drogi publiczne, jednak - zdaniem SKO - okoliczność ta nie przesądza o braku możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej w przypadku, gdy w wyniku podziału nie nastąpiło wydzielenie drogi. Bezsprzecznie należy uznać, że przepis ten odnosi się do wszystkich podziałów o których stanowią przepisy art. 92 - 98 ustawy. Takie stanowisko ma uzasadnienie również przy uwzględnieniu definicji opłaty adiacenckiej (art. 4 ust. 11 ustawy). Organ odwoławczy wskazał także, iż taka interpretacja omawianych przepisów przyjęta została w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu o zawyżeniu wskaźnika wzrostu wartości nieruchomości, organ odwoławczy stwierdził też, że wzrost wartości nieruchomości powstały w wyniku jej podziału został określony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym sporządzonym w [...]r., w którym określono wartość prawa własności działek gruntu na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej w rozumieniu art. 98 ust. 4 ustawy. Za nieuzasadniony, organ odwoławczy uznał także zarzut Agencji, nie poparty żadnymi dowodami, a dotyczący braku wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w okresie ostatnich lat. Zdaniem Kolegium, wzrost wartości nieruchomości ustalony w operacie szacunkowym jest bezsporny, a operat wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego sporządzony został w sposób odpowiadający wymaganiom standardów zawodowych rzeczoznawców oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924). Organ odwoławczy stwierdził także, iż rzeczoznawca, stosując przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości podejście porównawcze, słusznie i zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie zasad wyceny nieruchomości, do porównania przyjął nieruchomości nie tylko w [...]i na terenie [...], ale ustalając cenę wziął pod uwagę transakcje podobnych nieruchomości na terenie kraju i porównał rynek nieruchomości w tych regionach. Na stosowanie takiej procedury biegłemu zezwalają przepisy, a uzasadnieniem dla takiego rozwiązania było przeznaczenie szacowanej nieruchomości oznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "[...]" (tereny specjalne) i minimalną w związku z tym ilością transakcji na rynku obrotu nieruchomościami działek o takim przeznaczeniu. Organ odwoławczy zauważył także w związku z tym, że organ I instancji, zgodnie z art. 61 K.p.a., przed ustaleniem opłaty adiacenckiej wszczął postępowanie w sprawie, zawiadamiając o tym stronę, oraz poinformował o możliwości zapoznania się z dowodami zebranymi w sprawie, w tym z wyceną. Agencja zapoznała się z operatem szacunkowym, lecz do czasu wydania zaskarżonej decyzji nie złożyła żadnych uwag.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Agencja Mieszkaniowa zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez przyjęcie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości, oraz że istniały podstawy do obciążenia skarżącej opłatą adiacencką.
Skarżąca nie zgadza się z faktem obciążenia opłatą adiacencką oraz jej wysokością, podnosząc, że podziału działek dokonała w związku z zamiarem sprzedaży lokali mieszkalnych osobom je zajmującym. Nie miało to nic wspólnego ze zmianą przeznaczenia działek, nie zmieniło się przeznaczenie nieruchomości, a wartość gospodarcza, techniczna i prawna pozostała jak przed dokonaniem podziału. Nie wystąpiły zatem przesłanki przesadzające o powstaniu obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej.
Zdaniem skarżącej Agencji, stanowiący podstawę prawną nałożenia opłaty adiacenckiej przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami został błędnie zastosowany. Przepis ten reguluje bowiem kwestię wydzielenia działek pod drogi publiczne, kształtując w sposób fakultatywny uprawnienie wójta, burmistrza lub prezydenta do ustalenia, w drodze decyzji, opłaty adiacenckiej - jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Z treści przepisu wynika, że ten wzrost wartość nieruchomości wiąże się w podziałem gruntu, w sytuacji gdy w wyniku podziału nastąpiło wydzielenie działki pod drogi publiczne. Ta okoliczność -utworzenie działki stanowiącej drogę publiczną - stanowi, zdaniem skarżącej, materialną przesłankę ustalenia opłaty. Inną przesłanką wzrostu wartości nieruchomości może być budowa, urządzenie, modernizacja drogi lub budowa na tym gruncie urządzeń infrastruktury technicznej (art. 144, 145, 146 ustawy). W ocenie skarżącej Agencji, zaskarżona decyzja nie wskazuje jakie przesłanki zadecydowały o ustaleniu opłaty adiacenckiej - żadna z przesłanek wymienionych w ustawie bowiem nie nastąpiła. Podział nieruchomości, dokonany na wniosek skarżącego, nie miał związku ze wzrostem wartości działki, zatem Prezydent Miasta ustalając opłatę adiacencką dokonał tego bez podstawy prawnej.
Podnosząc takie zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia - poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności.
Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego albo scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.
Istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten, kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści gminie. Opłata adiacencką jest daniną publiczną na rzecz gminy, daniną, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową (przyrost wartości majątku) na skutek szczególnych zdarzeń, wymienionych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jakimi są: podział nieruchomości (art. 98 ust. 4), wydzielenie nieruchomości w wyniku scalenia i podziału (art. 107 ust. 1), budowa urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy (art. 144) - (por. uzasadnienie Uchwały Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. OPK 8/00, ONSA 2001/1/15).
Z treści przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że do uiszczenia opłaty adiacenckiej zobowiązani są właściciele nieruchomości, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła na skutek podziału, a zarząd gminy w drodze decyzji ustalił opłatę adiacencką Oznacza to, że o tym, czy dojdzie do ustalenia opłaty adiacenckiej, decyduje organ, jeżeli wystąpi przesłanka w postaci wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem oraz gdy rada gminy w drodze uchwały ustali wysokość stawki procentowej opłat adiacenckich.
Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości, przy czym przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3 stosuje się odpowiednio (art. 98 ust. 4 omawianej ustawy zdanie drugie i trzecie).
Stosowanie odpowiednio art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że ustalenie tej opłaty może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna.
Wartość nieruchomości przed i po dokonanym podziale określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98 ust. 4 tej ustawy, stanowi przepis o charakterze normatywnym, przepis gminny (art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i jest materialnoprawną podstawą - w zakresie wysokości stawki procentowej - do wydania decyzji przez zarząd gminny (obecnie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta). Oznacza to, że uprawniony organ nie będzie mógł w ogóle wydać decyzji administracyjnej w sprawie opłat adiacenckich w odniesieniu do jakiegokolwiek podmiotu, jeżeli nie zostanie podjęta uchwała rady gminy w przedmiocie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.
Odpowiednie stosowanie art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością, jaką nieruchomość ma po podziale.
W rozpatrywanej sprawie decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana po spełnieniu wszystkich przesłanek niezbędnych do ustalenia tej opłaty, o których mowa w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w przepisach mających odpowiednie zastosowanie.
Z akt sprawy wynika, że decyzja Prezydenta Miasta zatwierdzająca projekt podziału geodezyjnego nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...]stała się ostateczna (podlegała wykonaniu - art. 130 § 4 K.p.a.) w dniu [...]r. Zachowany został zatem termin, o którym stanowi art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do ustalenia opłaty adiacenckiej, a wynoszący 3 lata od wydania ostatecznej decyzji o podziale.
Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana w czasie obowiązywania uchwały Rady Miasta nr [...]z dnia [...]r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, w której ustalono, że stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 30% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po podziale. Taką też stawkę zastosował organ ustalając wysokość opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie.
Ponadto organy obu instancji wykazały, że na skutek podziału tej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości, co potwierdza operat szacunkowy wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony przez skarżącą zarzut, nie poparty dowodami, iż wskutek podziału nieruchomości nie nastąpił wzrost jej wartości. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji wzrost tej wartości został w sposób wyczerpujący i przekonujący wykazany.
Nie jest także uzasadniony zasadniczy zarzut skargi, dotyczący ustalenia opłaty adiacenckiej bez podstawy prawnej. Argumentacja skarżącej - wynikająca z systematyki (redakcji) artykułu 98 ustawy o gospodarce nieruchomości - iż na podstawie przepisu ust. 4 tego artykułu można ustalić taką opłatę jedynie w sytuacji, gdy w wyniku podziału nieruchomości nastąpiło wydzielenie działki pod drogi publiczne, nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie należy się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej zawartym w odwołaniu, iż redakcja artykułu 98 ustawy narusza zasady prawidłowej legislacji, gdyż ustęp 4 tego artykułu nie odnosi się do kwestii uregulowanych w poprzednich ustępach, co prowadzi do sporów interpretacyjnych, jednak w ocenie Sądu nie oznacza to, iż na podstawie przepisu art. 98 ust. 4 nie można ustalać opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy nie nastąpiło wydzielenie działki gruntu pod drogi publiczne.
Przede wszystkim należy w związku z tym stwierdzić, że "podział działki" stanowi samodzielną, (odrębną) okoliczność pozwalającą na ustalanie opłaty adiacenckiej - co jednoznacznie wynika z cytowanego powyżej przepisu art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Ponadto, zauważyć należy, iż artykuł 98 ustawy zamieszczony został w Rozdziale 1 "Podziały nieruchomości" Działu III ustawy zatytułowanego "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości". Treść tego przepisu potwierdza, iż reguluje on kwestie dotyczące różnych skutków dokonanego podziału nieruchomości, w tym także kwestii związanych z prawami do nieruchomości. W myśl ustępu 1 tego artykułu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielona została działka gruntu przeznaczona pod drogę publiczną - taka działka przechodzi z mocy prawa na własność gminy (powiatu, województwa lub Skarbu Państwa - w zależności od kategorii drogi). Ustęp drugi omawianego artykułu nakazuje ujawnienie zmiany prawa własności działki w księdze wieczystej, natomiast ustęp 3 ustanawia odszkodowanie dla właściciela (użytkownika wieczystego) za działkę przejętą pod drogę. Niewątpliwie więc przepisy ust. 1-3 artykułu 98 dotyczą także kwestii związanych z podziałem nieruchomości, aczkolwiek bezpośrednio regulują kwestie "wpadkowe" - gdy przy podziale nieruchomości doszło do wydzielenia działki pod drogę publiczną. Jak wynika z treści art. 98 ust. 4 ustawy, przepis ten nie nawiązuje więc bezpośrednio do kwestii uregulowanych w poprzedzających trzech ustępach, lecz w sposób samodzielny reguluje skutki finansowe podziału nieruchomości, jeżeli wskutek takiego podziału wzrosła jej wartość.
Wskazana wyżej nieprawidłowa redakcja artykułu 98 została przez ustawodawcę naprawiona ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), którą treść przepisu art. 98 ust. 4 przeniesiono do odrębnego artykułu 98a (ust. 1). Zmiana ta weszła w życie w dniu 22.09.2004 r. Nie oznacza to jednak - jak wskazano powyżej - że przed ta datą przepis art. 98 ust. 4 ustawy nie mógł stanowić podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy wskutek podziału nieruchomości nie doszło do wydzielenia działki gruntu przeznaczonej pod drogę publiczną.
Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające prawidłowo zastosowały przepisy prawa, a zarzuty podniesione w skardze są niezasadne.
Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu.