I OSK 628/22

I OSK 628/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka
Joanna Skiba
Karol Kiczka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 884/21 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2021-12-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 135 ppsa w zw. z art. 7,8,77,78
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 93 ust. 1 i 2, art. 97 ust. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 884/21 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 23 sierpnia 2021 r. nr SKO.721.52.2021 w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 884/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] i [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 23 sierpnia 2021 r. nr SKO.721.52.2021 w przedmiocie podziału nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Olsztyn z dnia 19 kwietnia 2021 r. zatwierdzającą z urzędu podział nieruchomości stanowiącej współwłasność małżonków [...] i [...], składającej się m.in. z działki gruntu nr [...], położonej w [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...], przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w Olsztynie prowadzi i księgę wieczystą nr [...], którą organ podzielił na: 1. działkę nr [...] o powierzchni 0,0890 ha, 2. działkę nr [...] o powierzchni 0,0114 ha. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że analiza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego potwierdza argumentację organu I instancji co do przeznaczenia przedmiotowych działek. Przeprowadzenie podziału nieruchomości z urzędu jest niezbędne dla realizacji celów publicznych, tj. wydzielania działki nr [...] pod drogę publiczną stanowiącą jedyną drogę dojazdową do osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, położonego w przyległej do granic Olsztyna Gminie [...]. W związku z powyższym zachodzą przesłanki wskazane w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję wnieśli [...] i [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, podstawowym zagadnieniem przesądzającym o zgodności z prawem decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości jest zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezspornie również postanowieniem z dnia 21 grudnia 2020 r., w trybie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, została wydana z upoważnienia Prezydenta Olsztyna pozytywna opinia w sprawie podziału nieruchomości położonej w Olsztynie, w obrębie ewidencyjnym nr [...], działka gruntu nr [...] przy ul. [...]. Przepisy art. 97 ust. 3 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie stanowią, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest to niezbędne do realizacji celów publicznych oraz jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 78 kpa - polegające na oddaleniu skargi z dnia 27 września 2021 r. na decyzję SKO w Olsztynie z dnia 23 sierpnia 2021 r., podczas gdy w sprawie nie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób niewyczerpujący oraz bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli oraz interesu społecznego, które to uchybienie objawiło się w nieuwzględnieniu w sprawie uwarunkowań planistycznych i przeznaczenia gruntów w sąsiedniej gminie [...] oraz braku ustaleń w zakresie tego, czy droga, jaka miałaby być wyodrębniona z działki skarżących, ma swoją kontynuację w graniczącej gminie oraz nieuwzględnieniu istniejącego zagospodarowania nieruchomości ulegającej podziałowi, co było konieczne do ustalenia czy dokonanie podziału nieruchomości jest niezbędne do realizacji celu publicznego jak również jaki obszar wydzielonej nieruchomości jest niezbędny do zrealizowania celu publicznego;
b. 135 ppsa - polegające na nieusunięciu przez Sąd naruszeń prawa w stosunku do decyzji wydanych w granicach niniejszej sprawy;
2. naruszenie prawa materialnego, tj.:
a. art. 97 ust 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię - polegającą na ustaleniu, że niezbędnym jest dokonanie podziału działki skarżących zgodnie z liniami planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy dokonanie podziału w taki sposób nie jest niezbędne do realizacji celu publicznego, w rozumieniu przytoczonego przepisu w sytuacji gdy obecnie istniejący stan rzeczy, kiedy to po działce skarżących odbywa się niezakłócony ruch pojazdów, a skarżący dokonali nasadzeń, budowy ogrodzenia i bramy wjazdowej na ich nieruchomość w sposób, który zabezpiecza interes publiczny, są wystarczające i godzą interes publiczny i prywatny bez żadnego uszczerbku dla interesu publicznego, a dla jego osiągnięcia wystarczające jest przeprowadzenie granicy podziału działki skarżących z uwzględnieniem mniejszego stopnia uciążliwości, tj. z uwzględnieniem posadowienia bramy wjazdowej do nieruchomości, trwale związanego z gruntem ogrodzenia przebiegającego wzdłuż działki oraz dokonanych na działce nasadzeń, które już istnieją;
b. art. 93 ust 1 i 2. ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię - polegającą na uznaniu, że organ nie może dysponować uznaniem w zakresie obszaru, który ma zostać wydzielony na cele publiczne, podczas gdy z przytoczonego przepisu nie wynika taka informacja.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna jest niezasadna.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że skarga kasacyjna jest ściśle sformalizowanym środkiem zaskarżenia, a sformalizowanie to związane jest ściśle z charakterem tego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna stanowi samodzielne pismo procesowe i sformalizowany środek zaskarżenia. W skardze kasacyjnej sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika musi być precyzyjnie określona podstawa kasacyjna ze wskazaniem naruszonych przepisów prawa i sposobu ich naruszenia i w tak oznaczonych granicach sąd kasacyjny kontroluje zaskarżone orzeczenie. Kasacja nie ma za zadanie doprowadzić do ponownej kontroli aktu administracyjnego w jego całokształcie, lecz do weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości wyroku sądowego I instancji i to tylko w zakresie ściśle wytyczonym przez kasatora, a określonym podstawami kasacyjnymi (art. 174 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a.). W tym stanie prawnym prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest warunkiem uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem NSA jest związany granicami skargi kasacyjnej i kontroluje wyrok Sądu I instancji tylko pod kątem zasadności wskazanych przez stronę podstaw kasacyjnych, z wyjątkiem nieważności postępowania, którą zgodnie z art. 183 p.p.s.a. bierze pod uwagę z urzędu, a która w sprawie niniejszej nie zachodzi. Z tej właśnie przyczyny obowiązuje przy sporządzaniu skargi kasacyjnej przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.), a od pełnomocnika profesjonalnego wymagana jest należyta staranność w wykonywaniu zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do poprawiania skargi kasacyjnej. Nie jest też rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretacja skargi kasacyjnej czy jej podstaw ani domyślanie się intencji jej autora. Związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oznacza z kolei, iż wskazane przez kasatora podstawy determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej (z wyjątkiem nieważności postępowania, którą jak wskazano wyżej, NSA bierze pod uwagę z urzędu i która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła) i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji wskazanych przez kasatora podstaw kasacyjnych i uzasadniających je zarzutów. Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Tytułem przykładu, skarga kasacyjna w obrębie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wskazuje m. in. na naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 78 kpa. Otóż przepisy art. 8, art. 77 i art. 78 zawierają jednostki redakcyjne w postaci paragrafów, których jednak autor skargi kasacyjnej nie przytoczył, Naczelny Sąd Administracyjny nie może się zaś domyślać, które z nich według skarżących kasacyjnie zostały naruszone.
Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami rozpoznawanego środka kasacyjnego.
Rozpoznawana skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia.
Odnosząc się do rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegający na uznaniu, że organ nie może dysponować uznaniem w zakresie obszaru, który ma zostać wydzielony na cele publiczne, podczas gdy z przytoczonego przepisu nie wynika taka informacja. Stosownie do art. 93 ust. 1 i 3 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Z art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika, że ocena przez organ zgodności projektowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego ogranicza się do ustalenia, czy proponowane do wydzielenia działki gruntu spełniają planistyczne wymogi dopuszczalności ich zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym. (por teza wyroku WSA w Opolu z dnia 1 sierpnia 2024 r., I SA/Op 488/24 LEX nr 3765561).
Za wadliwy uznać trzeba także zarzut naruszenia art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Artykuł 97 powołanej wyżej ustawy dotyczy zatem problematyki podziału nieruchomości w tym: w ust. 1 podziału na wniosek osoby, która ma interes prawny oraz w ust. 3 podziału z urzędu. Możliwość wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości, została ograniczona do tych przypadków gdy podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w części doktryny przyjmuje się, iż postanowienie opiniujące zgodność projektowanego podziału z treścią planu miejscowego jest wydawane tylko w postępowaniu podziałowym prowadzonym na wniosek strony. Nie ma bowiem uzasadnionej potrzeby by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wystarczy bowiem ocena organu, że wymagana zgodność występuje po czym organ zleca geodecie uprawnionemu opracowanie projektu podziału i jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane w § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, to powinien zostać zatwierdzony (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 403/07, LEX nr 453979, z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 450/14, LEX nr 1950958, z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1063/15, LEX nr 2277802 i Marian Wolanin - glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 23 września 1998 r., sygn. akt I SA/Rz 899/98, OSP 1999, z. 5, poz. 106) oraz Marian Wolanin – Podziały i scalenia nieruchomości, wyd. C.H.BECK Warszawa 2011, str. 235; wyrok NSA z 21 lipca 2023 r., I OSK 921/20 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższego odmówić słuszności należało wadliwie i niedokładnie sformułowanemu zarzutowi naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 78 kpa – nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej że w sprawie nie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Sąd I instancji wykazał w swoim uzasadnieniu, a Naczelny Sąd Administracyjny się z nim zgadza, że materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wystarczający do prawidłowego rozpoznania sprawy. NSA nie dopatrzył się także naruszenia słusznego interesu obywateli oraz interesu społecznego.
Na marginesie rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawy, już tylko przyjdzie wspomnieć, że istnieje odrębna procedura dotycząca zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w przypadku zbędności tychże na cel publiczny. Zatem odnosząc się do fragmentu uzasadnienia skargi kasacyjnej w której autor tejże wskazuje na zajęcie tylko niezbędnej pod cel publiczny części tej nieruchomości, wskazać trzeba, że jeżeli nieruchomości zajęte na cel publiczny nie zostaną na ten cel wykorzystane - byli właściciele będą mogli ubiegać się o ich zwrot. Najistotniejszą kwestią w omawianej materii według Sądu (oraz również w świetle orzecznictwa NSA.) jest to, że dopuszczalna jest możliwość zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości jeżeli cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP odzyskują swoją moc ochronną, a pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela (por. wyroki NSA: z dnia 23 stycznia 2020 r. I OSK 3726/18; z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2625/16, CBOSA).
Końcowo, za wadliwy uznać należało zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. polegający na nieusunięciu przez Sąd naruszeń prawa w stosunku do decyzji wydanych w granicach niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Naruszenie art. 135 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje zastosowanie bowiem jedynie w razie uwzględnienia skargi, a więc w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Zatem art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie właśnie rozstrzygnięcie zostało zaskarżone skargą kasacyjną (vide teza wyroku NSA z dnia 10 września 2024 r. II OSK 1915/23 LEX nr 3765661).
W świetle przedstawionej argumentacji oraz prawidłowo dokonanej analizy sprawy przez Sąd I instancji, odmówić słuszności należy wszystkim zarzutom skargi kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.