I OSK 625/21

I OSK 625/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Zygmunt Zgierski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Bk 753/20 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2020-12-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 4 pkt 16 i 17, art. 130 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 155 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
§ 36 ust. 1, 3 i 4
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
Dz.U. 2020 poz 1363
art. 11d ust. 5, art. 11f ust. 1 pkt 6, art. 12 ust. 4, 5 i 4a
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 138 § 1 pkt 1 i § 2, art. 140
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 121 ust. 2, art. 64 ust.2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
art.1
PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 113 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 183 § 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 23 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Piotr Radziejewicz po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 753/20 w sprawie ze skargi T.D. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 8 grudnia 2020 r. oddalił skargę T.D. na decyzję Wojewody Podlaskiego z [...] września 2020 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod realizację inwestycji drogowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie wraz z decyzjami organów obu instancji bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 151 ust. 1, art. 130 ust. 1 i ust. 2, art. 134 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 4 pkt 16 i pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, z późn. zm.), dalej ugn, w zw. z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109, z późn. zm.), dalej: rozporządzenie, w zw. z art. 11d ust. 5, art. 12 ust. 5 i ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363, z późn. zm.), dalej: specustawa drogowa, przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, gdyż Sąd uznał za odpowiadającą prawu zaskarżoną decyzję i oddalił skargę, pomimo że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie powołał i nie zastosował przepisu szczególnego z § 36 ust. 4 rozporządzenia, a także nie powołał i nie zastosował zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i ust. 4 ugn, a przez to uniemożliwił skarżącemu uzyskanie słusznego odszkodowania przez odmowę zastosowania ochronnych funkcji zawartych w art. 134 ust. 3 i ust. 4 ugn wynikających z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności – pomimo nałożonego obowiązku, Sąd nie dokonał rzetelnej kontroli zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł naruszenia prawa, a w konsekwencji przyjął, że decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu, pomimo że organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na dowolnych ustaleniach rzeczoznawcy majątkowego, nie dokonał własnych ustaleń, a w konsekwencji, w ślad za organem pierwszej instancji, uchylił się od zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia oraz zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i ust. 4 ugn, podczas gdy rzetelnie przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji powinna prowadzić do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa i usunięcia z obiegu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji;
b) art. 151 ppsa w zw. z art. 155 ust. 1 pkt 5 ugn w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia, w zw. z art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 130 ust. 1 i ust. 2, art. 134 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 4 pkt 16 i pkt 17 ugn w zw. z art. 11d ust. 5, art. 12 ust. 5 i ust. 4a specustawy drogowej przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, gdyż Sąd uznał za odpowiadającą prawu zaskarżoną decyzję i oddalił skargę, pomimo że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji pominął dostępne dane o nieruchomościach, w szczególności te zawarte w planie miejscowym, które zastąpił prywatnymi poglądami rzeczoznawcy majątkowego dotyczącymi stanu wycenianych działek w rozumieniu art. 4 pkt 17 ugn, w konsekwencji nie powołał i nie zastosował przepisu szczególnego z § 36 ust. 4 rozporządzenia oraz nie powołał i nie zastosował zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i ust. 4 ugn jako źródła stosunku prawnego odszkodowania za skutki wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pomimo nałożonego obowiązku, Sąd nie dokonał rzetelnej kontroli zaskarżonej decyzji, uznał, że organy administracji zasadnie pominęły dostępne dane o nieruchomościach, zastępując je dowolnymi ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego, nie dostrzegł rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji wadliwie przyjął, że decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu, pomimo że organ ten oparł swoje rozstrzygnięcie na dowolnych ustaleniach rzeczoznawcy majątkowego, nie dokonał własnych ustaleń, a w konsekwencji w ślad za organem pierwszej instancji uchylił się od zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia oraz zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i ust. 4 ugn, podczas gdy rzetelnie przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji powinna prowadzić do zastosowania "art. 141" ppsa i usunięcia z obiegu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu rażącego naruszenia prawa;
2) przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), dalej: pusa, polegające na błędnym ustaleniu przedmiotu sprawy sądowoadministracyjnej i stanu faktycznego wynikającego z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, a następnie zastosowanie niewłaściwych przepisów prawa materialnego, to jest § 36 ust. 1 rozporządzenia, czego konsekwencją było niezastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia w świetle art. 134 ust. 3 i ust. 4 ugn w zw. z art. 151 ust. 1, art. 130 ust. 1 i ust. 2, art. 134 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16 i pkt 17 ugn w zw. z art. 11d ust. 5, art. 12 ust. 5 i ust. 4a specustawy drogowej, co skutkowało odmową zastosowania ochronnych funkcji zawartych w art. 134 ust. 3 i ust. 4 ugn wynikających z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności na skutek:
a) pominięcia, że sporny grunt przeznaczony był pod drogi w obowiązującym planie miejscowym w powiązaniu z ustaleniami projektu budowlanego oraz projektu podziału nieruchomości na dzień odjęcia prawa jego własności skarżącemu, co doprowadziło do wadliwego zastosowania przez rzeczoznawcę § 36 ust. 1 rozporządzenia, art. 4 pkt 16 i pkt 17, art. 153 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 ugn przez poszukiwanie działek podobnych do nieistniejących działek o przeznaczeniu usługowym, podczas gdy działki o numerach wykazanych w projekcie podziału nieruchomości faktycznie nie istniały, a tym bardziej nie miały w przeważającej części przeznaczenia usługowego, gdyż zostały wydzielone jako działki o przeznaczeniu drogowym w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z kompleksu znacznie większych działek o różnorodnym przeznaczeniu i przyjęcie do porównań transakcji nieruchomościami o różnym przeznaczeniu niż wyceniane działki;
b) niedopatrzenia się przez Sąd, że organ odwoławczy nie zastosował § 36 ust. 4 rozporządzenia w świetle art. 134 ust. 3 i ust. 4 ugn w zw. z art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 153 ust. 1, z art. 130 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 4 pkt 16 i pkt 17 ugn czym naruszył on przepisy art. 80 i art. 84 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa przy ocenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego, co doprowadziło organ odwoławczy do uznania, że opinia ta jest prawidłowa i doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa;
c) naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 113 § 1 ppsa przez pominięcie przy rozpoznaniu sprawy zarzutów skargi, które wskazywały na istotę sprawy administracyjnej oraz na naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego przez organ odwoławczy, czego wyrazem jest brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienia się przez Sąd do zarzutów skargi, a zarazem świadczy o zamknięciu rozprawy bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, oraz brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania mającej właściwe zastosowanie do niniejszej sprawy podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia;
d) niedopatrzenia się naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu do sytuacji, w której doszło do wydania decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania i istniał zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy prawidłowa ocena przedmiotu sprawy administracyjnej, a następnie przedmiotu sprawy sądowoadministracyjnej, prowadząca do zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego, powinna doprowadzić Sąd do uznania, że Wojewoda Podlaski powinien był zastosować art. 138 § 2 kpa i uchylić decyzję organu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia prawidłowości ustalenia odszkodowania za działki nr [...] i [...] wydzielone z działek nr [...] i [...] w celu realizacji inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. [...] w S. z połączeniem do ul. [...] oraz przebudową tej ulicy wraz z uzbrojeniem terenu. W ocenie skarżącego odszkodowanie za te działki powinno być bowiem ustalone z uwzględnieniem drogowego przeznaczenia tych działek, a nie usługowego charakteru nieruchomości.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, (czyli za przejętą z mocy prawa nieruchomość) ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.
W związku z tym podkreślenia wymaga fakt, że w przypadku ustalenia wartości nieruchomości przepisy ustawy o gospodarce stosuje się, ale jedynie "odpowiednio".
W myśl art. 134 ust. 4 ugn, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Przepis ten zatem formułuje tzw. zasadę korzyści, która polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą jak najbardziej korzystne dla osoby wywłaszczanej.
Pamiętać jednak należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, zawierając ogólne zasady dotyczące ustalania odszkodowania, w art. 159 upoważniła jednocześnie Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając wymienione w tym przepisie różne sposoby określania wartości nieruchomości, w tym m.in. w zależności od ich rodzajów i przeznaczenia.
Na zasadzie natomiast § 36 ust. 3 omawianego rozporządzenia, w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:
1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,
2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni
- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.
Jeśli idzie o relację pomiędzy art. 134 ust. 3 ugn a § 36 ust. 3 rozporządzenia istotna jest treść art. 18 ust. 1 specustawy drogowej (o odpowiednim stosowaniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami) i art. 159 ugn, zawierającego delegację dla Rady Ministrów do wydania stosowanego rozporządzenia wykonawczego. Jak wynika bowiem z treści art. 159 ugn, rozporządzenie wykonawcze do ustawy o gospodarce nieruchomościami powinno w tym przypadku uwzględniać nie tylko kwestie techniczne, takie jak np. metody wyceny, ale i zagadnienia merytoryczne, do których bez wątpienia należy zaliczyć sposoby określania wartości nieruchomości.
W konsekwencji należało przyjąć, że art. 134 ust. 4 ugn określa zasadę ustalania odszkodowania, a § 36 rozporządzenia określa metodykę wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia jej wartości. W związku z tym § 36 rozporządzenia nie pozostaje w sprzeczności z art. 134 ust. 4 ugn w takim znaczeniu, że § 36 rozporządzenia nie normuje ustalania odszkodowania, a wyłącznie określanie wartości nieruchomości.
Z tych powodów argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, dotycząca obowiązku przyznania osobie wywłaszczonej (w szerokim tego słowa znaczeniu) słusznego odszkodowania nie była w niniejszej sprawie przekonywająca. Skoro skarżący nie był właścicielem działek przeznaczonych pod inwestycję drogową, to gdyby chciał je zbyć, to uzyskana za ten grunt cena musiałaby odpowiadać cenie właśnie gruntu posiadanego. Dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, grunt ten - jako przeznaczony pod inwestycję drogową - uzyskał inny charakter, ale jednocześnie w tym samym momencie - z mocy prawa - stał się on już własnością publiczną.
Zatem były właściciel gruntu traciłby jego własność jako gruntu nie przeznaczonego pod inwestycję drogową. Stąd unormowanie, zgodnie z którym, jeśli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, to wartość rynkową nieruchomości określa się w ten sposób, że wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%, nie mogło być traktowane jako pomniejszające należne byłemu właścicielowi nieruchomości odszkodowanie. Powinien on bowiem otrzymać odszkodowanie odpowiadające wysokości wartości nieruchomości, którą utracił, a dodatkowo powiększone zgodnie z ww. regulacją prawną.
Podobne co do zasady stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyrokach z 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 691/17 i z 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2430/17, wskazując dodatkowo, że jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym). NSA podkreślał tam, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia (i reguła szacowania w nim zawarta) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy "na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową.".
Jak wynika zatem z powyższych przepisów, wpływ na wartość nieruchomości szacowaną na potrzeby odszkodowania będzie miało przeznaczenie nieruchomości. Analiza tych przepisów wskazuje, że § 36 ust. 4 rozporządzenia znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy wywłaszczenie nieruchomości na cele drogowe następuje w stosunku do działek, których przeznaczenie w dniu wywłaszczenia przewidywało cel drogowy.
W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że sporne działki zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczone były pod usługi nieuciążliwe bez programu mieszkaniowego, a nie drogowe. Z uwagi zatem na przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości w dacie jej przejęcia przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie znajduje zastosowania.
Podejścia takiego nie zmienia fakt, że zgodnie z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sporne działki zostały przeznaczone pod ten typ inwestycji. Zmiana przeznaczenia spornych działek wynikała bowiem nie z dokumentów planistycznych, ale z dokumentu stanowiącego niejako podstawę wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych albo własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Oznacza to, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi element procesu wywłaszczenia nieruchomości, a nie określenia jej przeznaczenia. Jako taka nie może zatem przesądzać o zastosowaniu do określenia wartości nieruchomości § 36 ust. 4 rozporządzenia.
W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarówno bowiem organy, jak i kontrolujący ich działalność Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawidłowo uznały, że rzeczoznawca zasadnie ustalił wartość spornych działek z pominięciem § 36 ust. 4 rozporządzenia.
Przechodząc z kolei do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania, odnotować należy, że autor skargi kasacyjnej powiązał je z błędnym ustaleniem przedmiotu sprawy i wadliwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie należy zauważyć, że nie wszystkie zarzuty z tej grupy zostały oparte na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a ich podstawą autor skargi kasacyjnej uczynił przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, specustawy drogowej i Konstytucji RP, czyniąc w rzeczywistości je zarzutami naruszenia prawa materialnego.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, bowiem próba taka mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2004 r., sygn. akt GSK 811/04). Oznacza to, że zarzut wskazany w pkt 2 lit. a skargi kasacyjnej nie mógł przynieść skutków spodziewanych przez autora skargi kasacyjnej.
Przechodząc do rozpoznania dalszych zarzutów naruszenia prawa procesowego, należy wskazać, że jak wynika z powyższych wywodów, rzeczoznawca majątkowy sporządził prawidłowy operat szacunkowy, zasadnie pomijając w toku jego sporządzania wytyczne wynikające z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Jak bowiem wyjaśniono powyżej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie spowodowała zmiany przeznaczenia spornych działek, które zostało ustalone na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do kwestionowania prawidłowości operatu sporządzonego przez i dokument ten mógł zostać przyjęty do materiału dowodowego stanowiącego postawę ustalenia wysokości odszkodowania za działki przejęte na potrzeby realizacji inwestycji drogowej. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia, art. 134 ust. 3 i ust. 4 ugn w zw. z art. 151 ust. 1, art. 130 ust. 1 i ust. 2, art. 134 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16 i pkt 17 ugn w zw. z art. 11d ust. 5, art. 12 ust. 5 i ust. 4a specustawy drogowej i art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 134 ust. 3 i ust. 4 ugn w zw. z art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 153 ust. 1, z art. 130 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 4 pkt 16 i pkt 17 ugn oraz art. 80 i art. 84 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa okazał się nieskuteczny.
W rozpoznawanej sprawie brak było także podstaw do uwzględnienia także zarzutu naruszenia prawa materialnego powiązanego z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Zarzut ten oparty jest bowiem na argumentacji, zgodnie z którą w toku postępowania administracyjnego doszło do wadliwego ustalenia wartości spornych działek. Skoro zatem, jak wskazano powyżej, sporządzony operat szacunkowy mógł zostać wykorzystany do ustalenia wartości nieruchomości, a następnie wysokości odszkodowania, to taka ocena rzutuje zarazem na stwierdzenie, że organ odwoławczy miał obowiązek – w związku z dokonanym szacowaniem wartości działek – uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z powodu istotnego naruszenia przepisów procedury i przekazania sprawy temu organowi celem uzupełnienia materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a organ odwoławczy prawidłowo wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W związku z powyższym analizowany zarzut należało uznać za nieskuteczny.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 113 § 1 ppsa. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, objaśniając – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – ich wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Fakt, że skład orzekający nie wskazał wprost, do których zarzutów się odnosi, nie oznacza, że uzasadnienie wyroku należało uznać za wadliwe a rozprawę zamkniętą bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga bowiem szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20 i z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.