I OSK 1365/24

I OSK 1365/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1701/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-02-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 154 par. 1 i 76, art. 154 par. 7
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1701/23, w sprawie ze skargi E.S., na niewykonanie prawomocnego wyroku, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Rz 223/22, w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania, przez Wojewodę Podkarpackiego, w sprawie ustalenia odszkodowania za ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz E.S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.S. na niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 223/22, w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę Podkarpackiego, w sprawie ustalenia odszkodowania za ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, wyrokiem z 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/23, oddalił skargę.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
E.S. złożyła w dniu 4 września 2023 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na niewykonanie przez Wojewodę Podkarpackiego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 223/22 poprzez brak wydania w terminie wskazanym w tym wyroku decyzji administracyjnej w postępowaniu w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków gminy L., obr. [...] S. jako działki nr [...]1 i [...]2, które zostały objęte decyzją Wojewody Podkarpackiego z 19 grudnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Skarżąca wskazała, że akta sprawy Wojewoda Podkarpacki otrzymał w dniu 25 maja 2023 r. Zatem termin na wydanie decyzji minął 26 czerwca 2023 r. W związku z brakiem wydania decyzji w wymienionym terminie, Skarżąca - w piśmie z 27 czerwca 2023 r. - wezwała Organ do wykonania wyroku. W odpowiedzi otrzymała informację, że sprawa zostanie załatwiona do 31 sierpnia 2023 r., jednak tak się nie stało.
Skarżąca wniosła o ukaranie Organu grzywną w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, o którym mowa w art. art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Zawnioskowała także o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniosła, że w 2019 r. doznała uszczerbku w dobrach prawnie chronionych (własność), kiedy została pozbawiona władztwa nad częścią nieruchomości, na której prowadzone były prace, a następnie w związku z utratą właściwości użytkowych przez nieruchomość. Do dnia dzisiejszego nie uzyskała odszkodowania w związku z poniesionymi uszczerbkami.
Strona podniosła, że musiała czekać długi czas na zakończenie prac budowlanych na jej nieruchomości, aby możliwe było rozpoczęcie postępowania. Następnie przez okres prawie dwóch lat czekała na zakończenie tegoż postępowania. Podkreśliła, że w obecnych warunkach wysokiej inflacji każdy miesiąc oczekiwania na wypłatę odszkodowania oznacza realną zmianę siły nabywczej, jaką będzie reprezentować otrzymana suma pieniężna.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie. Podał, że decyzją z 19 grudnia 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zmienił swoją decyzję z 27 września 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej Nr [...] ([...]) J. – K. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi odcinka L. – G. km 613+767,30 do 619+589,86". W pkt 5a wymienionego rozstrzygnięcia zmieniającego Wojewoda - działając na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy drogowej - ustalił obowiązek budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, budowy lub przebudowy zjazdów oraz rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania i zezwolił na wykonanie ww. obowiązków m.in. na działkach nr: [...]1 i [...]2 położonych w obrębie [...] S., gmina L. (w zakresie przebudowy sieci gazowej wysokoprężnej i sieci elektroenergetycznej średniego napięcia - działka nr [...]1 oraz przebudowy sieci gazociągowej wysokoprężnej i sieci wodociągowej - działka nr [...]2). Z kolei, w pkt 6 wskazanej decyzji, Wojewoda - na podstawie art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy drogowej - określił ograniczenia w korzystaniu z przedmiotowej działki: na potrzeby przebudowy innych dróg publicznych, budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu, budowy i przebudowy zjazdów, przebudowy urządzeń wodnych oraz rozbiórki istniejących obiektów budowlanych - na rzecz inwestora, na potrzeby konserwacji i usuwania awarii sieci uzbrojenia terenu - na rzecz każdoczesnego właściciela sieci.
We wniosku z 27 sierpnia 2021 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) wniosła o ustalenie wysokości odszkodowania za ograniczenie w korzystaniu z działek nr: [...]1 i [...]2 położonych w S. w związku z przebudową sieci gazociągu wysokiego ciśnienia oraz za szkody powstałe w wyniku prowadzonych prac. Postanowieniem z 2 września 2021 r. Wojewoda powołał rzeczoznawcę majątkowego J. S. na biegłego w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia takiego odszkodowania. Biegła sporządziła operaty szacunkowe datowane na 10 listopada 2021 r., w których określiła wartość szkód na łączną kwotę 32 187,00 zł. W piśmie z 21 stycznia 2022 r. GDKiA zgłosiła uwagi do wszystkich operatów szacunkowych w ramach inwestycji, w tym do operatów dla działek nr: [...]1 i [...]2 położonych w S. W pismach z 15 lutego 2022 r. biegła odpowiedziała na zarzuty.
Wojewoda zaznaczył, że decyzją z 11 stycznia 2022 r. ustalił wysokość odszkodowania za ograniczenie w korzystaniu z działki nr [...] położonej w S. Odwołanie złożyła od niej GDDKiA Oddział w Rzeszowie, z tym, że podniesione zarzuty dotyczą szeregu innych postępowań w tym dla działek nr: [...]1 i [...]2 położonych w S. Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 26 maja 2022 r., uchylił powyższe rozstrzygnięcie dot. działki nr [...], podzielając argumentację GDDKiA Oddział w Rzeszowie, dotyczącą wpływu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na zakres szkód. Wojewoda zaznaczył, że chcąc zachować spójność prowadzonych postępowań uwzględnił wytyczne Ministra we wszystkich podobnych sprawach i w tym celu zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego J.S. z prośbą o ponowne przeanalizowanie poprawności sporządzonych operatów szacunkowych oraz ewentualne sporządzenie skorygowanych wycen oraz odniesienie się do podniesionych przez GDDKiA w Rzeszowie zarzutów dotyczących braku wystąpienia szkody trwałej w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości, z uwagi na fakt, że możliwe ograniczenia w tym zakresie wprowadził już MPZP w 2003 r.
W dniu 13 czerwca 2022 r. Skarżąca złożyła ponaglenie do Ministra Rozwoju i Technologii w związku z przedmiotowym postępowaniem zarzucając, że Wojewoda Podkarpacki dopuścił się bezczynności. Postanowieniem z 1 sierpnia 2022 r. Minister uznał, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie.
Następnie, E.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Wojewody Podkarpackiego. Wyrokiem z 24 stycznia 2023 r. sygn. II SAB/Rz 223/22 Sąd w pkt I zobowiązał Wojewodę do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy Organowi wraz z prawomocnym wyrokiem uznając, że bezczynność zaistniała, jednak nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewoda - mając na uwadze uwagi i zarzuty GDDKiA dotyczące sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego operatów szacunkowych, zwrócił się w piśmie z 5 kwietnia 2023 r. z prośbą o ponowne ich przeanalizowanie, w szczególności w kontekście obszaru ograniczenia nieruchomości określonego w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i oznaczonego w załączniku zamiennym Nr 1A linią przerywaną koloru niebieskiego. W związku z powyższym biegła przedłożyła nowe operaty szacunkowe dla przedmiotowych działek datowane na dzień 10 maja 2023 r. (dostarczone do Organu 6 czerwca 2023 r.), w których określiła wartość szkód na łączną kwotę 14 027,00 zł. Do operatów tych GDDKiA, w piśmie z 14 czerwca 2023 r., złożyła uwagi. Również Skarżąca, w piśmie z 23 czerwca 2023 r., podniosła zarzuty. W piśmie z 5 lipca 2023 r., rzeczoznawca majątkowy wycofała operaty szacunkowe z 10 maja 2023 r. i jednocześnie przedłożyła nowe, datowane na dzień 29 czerwca 2023 r., w których określiła wartość szkód na łączną kwotę 20 165,00 zł. GDDKiA, w piśmie z 13 lipca 2023 r., podtrzymała w całości uwagi przedstawione w piśmie z 14 czerwca 2023 r. Także Skarżąca wniosła zastrzeżenia do operatów szacunkowych z 29 czerwca 2023 r. Organ w piśmie z 19 lipca 2023 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o odniesienie się do uwag GDDKiA w zakresie zmian poziomu współczynnika oraz o ewentualną korektę operatu szacunkowego. Wyjaśnienia zostały przedłożone w dniu 24 lipca 2023 r.
Końcowo, Wojewoda Podkarpacki wskazał na konieczność wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, co wynika z wyrażonej w art. 7 i art. 77 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Podkreślił też, że od kilku lat liczba spraw, które prowadzi w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania, jak i drugoinstancyjnych, znacznie przewyższa możliwości kadrowe, a skomplikowany charakter tychże spraw i wielość niezbędnych do podjęcia czynności: zarówno znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, jak i nieudokumentowanych skutkuje opóźnieniem lub niezałatwieniem sprawy w terminach ustawowych. Niezałatwienie więc niniejszej sprawy w terminie wyznaczonym przez WSA w Rzeszowie nie miało charakteru celowego, a wynikało z niezbędnych czynności do podjęcia. Organ zauważył też, że Skarżący wnosił o wydanie decyzji w najszybszym możliwym terminie, ale jednocześnie składał wielokrotnie uwagi i zarzuty do operatów szacunkowych podczas całego postępowania, a uwagi te i zarzuty musiały zostać dogłębnie przeanalizowane i wyjaśnione.
Wojewoda podniósł również, że w wydanej przez niego decyzji z 6 września 2023 r. ustalił wysokość odszkodowania za ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, której dotyczy sprawa. Od rozstrzygnięcia tego odwołała się GDDKiA.
W piśmie z 27 czerwca 2023 r. skarżąca wezwała Wojewodę do wykonania wyroku, a następnie wniosła w dniu 4 września 2023r. wskazaną na wstępie skargę.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przesłanką skutecznego wniesienia skargi o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku jest uprzednie, tj. przed wniesieniem skargi do sądu wystąpienie do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania tego wyroku. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie warunek ten został spełniony, bowiem jak wynika z akt sprawy, w piśmie z 27 czerwca 2023 r., skarżąca wezwała Wojewodę Podkarpackiego do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 stycznia 2023 r. poprzez niezwłoczne wydanie decyzji kończącej postępowanie, którego sprawa dotyczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że istotą skargi opartej na art. 154 p.p.s.a. jest wymierzenie sankcji za niewykonanie wyroku sądu administracyjnego. Warunkiem wymierzenia organowi grzywny jest zaś ustalenie przez sąd, że organ pozostaje w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Chodzi o sytuację, kiedy organ nie podejmuje czy też nie kontynuuje postępowania, które ma się zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej czy też załatwieniem sprawy w innej przewidzianej prawem formie.
Celem skargi unormowanej w art. 154 § 1 p.p.s.a. jest zatem zwalczenie stanu czy to bezczynności czy przewlekłości i doprowadzenie do zakończenia postępowania. Istotna jest również prewencja, zmierzająca do spowodowania, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania wskazanego stanu. Chodzi o przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki. Sąd nie bada natomiast, czy załatwienie przez organ sprawy było prawidłowe - zarówno pod względem procesowym jak i merytorycznym, jako że zagadnienia te podlegają analizie w innych trybach przewidzianych w procedurze administracyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej, gdzie ta ostatnia inicjowana jest po ostatecznym zakończeniu postępowania przed organami.
W postępowaniu wywołanym skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. należy przede wszystkim ustalić, jak przebiegało postępowanie organu, oraz dokonać jego oceny pod kątem tego, czy ustalone fakty wskazują na jego bezczynność, czy też zaniechanie organu prowadzącego postępowanie jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od tegoż organu. Jeśli zatem właściwy organ prowadzi, po otrzymaniu wyroku sądu administracyjnego, postępowanie i kończy je wydaniem decyzji administracyjnej, Sąd nie może wobec niego zastosować grzywny przewidzianej w powołanym wyżej przepisie.
Ustalając fakt przekroczenia terminu, sąd powinien mieć na uwadze, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Zastosowanie grzywny w wyroku wydawanym na podstawie art. 154 p.p.s.a. może mieć miejsce, gdy po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność organ administracji pozostaje w bezczynności z przyczyn od niego zależnych. Jeśli zaś podejmuje uzasadnione czynności, które zmierzają do zakończenia postępowania administracyjnego, a nie zbędnie wydłużają je w czasie, to skarga podlega oddaleniu.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ta ostatnia sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, dlatego też brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Odpis wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 223/22, ze stwierdzeniem prawomocności oraz aktami administracyjnymi tej sprawy wpłynął do Wojewody Podkarpackiego w dniu 25 maja 2023 r. Jeszcze przed tą datą Wojewoda podjął czynności w sprawie, zwracając się w dniu 5 kwietnia 2023 r. do rzeczoznawcy majątkowego o ponowne przeanalizowanie uwag zgłaszanych w toku postępowania przez GDDKiA, w szczególności w kontekście obszaru ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, określonego w decyzji Wojewody z 19 grudnia 2019 r., prosząc o potraktowanie sprawy jako pilnej.
Nowe operaty szacunkowe dotyczące działek nr: [...]1 i [...]2, datowane na 10 maja 2023 r., wpłynęły do Organu 6 czerwca 2023 r., natomiast pisma GDDKiA oraz Skarżącej odnoszące się do nich Wojewoda otrzymał 15 i 27 czerwca 2023 r., po wysłaniu stronom zawiadomienia w tym przedmiocie w piśmie z 12 czerwca 2023 r.
W związku z powyższym, w piśmie z 5 lipca 2023 r. rzeczoznawca majątkowy oświadczyła, że cofa dotychczasowe operaty i przedłożyła nowe datowane na 29 czerwca 2023 r., o czym Organ zawiadomił strony w piśmie z 7 lipca 2023 r. W dniach 17 i 20 lipca 2023 r. wpłynęły do Wojewody Podkarpackiego pisma z uwagami GDDKiA oraz Skarżącej. Następnie 19 lipca 2023 r. Organ wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o pisemne odniesienie się do tych uwag oraz ewentualną korektę operatu "w możliwie krótkim terminie". Odpowiedź rzeczoznawcy Wojewoda otrzymał 24 lipca 2023 r., a w dniu 6 września 2023 r. Organ wydał decyzję załatwiającą niniejszą sprawę.
Mając więc na uwadze przedstawiony wyżej ciąg zdarzeń, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, trudno mówić o bezczynności Wojewody w sytuacji, kiedy podejmował w sprawie konieczne czynności, przy czym pierwsza z nich miała miejsce na długo przed tym, jak Organ otrzymał prawomocny wyrok sądowy wraz z aktami sprawy. Już 5 kwietnia 2023 r. Wojewoda zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcie stanowiska w kwestii licznych uwag zgłaszanych w postępowaniu, a przedmiotowy wyrok wpłynął do Organu dopiero 25 maja 2023 r. Sąd ten uznał wykonywane przez Organ czynności za ważne dla sprawy. W sytuacji, gdy Wojewoda wydał decyzję (11 stycznia 2022 r.) w innej sprawie - ale też mającej swe źródło w decyzji tego Organu z 19 grudnia 2019 r. - tzn. dotyczącej innych działek, ale tożsamej, jeśli chodzi o kwestie merytoryczne i została ona uchylona przez organ wyższej instancji (Ministra Rozwoju i Technologii), to zasadnym stało się zwrócenie do rzeczoznawcy majątkowego celem odniesienia się do stanowiska Ministra zajętego w decyzji drugoinstancyjnej. Kiedy rzeczoznawca przedłożyła nowe operaty, to koniecznym stało się z kolei umożliwienie przez Organ stronom odniesienie się do nich. W związku zaś z przedstawionymi przez strony uwagami, rzeczoznawca sporządziła kolejne operaty, co znowu musiało skutkować zawiadomieniem o tym stron, które ponownie przedstawiły swoje stanowisko w sprawie. Stanowiska te przekazane zostały następnie przez Organ rzeczoznawcy, która z kolei odpowiedziała na nie. Daty czynności Organu w sprawie wskazują na to, że miały one miejsce bez nieuzasadnionych przerw czasowych. Jedyny dłuższy okres czasu dzielący poszczególne czynności, to ten pomiędzy złożeniem przez rzeczoznawcę majątkowego ostatnich w sprawie wyjaśnień, co miało miejsce 24 lipca 2023 r. a wydaniem w sprawie decyzji, co nastąpiło 6 września 2023 r. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wskazana przerwa to tzw. okres urlopowy, gdzie zazwyczaj obsada kadrowa w urzędach jest mniejsza. W tym zakresie Sąd przyjął za wiarygodne argumenty Wojewody, że od kilku lat liczba spraw, które prowadzi w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania, jak i drugoinstancyjnych, znacznie przewyższa możliwości kadrowe, skomplikowany charakter tych spraw i wielość niezbędnych do podjęcia czynności: zarówno znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, jak i nieudokumentowanych skutkuje opóźnieniem lub niezałatwieniem sprawy w terminach ustawowych. Niezałatwienie więc niniejszej sprawy w terminie wyznaczonym przez WSA w Rzeszowie nie miało charakteru celowego, a wynikało z niezbędnych czynności do podjęcia. W ocenie Sądu I instancji mając powyższe na uwadze, trudno przyjąć, by to Organ obciążały negatywne skutki takiej sytuacji.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że niewątpliwie, na co także zwrócił uwagę Wojewoda w odpowiedzi na skargę, rolą organu administracji jest realizacja zasady prawdy obiektywnej, tzn. dążenie do wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie czynności tak, aby wydana decyzja kończąca postępowanie była adekwatna do stwierdzonego stanu faktycznego. Oczywistym jest, że w sprawie, która jest skomplikowana, a strony aktywnie ze sobą polemizują, czynności wyjaśniające trwają dłużej niż w sprawie, która takiego charakteru nie ma. W sprawie niniejszej, gdzie strony składały różne uwagi do opracowanych operatów szacunkowych, rzeczoznawca musiał się do nich odnosić, a dopiero potem analizie mógł wszystko poddać Wojewoda. Nie budzi więc wątpliwości Sądu I instancji, że przed zakończeniem postępowania w niniejszej sprawie konieczne było postępowanie wyjaśniające, o którego rozmiarze przesądziły, w dużej mierze, same strony przedstawiając swoje stanowiska, czemu zresztą trudno się dziwić.
Dlatego też Sąd meriti uznał, że zasada ekonomii postępowania została w niniejszej sprawie zachowana. W konsekwencji, nieuzasadnione okazało się żądanie przez skarżącą wymierzenia grzywny Wojewodzie Podkarpackiemu, jako że nie zostały spełnione przesłanki z art. 154 § 1 p.p.s.a. Organ nie zlekceważył prawomocnego wyroku sądowego, a podejmował niezbędne w sprawie czynności, które zakończył wydaniem w dniu 6 września 2023 r. decyzji. W celu uzyskania ewentualnego odszkodowania za szkodę, która powstała wskutek niewykonania orzeczenia sądu, skarżąca może wystąpić na drogę postępowania przed sądem powszechnym.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 stycznia 2023 roku, sygn. akt. II SAB/Rz 223/22 (dalej: "Wyrok"), pomimo, że Wyrok ten nie został wykonany w terminie oznaczonym przez Sąd, a Wojewoda Podkarpacki ponownie, tj. już po doręczeniu Wyroku, w przedmiotowej sprawie dopuścił się bezczynności, względnie przewlekłości, w prowadzeniu postępowania administracyjnego, zatem spełnione były przesłanki warunkujące uwzględnienia Skargi;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 154 § 7 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku zasądzenia na rzecz Skarżącej kwoty pieniężnej wnioskowanej przez Skarżącą, pomimo istnienia przesłanek do jej zasądzenia.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez wymierzenie Organowi grzywny z tytułu niewykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 stycznia 2023 roku, sygn. akt. II SAB/Rz 223/22, w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, o którym mowa w art. 154 § 6 PPSA in fine, oraz o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, o którym mowa w art. art. 154§ 6 PPSA in fine. Ponadto, wniesiono o zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za postępowanie pierwszo-instancyjne oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów niezbędnych docelowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za postępowanie kasacyjne. Wniesiono również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy.
Wskazać należy, że istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się do błędnego zastosowania w sprawie przepisu art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. i uznania, że organ nie dopuścił się niewykonania wyroku, a w konsekwencji naruszenia art. 154 § 7 p.p.s.a. poprzez brak zasądzenia na rzecz Skarżącej kwoty pieniężnej mimo istnienia przesłanek do jej zasądzenia.
Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Z treści art. 154 § 1 p.p.s.a. należy wywieść, iż skarga na niewykonanie wyroku opiera się na twierdzeniu obywatela, że wyrok sądu administracyjnego uwzględniającego uprzednią skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania, po uprzednim pisemnym wezwaniu do wykonania, nie został wykonany. W takiej sytuacji organ może uwolnić się od konsekwencji tej skargi wykazując za pomocą odpowiednich środków dowodowych, iż wbrew twierdzeniu skargi, wyrok wykonał w zakreślonym terminie. Konstrukcja przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. zakłada obciążenie organu ciężarem wykazania za pomocą odpowiednich środków dowodowych, iż wykonał wyrok w zakreślonym terminie.
Wystarczającą przesłanką wymierzenia podmiotowi grzywny za niewykonanie wyroku jest już samo tylko przekroczenie terminu wyznaczonego w tym wyroku do wydania aktu lub podjęcia czynności. Wydanie aktu lub podjęcie czynności, do której podmiot był zobowiązany, z przekroczeniem terminu wskazanego w sentencji wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania, obliguje sąd do uwzględnienia skargi o wymierzenie podmiotowi grzywny za niewykonanie tego wyroku.
Nie może zostać uwzględniona w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą na niewykonanie wyroku argumentacja organu wskazująca, że wprawdzie organ nie dochował terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez sąd administracyjny, jednakże nie można zarzucić organowi bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 36 lub art. 37 § 5 i 6 k.p.a. (por. Z. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12.05.1998 r., IV SA 1317/96, OSP 1999/3, poz. 57). Wskazanie przez sąd w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest elementem wyroku, zaś wskazane wyżej przepisy k.p.a. nie wyposażają organów administracji w kompetencję do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 4.10.2023 r., IV SA/Wr 258/23, LEX nr 3618201).
Należy podkreślić, że jeżeli w ocenie organu termin załatwienia sprawy wyznaczony przez sąd administracyjny jest zbyt krótki w stosunku do okoliczności sprawy, to organ powinien kwestionować to rozstrzygnięcie wnosząc skargę kasacyjną od wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zarzut wyznaczenia zbyt krótkiego terminu nie może natomiast odnieść skutku w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą na niewykonanie wyroku.
Dokonując oceny co do dochowania terminu przez organ, sąd powinien mieć na uwadze, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi w rozpoznawanej sprawie) do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Sąd I instancji uznał, że zastosowanie grzywny w wyroku wydawanym na podstawie art. 154 p.p.s.a. może mieć miejsce, gdy po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność, organ administracji pozostaje w bezczynności z przyczyn od niego zależnych. Jeśli zaś podejmuje uzasadnione czynności, które zmierzają do zakończenia postępowania administracyjnego, a nie zbędnie wydłużają je w czasie, to skarga podlega oddaleniu. Trafnie przy tym wskazał, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Uwadze Sądu I instancji uszło, że kwestia bezczynności organu powinna być oceniana w kontekście terminu wyznaczonego przez sąd administracyjny w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Sąd I instancji dokonał natomiast oceny sposobu prowadzenia postępowania przez organ mając na uwadze ogólnie rozumiane kwestie ekonomiki postępowania – w oderwaniu od terminu na załatwienie sprawy wyznaczonego w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 stycznia 2023 r. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
Wprawdzie Sąd I instancji wskazał okoliczności, które w jego ocenie uzasadniają oddalenie skargi, jednakże wskazał, że są to okoliczności uzasadniające stanowisko, że niezałatwienie sprawy w terminie wyznaczonym przez WSA w Rzeszowie nie miało charakteru celowego, a wynikało z niezbędnych czynności do podjęcia. Sąd zauważył przy tym, że strony składały różne uwagi do opracowanych operatów szacunkowych, rzeczoznawca musiał się do nich odnosić, a dopiero potem analizie mógł wszystko poddać Wojewoda. Okoliczności te nie zostały jednak poddane ocenie przez pryzmat unormowania zawartego w art. 35 § 5 k.p.a. Nie wiadomo zatem, w jaki sposób te okoliczności wpłynęły na ustalenie daty, w której miał upłynąć termin wyznaczony w wyroku.
Sąd I instancji oddalił skargę uznając, że zasada ekonomii postępowania została w niniejszej sprawie zachowana. W rezultacie Sąd I instancji nie wskazał, czy w jego ocenie organ nie wykonał prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 223/22, to jest czy nie przekroczył terminu załatwienia sprawy wyznaczonego w tym wyroku.
W tym stanie rzeczy przedwczesna jest ocena zasadności zarzutów naruszenia art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie winien mieć na względzie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko i ocenę prawną, a w szczególności powinien wziąć pod rozwagę okoliczności powodujące wstrzymanie biegu terminu załatwienia sprawy wyznaczonego w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 223/22.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.