I OSK 620/23

I OSK 620/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1024/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-09
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
§ 4 ust. 1 pkt 6
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1024/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 lutego 2022 r. nr DO-II.7610.350.2021.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1024/22 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 17 lutego 2022 r. nr DO-II.7610.350.2021.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie (powoływane dalej również jako "Spółka") zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
I) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. poz. 120 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", przez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących ustalenia opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu, może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu;
II) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post, faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że choć stanowisko Sądu I instancji "mieści się w granicach wytyczonych przez najnowszą linię orzeczniczą, w tym przede wszystkim przez uchwałę NSA z dnia 27 lutego (I OPS 2/16) oraz uchwałę NSA z dnia 26 lutego 2018 r. (I OPS 5/17)", to jest ono błędne, ponieważ jest "oparte na nieprawidłowej i niepełnej wykładni przepisów prawa, logicznie sprzeczne i narusza zasady demokratycznego państwa prawa". Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, prawidłowe jest stanowisko wyrażone w zdaniu odrębnym do postanowienia NSA z 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OPS 4/17.
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, decyzja dotycząca ustalenia opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, na podstawie § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Podgląd kwestionujący takie stanowisko stanowi naruszenie art. 75 § 1 ab initio K.p.a., narusza regułę lex retro non agit oraz opiera się na nieprawidłowej interpretacji instytucji zarządu. Zdaniem Spółki, przepis art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. poz. 74 ze zm.) nie zawiera wyraźnego ograniczenia środków dowodowych. Przepis ten określał wyłącznie sposoby, w jakie mogło dojść do ustanowienia zarządu, a nie odnosił się do kwestii dowodowych. Ograniczenie takie można byłoby wywieść z § 4 ust. 1 rozporządzenia, ale – co podkreślono – ograniczenie przepisu ustawy nie może następować w akcie prawnym niższego rzędu. Poza tym, omawiane rozporządzenie zostało wydane dopiero 10 lutego 1998 r., a zatem nie mogło stanowić podstawy do oceny stanu występującego 5 grudnia 1990 r.
Jak zaznaczono, "w poprzednim ustroju nie zawsze dochowywano należytej staranności przy formalnym ustanawianiu zarządu i w późniejszym przechowywaniu dokumentów. O wiele ważniejsze, zarówno dla przedsiębiorstw państwowych, jak i dla organów administracji państwowej, było dbanie o terminowe regulowanie opłat z tytułu zarządu, dlatego też i w niniejszej sprawie skarżąca dysponuje decyzjami dotyczącymi właśnie opłat".
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, organy powinny dopuścić możliwość wykazywania faktu oddania określonego gruntu w zarząd na podstawie wszelkich dostępnych dowodów, o ile tylko nie jest to sprzeczne z prawem.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo częściowo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Wojewoda Śląski decyzją z 15 października 2021 r. nr NW/IV/7200/115/3/08 odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], obejmującego działkę nr [1] o pow. 0,0076 ha (powstałą z podziału działki nr [2]), dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta nr [...] (pkt 1 decyzji) oraz odmówił stwierdzenia nabycia prawa własności budynku posadowionego na ww. działce (pkt 2 decyzji). Decyzja został wydana m. in. na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r.
Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z 17 lutego 2022 r. nr DO-II.7610.350.2021.AB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 15 października 2021 r. Jak wskazał organ odwoławczy, w niniejszej sprawie przesłanka własności Skarbu Państwa na dzień 5 grudnia 1990 r. nie budzi wątpliwości, gdyż fakt ten wynika z księgi wieczystej nr [...], gdzie podstawą ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa do działki nr [1] stanowi prawo własności, wpisane po odłączeniu z księgi wieczystej nr [3], na skutek podziału działki nr [2]. Kwestią sporną w sprawie jest natomiast to, czy przedmiotowy grunt znajdował się 5 grudnia 1990 r. w zarządzie Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie.
Minister wskazał, że do wniosku o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości załączono decyzję Urzędu Miejskiego w [...] z 3 listopada 1986 r. nr G-II-8224/11/86, ustalającą dla Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych z siedzibą w Katowicach opłaty roczne z tytułu użytkowania gruntu obejmującego m.in. działkę nr [2], z której powstała m.in. działka nr [1]. W ocenie organu II instancji, powyższa decyzja nie może jednak zostać uznana za dowód przesądzający o istnieniu prawa zarządu po stronie wnioskodawczyni, ponieważ w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że tego rodzaju rozstrzygnięcie (mające charakter faktyczny) nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie zgodnie z art. 38 ust. 2 oraz art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza to, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę PKP S.A. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 17 lutego 2022 r.
Jak wskazał Sąd I instancji, decyzja z 1986 r. ustalająca opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntu jest wymieniona w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, jako jeden z dokumentów pozwalających stwierdzić prawo zarządu. Decyzja ta nie nawiązuje jednak w sposób wyraźny do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu. Wynika z niej jedynie, że poprzednik prawny skarżącej został zobowiązany do ponoszenia opłat rocznych za zarząd. Z decyzji tej nie wynika jednak kiedy i w stosunku do jakiej nieruchomości, a także jakim aktem zarząd został ustanowiony. Wskazana decyzja nie stanowi w związku z tym dowodu na istnienie tego prawa.
Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarząd powinien jasno wynikać z odpowiedniego dokumentu wyraźnie go kreującego, a istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać. Zarząd można wykazywać środkami dowodowymi sprecyzowanymi w przepisach rozporządzenia, zaś decyzję w przedmiocie opłat z tytułu zarządu (bądź użytkowania) można skutecznie uwzględnić tylko wówczas, gdy istnieją jakiekolwiek dowody ustanowionego zarządu w prawem przepisany sposób, a decyzja o naliczeniu opłaty jest zaś tego konsekwencją. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99.
Sąd I instancji zaznaczył, że decyzja z 1986 r. nie zawiera stosownych danych wskazujących na ustanowienie zarządu w prawem przepisany sposób, a zatem należy przyjąć, że nie może stanowić dowodu na istnienie zarządu.
Sąd I instancji uznał, że Minister prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy, który poddał następnie poprawnej ocenie i wyprowadził z niej trafne wnioski. Dlatego też, nie można zarzucić Ministrowi, że naruszył przywołane w skardze przepisy procedury a w szczególności, że nie wyczerpał inicjatywy dowodowej, czy też że błędnie ocenił zebrany materiał. Jak wynika z akt, organ zwracał się do Prezydenta Miasta [...] o udzielenie informacji, czy decyzja z 1986 r. została poprzedzona przekazaniem przedmiotowego gruntu Polskim Kolejom Państwowym w użytkowanie bądź zarząd w formie prawem przewidzianej. Z udzielonej odpowiedzi wynika, że Prezydent Miasta [...] nie posiada dokumentów pozwalających stwierdzić, na jakiej podstawie przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji zasadnie uznały, że dokumenty przedłożone przez skarżącą Spółkę nie potwierdzają prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości.
Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej, przypomnienia wymaga, że w niniejszej sprawie decyzja zaskarżona do Sądu I instancji została wydana na podstawie art. 200 ust. 1 i 4 u.g.n. W toku postępowania Spółka powoływała się na decyzję Urzędu Miejskiego w [...] z 3 listopada 1986 r. nr G-II-8224/11/86, ustalającą dla Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych z siedzibą w Katowicach opłaty roczne z tytułu użytkowania gruntu obejmującego m.in. działkę nr [2], z której powstała m.in. działka nr [1]. Przy czym Sąd I instancji, za organem odwoławczym, uznał tę decyzję za dokument, o którym mowa w § 4 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. W przepisie tym jest mowa o decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r. Skoro decyzja, na którą powołuje się Spółka w niniejszej sprawie została wydana w dniu 3 listopada 1986 r., to nie może być dokumentem, o którym mowa w § 4 pkt 7 cyt. rozporządzenia. Prawidłowo tę decyzję należało zakwalifikować jako dokument, o którym mowa w § 4 pkt 6 rozporządzenia.
Dodać trzeba, że w sprawie niesporne jest, że w decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z 3 listopada 1986 r. nr G-II-8224/11/86, nie została wskazana żadna konkretna decyzja, na podstawie której ustanowiono prawo zarządu, jak również nie wynika z niej jednoznacznie podstawa prawna ustanowienia zarządu. Organy zajęły stanowisko, że decyzja taka, skoro nie powołuje się na konkretną decyzję o ustanoweniu zarządu, nie potwierdza ustanowienia tego prawa. Stanowisko to potwierdził Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej Spółka zarzuciła w szczególności naruszenie § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia RM z 10 lutego 1998 r. przez błędną wykładnię i uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących ustalenia opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu, może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu.
Składowi orzekającemu wiadomym jest z urzędu, że Prokurator Generalny przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: "Czy w postępowaniu o stwierdzenie nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, za samoistny dowód wykazujący posiadanie w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. tj. z 2023 r., poz. 334 ze zm.) powinna być uznana decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, o której mowa w § 4 ust.1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 ze zm.) w związku z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.)".
Zarzut skargi kasacyjnej dotyka wobec powyższego kwestii objętej wnioskiem Prokuratora Generalnego o podjęcie uchwały. Co do zasady zachodzi więc podstawa do zawieszenia postępowania sądowego w myśl art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Jednakże w niniejszej sprawie z akt sprawy wynika, że prawo użytkowania wieczystego spornego gruntu położonego w [...], oznaczonego ewidencyjnie jako działka nr [1], stwierdzane decyzją wydawaną na w trybie art. 200 u.g.n., nie mogło powstać z powodu zbiegu uprawnień wynikających z roszczenia o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, przysługujących osobom trzecim. Dotyczy to praw podmiotowych, które zaktualizowały się na podstawie przepisów ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a konkretnie chodzi o dyspozycję uchylonego art. 8 ust. 1 i 2 tej ustawy dotyczącego "uwłaszczenia" najemców garaży, którego z kolei odpowiednik stanowi obecnie art. 211 u.g.n.
Zgodnie z art. 211 ust. 1 u.g.n. każda osoba (i prawna, i fizyczna), która na podstawie pozwolenia na budowę wybudowała przed 5 grudnia 1990 r. (tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z 29 września 1990 r.) ze środków własnych garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy, a także następca prawny takiej osoby mogą żądać nabycia tego garażu na własność oraz oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu.
Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 211 ust. 2 u.g.n. zainteresowany, który spełnia wszystkie przesłanki przewidziane w tym przepisie, zgłasza swoje żądanie Skarbowi Państwa lub gminie i w przypadku uwzględnienia żądania następuje zawarcie umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu i przeniesieniu własności garażu. Zbędne jest wówczas wydanie jakiejkolwiek decyzji (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 211, https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-08-21).
Ze względu na zbieżność unormowań orzecznictwo sądów, dotyczące uprawnień najemców garaży, wykształcone w okresie obowiązywania art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zachowuje aktualność również po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązujące jest również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu uchwały z 9 grudnia 1992 r. (W 10/91, OTK 1992, nr II, poz. 36) w sprawie wykładni art. 2 i 8 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, mimo utraty mocy obowiązującej tej uchwały. Przepisy tej ustawy utraciły moc obowiązującą 1 stycznia 1998 r., tj. wraz z wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (na mocy art. 241 pkt 1 u.g.n.), jednak art. 200 ust. 1 u.g.n. wprost nawiązuje do jej przepisów (w tym do art. 2 ). W treści ww. uchwały Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przepisy dotyczące uwłaszczenia najemców garaży w zakresie, w jakim dotyczą nieruchomości będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie osób prawnych, stanowią przepisy szczególne wobec unormowań art. 2 cyt. ustawy, a skutkiem ich zastosowania jest brak możliwości uwłaszczenia państwowych osób prawnych na częściach nieruchomości, wydzielonych jako grunt niezbędny do korzystania z garaży. Stanowisko to jest konsekwentnie przyjmowane również w aktualnym orzecznictwie (A. Błaszczak [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. P. Czechowski, Warszawa 2015, art. 200. https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-08-21).
Treść tej wykładni znalazła odzwierciedlenie w późniejszym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a w szczególności - w uchwałach Sądu Najwyższego: z 16 lutego 1993 r. (III CZP 68/92, OSNCP 1993, nr 7-8 poz. 133) oraz z 19 marca 1998 r. (III CZP 3/98, OSNC 1998, nr 10, poz. 152).
Sąd Najwyższy stwierdził, że określenie "nie narusza to praw osób trzecich", zamieszczone w zd. 2 art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zestawieniu z art. 8 ust. 1 tej ustawy oznacza, że państwowa osoba prawna, której w dniu 5 grudnia 1990 r. przysługiwał zarząd nieruchomości, odpowiadającej hipotezie art. 8 ust. 1, nie stała się z mocy prawa użytkownikiem wieczystym gruntu zajętego pod budowę garażu (a tym samym nie nabyła też własności garażu). W uchwale z 19 marca 1998 r. Sąd Najwyższy stwierdził ponadto, że: "W sytuacji gdy państwowa osoba prawna jest wpisana do księgi wieczystej jako użytkownik wieczysty, a w istocie prawo to jej nie przysługuje, wpis nie stanowi negatywnej przesłanki do uwzględnienia roszczenia z art. 8 ust. 1 wymienionej na wstępie ustawy. [...] Dla obalenia omawianego domniemania wynikającego z wpisu konieczne jest zbadanie materialnej podstawy wpisu jako przesłanki rozstrzygnięcia w sprawie. Gdy podstawą tą jest, jak w przedmiotowej sprawie, decyzja administracyjna, badanie to wiąże się z kwestią związania sądu powszechnego decyzją administracyjną. Polega ona na konieczności uwzględnienia przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy skutków takiej decyzji w sferze prawnej, chyba że zachodzi bezwzględna nieważność, tj. gdy decyzja została wydana przez organ oczywiście niewłaściwy lub bez zastosowania jakiejkolwiek procedury. [...] Decyzja wojewody, wydana na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 omawianej ustawy, stwierdza jedynie istniejący stan prawny, ma więc charakter deklaratoryjny. Przedkładając jej znaczenie na język procesowy, stwierdzić należy, że jest ona dokumentem informującym, odnoszącym się do stanu leżącego poza nią. A zatem w tym zakresie, w jakim do objętego nią gruntu przysługuje najemcy garażu prawo przewidziane w art. 8 ust. 1 ustawy, nie wywołała ona żadnego skutku w sferze prawa użytkowania wieczystego [...]"
Przywołane stanowisko znalazło również pełną aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. zwłaszcza wyrok NSA z 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 413/05, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Realizacja prawa najemców garaży do otrzymania gruntów w użytkowanie wieczyste (i nabycia na własność posadowionych na nich garaży) każdorazowo zależna jest od woli uprawnionego. Mimo to, jeśli decyzja wydana w postępowaniu "uwłaszczeniowym" miałaby nie naruszać (w świetle przytoczonego orzecznictwa) zasady pierwszeństwa rozstrzygnięcia o "prawach osób trzecich" wynikających z treści art. 8 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości osoby te powinny być powiadamiane o wszczęciu tego postępowania i możliwości wzięcia w nim udziału w charakterze strony, nawet gdy do dnia jego wszczęcia nie wystąpiły z żądaniem nabycia praw do nieruchomości.
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, koniecznej jest wskazanie, że z akt sprawy wynika, że organ I instancji uczynił stronami postępowania administracyjnego osoby fizyczne, które zawarły umowę oddania gruntu spornej działki nr [1] w użytkowanie wieczyste i przeniesienia własności budynku garażu. W aktach sprawy znajduje się wydruk z elektronicznej księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych nr [...], potwierdzający okoliczność oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i odrębnej własności budynku garażowego. Z wydruku tego wynika również, że prawo własności zostało wpisane po odłączeniu z księgi wieczystej nr [3]. Ponadto w piśmie Prezydenta Bytomia wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z 14 kwietnia 2009 r., stanowiącego odpowiedź na pismo Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach z 3 czerwca 2008 r., podano, że na działce gruntu nr [2] (z której powstała m.in. działka nr [1]), znajduje się garaż, którego najemca spełnia przesłanki z art. 211 u.g.n. – "realizacja wniosku wymaga przeprowadzenia podziału geodezyjnego". Kolejno w piśmie Prezydenta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z 25 kwietnia 2018 r. nr AN/ANR.72290-30/08 poinformowano, że działka gruntu nr [2] o pow. 0,2157 ha (obręb [...], karta mapy [...] dod. 1) zapisana w księdze wieczystej nr [3], uległa podziałowi mającemu na celu wydzielenie gruntu pod garażem – pozwalającego na realizację roszczenia najemcy garażu – na działki nr [1] o pow. 0,0076 ha (roszczenie zrealizowane) i nr [4] o pow. 0,2081 ha (którego najemca w wyznaczonym terminie nie złożył wniosku o realizacje uprawnienia wynikającego z art. 211 u.g.n.).
Okoliczności powyższe zostały ustalone w toku postępowania administracyjnego przez organ I instancji i jest to zasadnicza przeszkoda w ustanowieniu użytkowania wieczystego w trybie art. 200 u.g.n. na rzecz skarżącej Spółki. Organ I instancji w końcowej części uzasadnienia decyzji, wprawdzie lakonicznie, ale wskazał, że realizacja roszczenia w trybie art. 200 u.g.n. nie jest możliwa ze względu na zrealizowane roszczenia w trybie art. 211 u.g.n. Natomiast zawarte w uzasadnieniach obu decyzji i uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważania dotyczące mocy dowodowej dokumentów, na podstawie których właściwy organ miał stwierdzić prawo zarządu Spółki do spornej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r., nie mogą mieć znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Wskazane okoliczności dotyczące realizacji roszczenia w trybie art. 211 u.g.n. zostały zupełnie pominięte przez organ II instancji i Sąd I instancji. Jednakże uchybienie w tym zakresie nie skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ mimo błędnego uzasadnienia, nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie Z dyspozycji normy zawartej w art. 184 P.p.s.a. wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA: z 17 maja 2011 r. I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05).
Wobec powyższego należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.