I OSK 620/08

I OSK 620/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łukaszewska - Macioch /przewodniczący/
Irena Kamińska
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Sygn. powiązane
II SA/Gl 558/06 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2006-10-23
I OZ 585/07 - Postanowienie NSA z 2007-10-04
I OZ 969/09 - Postanowienie NSA z 2009-10-16
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
art. 20-26
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
§ 10, § 11, § 12, § 45, § 46
Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA del. Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. L. i J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 558/06 w sprawie ze skargi E. L., J. L. i J. L. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 października 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 558/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E. L., J. L. i J. L. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. działająca z upoważnienia Starosty B. Kierownik Referatu Ewidencji Gruntów Starostwa Powiatowego w B. odmówiła wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów Gminy M., obręb P. polegającej na ujawnieniu w tym operacie tytułu własności nieruchomości objętej zbiorem dokumentów [...].
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu, w związku z pismami sygnalizującymi E. i J. L. sygnalizującym niezgodność między danymi zawartymi w wyżej wymienionym operacie, a danymi wynikającymi ze zbioru dokumentów [...]. W oparciu o zapisy rejestrów stwierdzono, że grunty stanowiące współwłasność E. i J. L. wpisano do operatu ewidencji na podstawie prawomocnego aktu własności ziemi z dnia [...] listopada 1973 r. Nr [...] dotyczącego działek nr [...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] ha. Z uzasadnienia aktu wynikało, że działki te zostały nabyte w drodze umowy darowizny sporządzonej w formie aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] października 1959 r. Stanowiły one 2/3 nieruchomości objętej zbiorem dokumentów [...]. Pozostałą część nieruchomości objętej tym zbiorem dokumentów, a składającą się z działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha nabyła I. C. (siostra J. L.) na podstawie prawomocnego aktu własności ziemi z dnia [...] listopada 1973 r. nr [...]. Przez wydanie wskazanych aktów własności ziemi została zniesiona dotychczas istniejąca współwłasność nieruchomości, dla której założono zbiór dokumentów [...]. Ostatnio wymienioną część nieruchomości I. C. darowała E. L. i prowadzona jest dla niej w Sądzie Rejonowym w Z. księga wieczysta nr [...].
Będące podstawą wpisu do operatu wymienione akty własności ziemi uzyskały walor prawomocności, albowiem zainteresowane strony nie wniosły od nich odwołania i zdaniem organu, zgodnie z obowiązującymi przepisami są one niewzruszalne na drodze postępowania administracyjnego. Ponadto nieruchomość objęta drugim z tych aktów była przedmiotem obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, gdyż czynności organu prowadzącego ewidencję mają jedynie charakter rejestracyjny i nie może on rozstrzygać żadnych spornych kwestii własnościowych oraz dotyczących granic nieruchomości.
Od decyzji organu pierwszej instancji J. i E. L. wnieśli odwołanie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego domagając się stwierdzenia jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i dokonania wpisu do ewidencji gruntów zgodnie ze złożonym wnioskiem. Wskazali, że w okresie prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego nie zmienił się obszar nieruchomości, której dotyczyła umowa darowizny z 1959 r. sporządzona w formie aktu notarialnego (repertorium Nr [...]), znajdująca się w zbiorze dokumentów, a mimo to według aktu własności ziemi, na który powołał się organ pierwszej instancji "gruntu ubyło". Oba akty własności ziemi wskazują na powierzchnię [...] ha i [...] ha (razem [...] ha), co nie odpowiada powierzchni [...] ha, o jakiej jest mowa w zbiorze dokumentów. Podnieśli, że będący podstawą wpisu do operatu ewidencji gruntów akt własności ziemi z 1973 r. nie został im doręczony. Akt ten został, ich zdaniem, wydany także z naruszeniem prawa, bowiem w chwili jego wydania nie byli oni posiadaczami samoistnymi nieruchomości lecz jej właścicielami, gdyż nabyli ją w drodze kilku aktów notarialnych. Podnieśli także, że organ bez wymaganych dokumentów podzielił ich własność na dzieci po zmarłej I. C., mimo zbycia przez nią swojej własności na ich rzecz. Stanowisko zaś organu o braku podstaw do wzruszania aktów własności w trybie postępowania administracyjnego uznali za sprzeczne z Kodeksem postępowania administracyjnego. Zauważyli wreszcie, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencję gruntów prowadzi się według ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, a nie jak to miało miejsce w przypadku wpisów dotyczących ich nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ uznał za niezasadny zarzut naruszenia przez Starostę B. art. 6, art. 10, art. 75 i art. 107 k.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania zauważył, że wpisy w rejestrze ewidencji gruntów prowadzonym dla nieruchomości stanowiącej własność E. i J. L. zostały dokonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zainteresowani ich wówczas nie kwestionowali. Organ uznał, że zasadna była odmowa wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym na podstawie wcześniejszego dokumentu prawnego, zawierającego informację o wysokości udziałów do nieruchomości bez wskazania konkretnych działek. Organ nadzoru geodezyjnego i kartograficznego podzielił także stanowisko Starosty, że decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów nie może rozstrzygać kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności, co było zasadniczym żądaniem wnioskujących o zmianę wpisu w ewidencji.
Na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego J. L. i E. L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Do skargi przyłączył się J. L. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia Starosty B. wskazując, że ich wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności zarzucili wydanie tych decyzji z naruszeniem przepisów Konstytucji (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i ust. 2, a ponadto: art. 2, art. 7, art. 30, art. 32 ust. 1, art. 37 ust. 1, art. 77, art. 87 ust. 1) oraz art. 75 i następnych k.p.a., a także podstawowych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. a także art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący powtórzyli też w całości argumentację prawną zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo podnieśli, że organ odwoławczy oparł swoją decyzję na niekompletnych aktach sprawy oraz zakwestionowali prawidłowość numerów działek wchodzących w skład ich nieruchomości, uwidocznionych w ewidencji gruntów.
W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego udziału w postępowaniu spadkobierców I. C. organ wyjaśnił, że osoby te nie nabyły udziałów w nieruchomości skarżących. Nabyły one natomiast w drodze spadku po części własność innej należącej do I. C. nieruchomości położonej w N. Co zaś się tyczy zarzutu nieprzekazania przez organ I instancji wszystkich pism stron Ś.W.I.N.G.iK. podał, że dotyczyło to korespondencji skarżących kierowanej do Starosty B. w trybie skargowym.
Uzasadniając wyrok oddalający skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że takie rozstrzygnięcie w stosunku do J. L. wynikało z faktu, iż nie posiadał on legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, poza prokuratorem, Rzecznikiem Praw Obywatelskich oraz organizacją społeczną w sprawie mieszczącej się w zakresie jej statutowej działalności, jest każdy kto ma w tym interes prawny. "Interes prawny" w rozumieniu komentowanego przepisu istnieje wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Tym samym od wykazania związku między tak rozumianym interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej jest uzależnione uprawnienie do złożenia skargi. J. L. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organem administracji geodezyjnej i kartograficznej oraz organem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w sprawie zmiany wpisu danych do operatu ewidencji gruntów i budynków Gminy M. Postępowanie to dotyczyło bowiem gruntów stanowiących własność, bądź współwłasność E. i J. małżonków L. W toku rozprawy E. L. podała, że współskarżący jest ich synem, któremu mają zamiar przekazać prowadzone przez nich gospodarstwo rolne. Z tej okoliczności, w świetle przeprowadzonych wyżej rozważań, nie można było jednak zdaniem Sądu pierwszej instancji wyprowadzić wniosku, że rozstrzygnięcia zapadłe w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu dotyczyły jego interesu prawnego. W tym stanie rzeczy skarga J. L. została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 tej ustawy, gdyż nie miał on w niniejszej sprawie interesu prawnego.
Co się tyczy skargi E. L. i J. L., Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że poddana kontroli Sądu decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie uchybia przepisom proceduralnym. W szczególności zdaniem Sądu bezzasadny okazał się zarzut wydania decyzji przez organy obu instancji z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., a także art. 75, art. 77 i art. 83 tej ustawy. Z urzędu Sąd dostrzegł jednak uchybienie w treści rozstrzygnięcia decyzji Starosty B. W sentencji tej decyzji Starosta odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów wskazując jednocześnie, że postępowanie w sprawie prowadzone było z urzędu. W przypadku wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego właściwym orzeczeniem kończącym postępowanie w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, winna być oparta na przepisie art. 105 § 1 k.p.a. decyzja o jego umorzeniu. Z treści oraz uzasadnienia decyzji Starosty, a także z decyzji organu drugiej instancji oraz wyjaśnień złożonych przez skarżących na rozprawie, wynika jednak, że postępowanie w sprawie było prowadzone z wniosku E. i J. małżonków L., a nie z urzędu, jak podał organ. W ocenie Sądu opisane uchybienie sprowadzić zatem należy do błędnego poinformowania stron o trybie w jakim nastąpiło wszczęcie postępowania, a tym samym zdaniem Sądu nie mogło mieć ono istotnego wpływu na wynik sprawy.
Pozbawione podstaw były także podniesione w skardze zarzuty naruszenia decyzjami obu instancji przepisów prawa materialnego. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzaje użytków, ich klasy i oznaczenia założonych ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów oraz podaje się w niej właściciela. Zapisy ewidencyjne mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu wynikających z :
1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych,
2) prawomocnych orzeczeń sądowych,
3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia
lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali,
4) ostatecznych decyzji administracyjnych,
5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych,
6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.
(§ 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków)
Z powyższego uregulowania wynika, że postępowanie ewidencyjne nigdy nie służyło kreowaniu stanu prawnego gruntów ani ich oznaczenia bez istnienia wskazanych wyżej tytułów. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów nie można też oceniać aktów, orzeczeń i czynności prawnych wymienionych w cytowanym wyżej § 12 rozporządzenia, ani uzależniać zmian w ewidencji od dokonania takiej oceny.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z akt sprawy oraz przedstawionych przez skarżących dodatkowych dokumentów wynika, że domagali się oni, aby Starosta B. dokonał takiej opisanej wyżej oceny i wprowadził zmiany w prowadzonym przez siebie operacie ewidencji gruntów i budynków. Zmiany te polegać miały na ujawnieniu w tym operacie danych zawartych w zbiorze dokumentów [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Z. dla nieruchomości o powierzchni [...] ha położonej w P. i zapisanej w tabeli likwidacyjnej pod nr [...]. Zgodnie z wnioskiem skarżących miały one zostać wprowadzone w miejsce danych wynikających z aktu własności ziemi z dnia [...] listopada 1973 r. Nr [...]. W szczególności E. i J. małżonkowie L. domagali się wpisania do operatu określonej w tym zbiorze powierzchni ich nieruchomości. W skardze podnieśli dodatkowo, że numery ewidencyjne należących do nich działek także nie odpowiadają numerom uwidocznionym w operacie.
Nadto poza przywoływanym zbiorem dokumentów, dla części tej nieruchomości o pow. [...] ha została założona na podstawie wniosku z dnia [...] lutego 1978 r. księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w Z., w której jako właściciel została ujawniona E. L. Z zapisów zamieszczonych w dziale II tej księgi wynika, że podstawą nabycia przez wyżej wymienioną przedmiotowego prawa własności była umowa darowizny sporządzona w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1978 r. rep. nr [...] oraz drugi akt własności ziemi wydany przez PPRN Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Z. dnia [...] listopada 1973 r. Nr [...]. Stosownie zaś do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych znajdujące się w samoistnym posiadaniu rolników stały się z mocy samego prawa z dniem wejścia z życie tej ustawy własnością tych rolników, nie tylko jeżeli oni sami lub ich poprzednicy nabyli je bez prawem przewidzianej formy umowy nie tylko sprzedaży, zamiany, darowizny czy dożywocia, ale także umowy o zniesienie współwłasności, co miało miejsce w przypadku będącej przedmiotem postępowania nieruchomości, bowiem udziały w jej współwłasności mieli E. i J. L. ( 2/3 części) oraz I. C. ( 1/3 części). Zasadnie skarżący zostali także pouczeni przez Starostę B. o braku możliwości kwestionowania w postępowaniu administracyjnym treści aktów własności ziemi wydanych w opisanym trybie. Powyższe stanowisko wynika wprost z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 57, poz. 229 ze zm.) stanowiącym, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Przepis ten był także kontrolowany przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 22 lutego 2000 r. sygn. akt SK 13/99 (opubl. w: OTK z 2000 r. nr 1, poz. 5) uznał, że nie jest on niezgodny z art. 64 i art. 2 Konstytucji R.P.
Bezzasadnym okazał się także zgłoszony przez skarżących zarzut o błędnym oznaczeniu w operacie ewidencyjnym działki wchodzącej w skład nieruchomości objętej Kw [...], która oznaczona była pierwotnie numerem ewidencyjnym [...], a w której miejsce wpisane zostały do tej ewidencji działki o nr [...] i nr [...]. W przywołanej księdze wieczystej istotnie dokonano wpisu, że na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] grudnia 2004 r. sygn. akt [...] przywrócono wpis dotyczący działki [...]. Jednakże z kolejnego wpisu do tej księgi wynika, że w oparciu o zawiadomienie Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. i dołączonego do niego wyciągu z wykazu zmian gruntowych ponownie ujawniono podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...].
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. L. i J. L., wnieśli skargę kasacyjną.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili:
1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 P.p.s.a. przez nierozpatrzenie istoty sprawy i tym samym niedokonanie kontroli zgodności z prawem wydanej przez organy administracyjne decyzji;
2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 20 prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z § 12 ust 1 i 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez błędną interpretację wymienionych przepisów i uznanie, iż w sprawie brak jest możliwości dokonania zmian w ewidencji gruntów co do powierzchni gruntu stanowiącego własność skarżących;
3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez błędne uznanie, iż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie zmianę wyroku i uwzględnienie wniosku skarżących o zmianę danych w ewidencji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania za obie instancje.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że skarżący domagali się wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów powołując się na akty notarialne złożone w Sądzie Rejonowym w Z. w Wydziale Ksiąg Wieczystych, gdzie dla nieruchomości położonej w P. zapisanej w tabeli likwidacyjnej pod nr [...], której są właścicielami, założony jest Zbiór Dokumentów (ZD) [...], z którego jednoznacznie wynika, iż powierzchnia ich gruntu wynosi [...] ha. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał w swym wyroku, iż skarżący domagali się rozstrzygnięcia kwestii związanej z ustaleniem tytułu własności i próbowali kreować w ten sposób nowy stan prawny ich gruntów.
Orzekające w sprawie organy administracji winny były dokonać zmian w ewidencji gruntów w zakresie faktycznej powierzchni gruntu stanowiącego własność skarżących, uwzględniając prawidłowe dane, które znajdują się w zbiorze dokumentów (ZD) [...] tj. zamiast wpisanej w ewidencji powierzchni [...] ha ujawnić [...] ha. Skarżący powoływali się na art. 20 prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które to przepisy wskazują, iż dane w ewidencji stanowią pochodną informacji o gruntach znajdujących się w księgach wieczystych oraz umowach zawartych w formie aktów notarialnych.
Skoro zatem istnieje rozbieżność pomiędzy powierzchnią ujawnioną w zbiorze dokumentów [...] a ewidencją gruntów, gdzie informacje o powierzchni uzyskano na podstawie aktu własności ziemi, to należało wyjaśnić przyczyny rozbieżności ewentualnie dokonać nowych pomiarów, do czego organ zobowiązany jest na mocy § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r., organ nie może bowiem ignorować sytuacji braku zgodności danych ze stanem faktycznym. Sytuacja taka powoduje bowiem stan niepewności, utrudnia obrót gruntami i stanowi przeszkodę w uzyskaniu dopłat unijnych, co skutkuje corocznymi stratami finansowymi po stronie skarżących.
Ujawnienie danych o powierzchni gruntów wynikającej ze zbioru dokumentów [...] nie stanowiłoby podważenia podstawy prawnej nabycia gruntów, miałoby jedynie na celu ujawnienie zgodnej ze stanem faktycznym powierzchni gruntów skarżących. W rezultacie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego legalizuje postawę organów administracji, które nie podjęły żadnych działań celem doprowadzenia ewidencji do stanu zgodnego z rzeczywistością. Podał przy tym, że skarżący nie kwestionują, iż akty własności nie mogą być podważone w trybie administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie tylko pominął kwestię obowiązku organu usunięcia rozbieżności, uznał dodatkowo za niepodważalne dane znajdujące się w akcie własności i przyznał organom administracyjnym prawo do tolerowania takiego stanu rzeczy uznając, iż skoro akt własności jest niepodważalny to brak jest możliwości zmiany wpisu w ewidencji. Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał zatem istoty sprawy akceptując zaniechanie organów administracji, które tolerują istnienie w ewidencji nieprawdziwych danych o gruntach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był nakazać organowi pierwszej instancji wyjaśnienie sprawy, dokonanie nowych pomiarów zgodnie z § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r., co wcale nie wiązało się z dokonywaniem oceny aktów, na podstawie których dokonano wpisu do ewidencji. Analogicznie w przypadku ujawnienia innej powierzchni gruntów, niż znajdującej się w księgach wieczystych dokonuje się zmiany danych bez konieczności oceny zasadności aktów notarialnych stanowiących podstawę wpisu czy innych tytułów prawnych. Dokonanie nowych pomiarów jest bowiem czynnością techniczną, która nie zawsze jest dokonywana przy obrocie gruntami i najprawdopodobniej nie była czyniona w okresie kiedy wydawano akty własności ziemi.
Zatem bez konieczności podważania tytułów stanowiących podstawę do wpisu do zbioru dokumentów czy do ewidencji gruntów Sąd winien był dokonać kontroli decyzji pod względem zgodności z prawem i nakazać organowi dokonanie czynności zmierzających do wyjaśnienia rozbieżności i doprowadzenia do stanu zgodności danych w ewidencji z rzeczywistym stanem gruntów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sąd drugiej instancji rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło jednak do naruszenia wskazanych w podstawach zaskarżenia przepisów prawa materialnego i procesowego.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), dalej w skrócie PrGeod ewidencja gruntów i budynków obejmuje m.in. informacje dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Szczegółowy zakres danych zawartych w ewidencji normuje § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454). Według § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia zapisy ewidencyjne mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu wynikających z:
1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych,
2) prawomocnych orzeczeń sądowych,
3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali,
4) ostatecznych decyzji administracyjnych,
5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych,
6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.
Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał, że postępowanie ewidencyjne nie służy kreowaniu stanu prawnego gruntów ani ich oznaczenia bez istnienia wskazanych wyżej tytułów. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów nie można również dokonywać oceny aktów, orzeczeń i czynności prawnych wymienionych w cytowanym wyżej § 12 rozporządzenia, uzależniać zmian w ewidencji od dokonania takiej oceny ani rozstrzygać o prawidłowości tytułów własności, które były podstawą dokonania wpisów w ewidencji, takich jak akty notarialne, akty własności ziemi, prawomocne orzeczenia sądowe, ostateczne decyzje administracyjne (wyrok NSA z 10 lutego 2003 r., II SA 1907/01, LEX nr 156364; wyrok NSA z 23 stycznia 1998 r., II SA 1283/97, LEX nr 41273). Ewidencja gruntu ma znaczenie jedynie informacyjno-techniczne, odzwierciedlające określony bezspornie stan faktyczny i prawny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1999 r., II SA 17/99, LEX nr 46214).
Biorąc pod uwagę treść żądań skierowanych do organu administracji i wydanych decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie oddalił skargę, opierając się na przedstawionej wyżej wykładni art. 20 ust. 1 Pr. Geod. i przepisów cyt. rozporządzenia.
Zaznaczyć należy, że zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też w skardze złożonej do Sądu, skarżący domagali się, aby Starosta, jako organ prowadzący ewidencję gruntów, dokonał zmiany oznaczenia powierzchni określonego gruntu poprzez wpisanie w miejsce zawartej aktualnie w operacie powierzchni [...] ha, danych wynikających ze zbioru dokumentów [...] tj. powierzchni [...] ha. Jak wyjaśniły to organy obu instancji, co zaakceptował następnie Sąd, przeszkodą do uwzględnienia wniosku było to, że aktualnie istniejące wpisy w ewidencji dokonane zostały na podstawie dwóch aktów własności ziemi z [...] listopada 1973 roku oraz aktu notarialnego z 1978 roku, a więc dokumentów późniejszych, niż te zawarte w zbiorze dokumentów [...].
Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, nie było rzeczą organu ewidencyjnego wyjaśnienie przyczyn rozbieżności w zakresie powierzchni ujawnionej w ewidencji gruntów, a tą jaka wynika ze zbioru dokumentów.
Istota zagadnienia, której nie dostrzega kasator, sprowadza się do tego, że dokumenty w postaci aktów notarialnych powoływanych przez skarżących pochodzą z okresu wcześniejszego (rok 1959 i 1968), poza aktem z 1978 r. o nr rep. [...], który jest uwzględniony jako podstawa wpisów w rejestrze.
Same twierdzenia strony, że właśnie te wcześniejsze akty zawierają prawidłowe dane co do powierzchni gruntu, a nie Akty Własności Ziemi wydane w 1973 roku, były niewystarczające do dokonania wnioskowanych zmian w ewidencji.
Po pierwsze – w prowadzonym postępowaniu organy administracji nie były władne oceniać, które akty zawierają prawidłowe oznaczenie powierzchni przedmiotowej nieruchomości.
Po drugie – organ prowadzący ewidencję, będąc zobowiązany do bieżącego aktualizowania danych w niej zawartych – dokonuje wpisów chronologicznie.
Organ administracji nie jest zatem uprawniony do odnotowywania w ewidencji gruntów danych pochodzących sprzed daty, w której dokonano ostatnich zapisów, co do stanu faktycznego i prawnego określonego gruntu.
Podkreślenia wymaga, że podmioty zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów są obowiązane dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian. Istniejący zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu. Innymi słowy chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych (por. wyrok NSA z 14 listopada 2007 r. I OSK 1488/06 oraz wyrok NSA z 11 marca 2008 r. I OSK 350/07).
Nietrafnie autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji, że zaakceptował bezczynność organów administracji, albowiem dokonanie wnioskowanych zmian w operacie ewidencyjnym byłoby możliwe gdyby to skarżący, jako wnioskodawcy, udokumentowali aktualny, rzeczywisty stan prawny i faktyczny przedmiotowych gruntów.
Z przepisu § 45 cyt. rozporządzenia wynika wprost, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie do bazy danych ewidencyjnych udokumentowanych zmian. W sytuacji, gdy postępowanie wszczęte zostało wskutek wniosku skarżących, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, to ich rzeczą było przedstawienie dokumentów wykazujących podstawę żądanych zmian.
Tymczasem skarżący nie wykazali stosownymi dokumentami, by przysługiwało im prawo własności określonych działek o powierzchni większej ([...] ha), niż powierzchnia zapisana w ewidencji gruntów ([...] ha), a wynikająca wprost z treści Aktów Własności Ziemi.
Zaistniała rozbieżność pomiędzy wcześniejszymi dokumentami dotyczącymi nieruchomości, stanowiącej własność skarżących, a Aktami Własności Ziemi z 1973 roku – w zakresie powierzchni gruntu – sprawia, że w istocie powierzchnia nieruchomości jest sporna i nie może ulec skorygowaniu w postępowaniu ewidencyjnym (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 1999 r. II SA 17/99).
Wskazać trzeba, że zawarte w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne regulacje dotyczące ewidencji gruntów (art. 20-26) dotyczą naniesienia do ewidencji gruntów bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach.
W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z oczywistą niezgodnością pomiędzy zapisami w dziale I księgi wieczystej a danymi w ewidencji gruntów, która może być prostowana na podstawie art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Dlatego całkowicie mylnie autor skargi kasacyjnej dopatruje się analogii do postępowania wieczystoksięgowego, w ramach którego usuwane są usterki w zakresie oznaczenia nieruchomości (w tym co do powierzchni).
Z materiału zebranego w aktach niniejszej sprawy wynika raczej, że niezgodność powierzchni gruntu w istocie dotyczy stanu prawnego nieruchomości.
Zauważyć bowiem trzeba, że art. 46 kc definiuje nieruchomość gruntową jako obszarowo wydzieloną część powierzchni ziemskiej stanowiącą odrębny przedmiot własności.
Oznacza to, że obszar gruntu wydzielony granicami, stanowiący działkę ewidencyjną o konkretnej powierzchni określa zasięg prawa własności do nieruchomości.
W rozpoznawanej sprawie rozbieżność dotyczy powierzchni nieruchomości będącej w posiadaniu (użytkowaniu) skarżących, a powierzchni wynikającej z tytułów własności, na podstawie których dokonano wpisów do ewidencji.
Na marginesie dodać również trzeba, że po wejściu w życie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa sąd oraz organy administracji publicznej związane są decyzją administracyjną – aktem własności ziemi (...) co do osoby właściciela, obszaru nieruchomości, przebiegu granic, zakresu prawa własności (por. wyrok SN z 5 marca 2003 r. III CKN 962/00 Lex nr 78268).
Słusznie też Sąd Wojewódzki zaznaczył, że po wejściu w życie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 57, poz. 229 ze zm.) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Przepis ten był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który uznał, iż nie jest on niezgodny z art. 64 i art. 2, a także art. 77 ust. 1 i art. 78 Konstytucji (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 lutego 2000 r., SK 13/99, OTK 2000 nr 1, poz. 5 oraz z 15 maja 2000 r., OTK 2000 nr 4, poz. 110).
W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż w obecnym stanie prawnym zarówno organy administracyjne jak i sądy nie mogą oceniać legalności takich aktów własności ziemi (wyrok Sądu Najwyższego z 22 sierpnia 2007 r., III CSK 18/07, LEX nr 381113; wyroki NSA z 21 maja 1998 r., II SA 440/98, LEX nr 41761; z 11 września 1998 r., II SA 627/98 LEX nr 41779; z 13 maja 1999 r., II SA 569/99, LEX nr 46213; z dnia 24 stycznia 2006 r., OSK 1924/04, LEX nr 208949).
Wobec powyższego nietrafnie kasator wywodzi, że określana w Aktach własności Ziemi powierzchnia przedmiotowych nieruchomości nie stanowi przeszkody do ujawnienia wnioskowanej powierzchni gruntu. Nie jest też tak, jak podnosi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że skarżący nie kwestionowali treści Aktów Własności Ziemi.
Treść odwołania i skargi wniesionej do Sądu w dużej mierze oparta jest właśnie na argumentacji podważającej prawidłowość "AWZ", jako "wydanych bezprawnie", przy jednoczesnym wykazywaniu, że prawidłowe dane co do powierzchni gruntu znajdują się w Zbiorze Dokumentów.
Jak już wskazano wyżej, nieudokumentowanie przez skarżących odmiennego niż uwidocznionego w ewidencji stanu prawnego i faktycznego, a konkretnie powierzchni przedmiotowej nieruchomości, skutkować musiało decyzją negatywną. Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji.
W razie powstania sporu – jak w niniejszej sprawie – co do stanu prawnego i faktycznego określonego gruntu (w zakresie powierzchni), to spór ten musi być rozstrzygnięty w odrębnym, właściwym postępowaniu.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w ewidencji gruntów właściwy organ rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, co znajduje wyraz m.in. w prawomocnych orzeczeniach sądowych, wpisach dokonanych w księgach wieczystych, ostatecznych decyzjach administracyjnych i innych materiałach źródłowych przewidzianych w przepisach § 12, przy uwzględnieniu § 45 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia.
Nie sposób zaś przyjąć, aby Starosta, zajmujący się prowadzeniem ewidencji gruntów, miał na potrzeby prowadzonej działalności rejestrowej ustalać np. sporną powierzchnię gruntu, przebieg spornej granicy, czy rozstrzygać spór o prawo własności nieruchomości. W tym zakresie podmioty zainteresowane najpierw muszą przeprowadzić stosowne postępowanie, a dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji lub prawomocnego wyroku sądu domagać się zmian w ewidencji gruntów (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r. sygn. I OSK 719/07, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. I OSK 1716/06).
Odnosząc się do dalszych wywodów skargi kasacyjnej, stwierdzić trzeba, że jej autor w sposób całkowicie nieuprawniony sformułował zarzut, iż "WSA legalizuje postawę organu administracji, który nie podejmuje żadnych działań celem doprowadzenia ewidencji do stanu zgodnego z rzeczywistością" oraz, że "WSA winien był nakazać organowi I instancji wyjaśnienie sprawy, dokonanie nowych pomiarów zgodnie z § 46 rozporządzenia MRRiB z 29 marca 2001 r., co wcale nie wiązało się z dokonywaniem oceny aktów, na podstawie których dokonano wpisu do ewidencji".
Przede wszystkim trzeba wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i granicami skargi.
Zasada niezwiązania Sądu granicami skargi nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia.
Sąd będąc związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę inną w stosunku do tej, która była przedmiotem zaskarżonej decyzji administracyjnej.
W niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej Sąd I instancji badał legalność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który po rozpatrzeniu odwołania wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Starosty o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów rolnych (...) polegającej na ujawnieniu w operacie tytułu własności dla nieruchomości objętej zbiorem dokumentów [...].
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki prawidłowo sprecyzował przedmiot sprawy i jej istotę, zaznaczając przy tym, że było to postępowanie prowadzone z wniosku skarżących, a nie z urzędu, jak podał organ w decyzji.
Rozróżnienie to jest na tyle istotne, że inny jest zakres działań organu w przypadku załatwiania konkretnego wniosku, a inny w przypadku postępowania wszczynanego z urzędu, w którym organ samodzielnie wyznacza przedmiot sprawy.
Kasator nie dostrzegając tej różnicy, zarzucił m.in. naruszenie § 46 ust. 2 cyt. rozporządzenia, który to przepis dotyczy zmian danych ewidencyjnych wprowadzanych z urzędu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Dodać również należy, że formułując ten zarzut kasator nie uzasadnił w czym konkretnie upatruje naruszenia wskazanego przepisu, a w szczególności nie wskazał, który punkt spośród czterech wymienionych w ust. drugim § 46 miał mieć w sprawie zastosowanie, a czego według skarżących nie dostrzegł Sąd Wojewódzki.
Z przyczyn omówionych wyżej za nietrafny należało też uznać wywód skargi kasacyjnej, że omawiany przepis stwarzał po stronie organu obowiązek dokonania pomiarów w celu doprowadzenia do stanu zgodności danych z ewidencji z rzeczywistym stanem gruntów.
Poza tym stwierdzić należy, że dopiero w skardze kasacyjnej jej autor wyjaśnił, iż skarżący w rzeczywistości nie kwestionowali zgodności z prawem Aktów Własności Ziemi, a jedynie domagali się wprowadzenia zmian w ewidencji odpowiadających stanowi faktycznemu.
Pomijając niekonsekwencję takiego stanowiska strony skarżącej, zauważyć trzeba, że skarga nie jest pismem procesowym, w którym można modyfikować i precyzować żądanie strony złożone przed organem administracji publicznej.
Skoro skarżący zamierzają doprowadzić do zmiany danych ewidencyjnych przy wykorzystaniu innych środków prawnych niż dotychczas, to muszą zainicjować nowe postępowanie administracyjne.
Zaznaczyć również należy, że skoro autor skargi kasacyjnej uważa, że właściwe organy zaniechały działań, które powinny być podjęte z urzędu, to mógł skierować do Sądu skargę na bezczynność organu.
Niedopuszczalne było natomiast podnoszenie zarzutów w tym zakresie w ramach skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który rozstrzygał o konkretnej decyzji, a nie kontrolował innych działań, czy bezczynności wskazanego organu administracji.
W konsekwencji za całkowicie chybione należało uznać zarzuty dotyczące art. 3 § 1 ppsa i art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Wbrew twierdzeniom kasatora, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Z tych wszystkich względów, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.