I OSK 62/14

II SA/Łd 80/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-07-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Marcin Olejniczak /sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1283
Art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, 2, 2d, 2e, 2f, art. 64, art. 103 ust. 2, art. 107 ust. 1 i ust. 4a
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 119 pkt 2, art. 120, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 893
§ 3 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego
Dz.U. 2024 poz 572
Art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 i 2, art. 39 § 1, art. 44 § 4, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 11 lipca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lipca 2025 roku sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 20 listopada 2024 roku nr SKO.4115.332.2024 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 3 października 2024 r., nr WPS.4137.286.2.2023.3; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego S. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 20 listopada 2024 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 3 października 2024 r. ustalającą S. S. opłatę za pobyt babki - M.S. w domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że M.S., decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 22 maja 2023 r. została skierowana do domu pomocy społecznej (dla osób przewlekle somatycznie chorych). Opłata M.S. w wysokości 70% jej dochodu nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej, który w jej przypadku wynosił 5.731 zł miesięcznie od 1 kwietnia 2023 r., a od 1 kwietnia 2024 r. wynosi 6.518 zł miesięcznie. S.S. jest jedną z kręgu 3 osób obowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt M.S. w dps, pozostałymi osobami są P.S. oraz P.S. S.S. pomimo tego, że jest obowiązany do wnoszenia opłaty za pobyt babki w dps, to w ocenie organu uniemożliwił ustalenie aktualnej sytuacji dochodowej swojej rodziny poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i odmowę podpisania umowy. W dniu 12 lipca 2023 r. do MOPS w Łodzi wpłynęło pismo pracownika socjalnego z 5 lipca 2023 r. z informacją, że nie doszło do przeprowadzenia z S.S. wywiadu środowiskowego mimo wysłanego pisemnego wezwania z 16 maja 2023 r. Organ dodał, że zobowiązano stronę do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, pouczono o obowiązku informowania o każdej zmianie adresu oraz o skutkach zaniedbania ww. obowiązku, a także o skutkach uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, czyli ustaleniu opłaty na podstawie art. 61 ust. 2e i 2f ustawy o pomocy społecznej. Z kolei pismem z 4 grudnia 2023 r., które strona odebrała 19 grudnia 2023 r. wezwano S. S. do zawarcia umowy lub przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z informacji pracownika socjalnego z 14 czerwca 2024 r. wynika, że 15 lutego 2024 r. umówione zostały w wszystkie ww. osoby zobowiązane w celu przeprowadzenia wywiadów, a także wszystkie ww. osoby były obecne w środowisku, natomiast wywiad nie został przeprowadzony z uwagi na brak stosownych dokumentów, które mimo zapewnień dotychczas nie zostały skompletowane i dostarczone pracownikowi socjalnemu. Wobec tego, zdaniem organu, z uwagi na fakt, że S.S. odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i zawarcia umowy, winien wnosić opłatę na podstawie art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s., w wysokości różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w placówce, a opłatą mieszkańca oraz opłatą pozostałych osób zobowiązanych. W związku z tym, że pozostałe osoby zobowiązane również odmówiły przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i zawarcia umowy, opłatę wszystkich osób zobowiązanych ustalono w wysokości różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w placówce, opłatą mieszkańca oraz pozostałą kwotą rozliczoną proporcjonalnie pomiędzy trzy osoby zobowiązane tj. P.S., S. S. oraz P.S.. Zatem opłata S.S. wynosi 1.392,18 zł miesięcznie od 28 czerwca 2023 r. do 29 lutego 2024 r.; 1.335,92 zł miesięcznie od 1 do 30 marca 2024 r. oraz 1.598,26 zł miesięcznie od 1 kwietnia 2024 r. do dnia zmiany wysokości opłaty.
Ponadto 2 stycznia 2024 r. do MOPS wpłynął wniosek o zwolnienie S.S. z opłaty za pobyt babki w dps, z którego treści wynika min., że nie jest skłonny zawrzeć stosownej umowy, jednakże skłonny jest do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego, do którego nie doszło do chwili obecnej. Z kolei 14 czerwca 2024 r. do MOPS wpłynął kolejny wniosek o zwolnienie z opłat, w którym szczegółowo opisana jest sytuacja rodzinna strony, jednakże na tym etapie sprawy nie ma możliwości zwolnienia S.S. z proporcjonalnie naliczonej opłaty, z uwagi na odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ dodał, że w pierwszej kolejności należy skontaktować się z pracownikiem socjalnym w celu przeprowadzenia wywiadu, a zwolnienie zależy od zakończenia postępowania o ustalenie opłaty.
W konkluzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś w sprawie decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.
W skardze S.S. zarzucił naruszenie:
- art. 11 k.p.a., poprzez naruszenie zasady przekonywania, zgodnie z którą organ nie
pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, nie przeprowadził postępowania dowodowego zgłaszanego przez skarżącego;
- art. 7, w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zbadania i wyjaśnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w szczególności pominięcie podnoszonych przez skarżącego okoliczności, że opłata za pobyt dps jest nadmiernie wysoka i skarżący nie jest w stanie na bieżąco jej regulować;
- art. 64 pkt 2 i 5 ustawy o pomocy społecznej, poprzez odmowę zwolnienia skarżącego z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt babki w domu pomocy społecznej, podczas gdy zostały spełnione przesłanki takiego zwolnienia;
- art. 7 oraz art. 77 k.p.a., poprzez niedostateczne rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, poprzez dowolną ocenę dowodów i pominięcie podnoszonych przez skarżącego okoliczności nagminnego i rażącego naruszenia przez babkę obowiązków rodzicielskich względem jego ojca P.S., podczas gdy do odwołania skarżący dołączył oświadczenia sąsiadów oraz zgłaszał wnioski dowodowe potwierdzające powyższe;
- art. 7, w zw. z art. 8, art. 77 § 1, w zw. z art. 78 § 1, w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie podnoszonych przez skarżącego w jej toku twierdzeń co do faktycznego braku możliwości ponoszenia kosztów pobytu babki skarżącego w dps i lakoniczne oparcie się w tym zakresie wyłącznie na wysokości (częściowo samodzielnie ustalonego przez organ) dochodu rodziny (wbrew podanym przez skarżącego informacjom); bez uwzględnienia ponoszonych przez skarżącego i członków rodziny kosztów codziennego utrzymania, które to koszty istotnie obniżają możliwości finansowe; niezgodne z prawdą stwierdzenie, że skarżący odmówił współpracy z organem w kontekście konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w postępowaniu prowadzonym w sprawie zwolnienia z opłaty za pobyt babki w dps, podczas gdy skarżący w wywiadzie takim uczestniczył, a przy tym każdorazowo udzielał odpowiedzi na wszystkie skierowane do skarżącej pisma; całkowity brak rozważenia podnoszonych przez skarżącego twierdzeń w zakresie relacji osobistych z babką, które uzasadniają zwolnienie z opłat, skarżący kontaktował się z pracownikami MOPS, jak również podawał dane do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego; w pismach kierowanych zarówno do MOPS jak również do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący informował dodatkowo o gotowości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, kontaktował się telefonicznie z pracownikami MOPS; wywiad środowiskowy został przeprowadzony w mieszkaniu jego ojca - notatka z wywiadu środowiskowego powinna znajdować się w aktach sprawy, a w przypadku jej zaginięcia okoliczności takie potwierdzą świadkowie wywiadu środowiskowego M. S., P.S. i P.S. oraz pozostali zgłaszani w sprawie świadkowie;
- art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie odwołania, a w konsekwencji wydanie przez Kolegium decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi zamiast jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, które to naruszenia w konsekwencji doprowadziły do niezasadnego nałożenia na skarżącego opłaty za pobyt babki w dps;
- art. 61 ust 2 pkt 2 u.p.s., przez przyjęcie, że opłata jest ustalana z krewnym na podstawie zawartej umowy — w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające podjęcie decyzji, że opłata na rzecz dps nie należy się, a to z uwagi na fakt wskazane pismach kierowanych do organów wcześniejszych instancji;
- naruszenie art. 64 u.p.s., poprzez brak jego niezastosowania i brak zastosowania zwolnienia — w szczególności z uwagi na rażące naruszenie obowiązku alimentacyjnego przez M.S., ze względu na to, że organy nie zbadały w sposób pewny i wyczerpujący okoliczności podawanych przez skarżącego, nie przeprowadzono zgłaszanych przez skarżącego dowodów, a uzasadnienie SKO nie odniosło się do kwestii rażącego naruszenia obowiązku alimentacyjnego przez M.S.;
- art. 60 u.p.s., poprzez ustalenie opłaty ponad możliwości finansowe skarżącego, mimo iż wskazywał on na uprzednich etapach postępowania, że nie jest w stanie finansowo sprostać tak wysokim wymaganiom finansowym.
W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.
W piśmie procesowym z 10 kwietnia 2025 r. skarżący poinformował, że M.S. zmarła 8 stycznia 2025 r., załączając odpis skrócony aktu zgonu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Kontrola legalności dotyczy decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej względem strony skarżącej jako zstępnego osoby skierowanej do domu pomocy społecznej.
Podstawę materialnoprawną obu wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:
1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,
2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Przy czym osoby określone w pkt 2 i 3 oraz gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.
W myśl art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:
1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;
2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:
a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,
b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;
3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.
Opłata obciążająca małżonka, wstępnych i zstępnych za pobyt danej osoby w domu pomocy społecznej może zostać nałożona albo na podstawie umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. albo na podstawie decyzji administracyjnej.
Zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości.
Natomiast w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (art. 61 ust. 2d). W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (art. 61 ust. 2e). Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia art. 61 ust. 2f).
Ponadto stosownie do art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli zachodzą okoliczności wskazane w punktach 1 do 7 ww. przepisu.
Procedowanie w zakresie obciążeń finansowych związanych z korzystaniem z usług domu pomocy społecznej organ rozpoczyna od wydania decyzji skierowanej do świadczeniobiorcy, na co wskazuje jednoznacznie treść art. 59 ust. 1 u.p.s.
Drugim krokiem w procedurze ustalenia opłaty jest uruchomienie trybu umownego, a organ powinien zwrócić się do wszystkich osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty o jej zawarcie. W tym celu konieczne jest ustalenie w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego sytuacji dochodowej, osobistej, rodzinnej i majątkowej osób zobowiązanych oraz wstępne ustalenie, do jakiej wysokości można obciążyć poszczególne osoby w granicach wyznaczonych art. 61 ust. 2 pkt 2. Organ powinien sformułować propozycje obciążeń poszczególnych zobowiązanych, uwzględniając ich sytuację, możliwości oraz wymogi dyscypliny finansów publicznych. Istotne jest również pouczenie osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty o konsekwencjach odmowy zawarcia umowy. Priorytetowe potraktowanie umowy nie wyklucza jednak zastosowania administracyjnego trybu rozstrzygania. W sytuacji gdy strony, kierując się swobodą zawierania umów, odmówiłyby jej podpisania lub zgodziły się jedynie na symboliczną opłatę, to realizacja ich ustawowego obowiązku byłaby niemożliwa lub iluzoryczna. Dlatego ustawodawca za konieczne uznał dopuszczenie trybu orzeczniczego w takich przypadkach (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2015 r., I OSK 62/14), przy czym tryb administracyjny jest alternatywny wobec umownego, niemniej może zostać uruchomiony, jeżeli czynność konsensualna nie dojdzie do skutku lub jej postanowienia nie będą respektowane.
Trzecim etapem ustalania opłaty (do którego jednak może nie dojść, jeżeli zostanie zawarta umowa) jest wydanie decyzji administracyjnej adresowanej do małżonka i zstępnych przed wstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej. Jeżeli osoby zobowiązane do wnoszenia odpłatności za pobyt małżonka lub krewnego odmówią zawarcia umowy, organ właściwy dla mieszkańca DPS ustali wysokość ich obciążenia w drodze decyzji, uwzględniając ograniczenia wynikające z dochodu tych osób oraz zwolnienia ustawowe i zastosowane przez organ wobec innych zobowiązanych. Znacznie bardziej restrykcyjnie ustawodawca potraktował postawę osób bliskich mieszkańca, którzy odmówią zawarcia umowy i nie wyrażą zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej zostanie wówczas ustalona w drodze decyzji w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. W takiej sytuacji organ nie bierze pod uwagę ograniczeń wynikających z sytuacji dochodowej, osobistej ani rodzinnej tych osób.
Jak zauważył WSA w Białymstoku w wyroku z 8 marca 2022 r., II SA/Bk 835/21 niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego stawia osoby zobowiązane do ponoszenia opłat w gorszej sytuacji, organy nie muszą wobec nich stosować kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.) ani też nie muszą brać pod uwagę wysokości dochodów i możliwości tych osób (art. 103 ust. 2 u.p.s.). Ratio legis tych unormowań sprowadza się do założenia, że skoro osoby te nie chcą ujawnić swojej sytuacji, to organ ma prawo założyć, że są w stanie ponosić opłatę w pełnym wymiarze. Niemniej brak zgody na wywiad musi iść w parze z brakiem zgody na przyjęcie warunków umowy. Jeżeli osoba zobowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt członka rodziny w dps nie zgadza się na wywiad, ale godzi się na zawarcie umowy pokrywającej całkowity koszt pobytu (do wysokości średniego kosztu utrzymania) w placówce, to nie ma powodu do uruchamiania trybu administracyjnego.
W przypadku odmowy przez osoby zobowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. należy rozróżnić dwie sytuacje. Pierwszą, w której osoba zobowiązana odmawia zawarcia umowy, ale wyraża zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 61 ust. 2d u.p.s.) oraz drugą, w której osoba ta odmawia i zawarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu (art. 61 ust. 2e u.p.s.).
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z tą drugą sytuacją.
W myśl art. 107 ust. 1 u.p.s., rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. Według art. 107 ust. 4a u.p.s., niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Zasady przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. poz. 893).
Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 893) wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy podmiotu uprawnionego, albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o konieczności jego przeprowadzenia.
Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą ustalenia przedmiotowej opłaty w drodze decyzji administracyjnej była odmowa przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu jej zamieszkania. Stanowisko organu wynika po pierwsze z treści pisma pracownika socjalnego z 5 lipca 2023 r. że nie doszło do przeprowadzenia ze stroną skarżącą wywiadu środowiskowego mimo wysłanego pisemnego wezwania z 16 maja 2023 r., w którym zobowiązano m.in. stronę do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
We wspomnianym piśmie, zatytułowanym "Pismo informacyjne dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej", nie wskazano jednoznacznie, że pracownik socjalny, w jakimkolwiek terminie (także 5 lipca 2023 r.) uda się pod adres skarżącego celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wprawdzie ww. piśmie zawarta jest prośba o kontakt z pracownikiem socjalnym, w ciągu 7 dni, jego dane kontaktowe i godziny urzędowania, jednak informacja ta jest zawarta w części pisma zatytułowanej "Jaki jest stan sprawy". Jednocześnie pismo zawiera część zatytułowaną "Jakie Pan ma obowiązki" gdzie wskazano, że wywiad środowiskowy będzie przeprowadzany co roku, a za każdym razem potrzebne jest wyrażenie przez stronę zgody na wywiad, a odmowa przeprowadzenia wywiadu, bądź odmowa zawarcia umowy kwota opłaty zostanie ustalona w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie sądu na podstawie tak sformułowanego pisma trudno uznać, że strona skarżąca odmówiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie wiedząc, że zostanie on przeprowadzony i w jakim terminie.
Z perspektywy art. 61 ust. 2e u.p.s. (wynikających z tego przepisu negatywnych konsekwencji dla osoby, która nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego) nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że wiedza strony o dacie i miejscu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest kluczowa dla oceny tego, czy nieobecność strony przy przeprowadzaniu tego dowodu ma charakter zawiniony, czy też nie. Sąd nie ma przy tym wątpliwości co do tego, że przy ustalaniu daty i miejsca przeprowadzania wywiadu środowiskowego organy administracji publicznej obowiązane są uwzględniać zasad z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.
Bez wątpienia, obowiązkiem osoby starającej się o otrzymanie świadczeń z pomocy społecznej jest uczestnictwo w wywiadzie środowiskowym i współdziałanie z pracownikiem socjalnym w ustaleniu jej sytuacji rodzinnej, dochodowej i majątkowej.
Z kolei obowiązkiem organu jest odpowiednio wczesne zawiadomienie strony o miejscu i terminie wyznaczonym na przeprowadzenie tej czynności, względnie, ustalenie miejsca i terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego po konsultacji z osobą zainteresowaną, przy czym ciężaru ustalenia terminu wywiadu organ nie powinien przerzucać na stronę, pozostając biernym w tym zakresie.
Po drugie organ wskazał na kolejne pismo, datowane na 1 grudnia 2023 r. zatytułowane "Wezwanie do zawarcia umowy lub przeprowadzenia wywiadu środowiskowego". Pismo to w części zatytułowanej "stan sprawy" zawiera tabelę z wysokością opłaty jaką ponosić ma skarżący i pozostali zstępni. Jednocześnie w piśmie zawarto prośbę o odpowiedź czy strona jest skłonna do zawarcia umowy, nie załączono przy tym do pisma propozycji wspomnianej umowy skierowanej do strony.
W odpowiedzi na owo pismo skarżący, pismem z 27 grudnia 2023 r. złożył wniosek o zwolnienie z opłaty, jednocześnie oświadczając, że nie jest skłonny do zawarcia umowy (jednocześnie wskazując na okoliczności z art. 64 pkt 7) oraz wniósł o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.
Ponadto z notatki służbowej z 14 czerwca 2024 r. wynika, że po kontakcie ze strony żony P.S. umówiono się na wizytę w środowisku w celu przeprowadzenie wywiadu cz. II. Podczas wizyty (15 lutego 2024 r.) obecne były wszystkie osoby zobowiązane, lecz z uwagi na brak stosownych dokumentów wywiad nie został przeprowadzony. Podczas spotkania, jak wynika z notatki poinformowano o konieczności ich dostarczenia. Zobowiązani poinformowali pracownika socjalnego o relacjach rodzinnych z M. S. S. oraz zobowiązano ich do nawiązania kontaktu z pracownikiem socjalnym celem przeprowadzenia wywiadu, po skompletowaniu dokumentów. Ustalono także, że P.S. prowadzi działalność gospodarczą, a 16 lutego 2024 r. wysłano wytyczne co do zaświadczenia z Urzędu Skarbowego, zaś P.S., według notatki zobowiązała się do kontaktu z pracownikiem socjalnym, po czym pracownik socjalny przez kilka miesięcy korespondował z P. S. (za pomocą sms). Co warte podkreślenia do notatki załączone są zaświadczenia dotyczące P.S., S.S. a także P. S.
W ocenie powyższa notatka wskazuje na to, że w istocie doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który nie został utrwalony w prawnie przewidzianej formie, tj. na stosownym kwestionariuszu, o którym mowa w rozporządzeniu, podpisanym przez pracownika socjalnego i osoby biorące udział w wywiadzie. Świadczy to o tym, że skarżący nie odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nawet, jeśli pracownik socjalny uznał, że konieczne jest dostarczenie zaświadczenie, celem uzupełnienia materiału dowodowego, to wywiad powinien zostać przeprowadzony, utrwalony w stosowny sposób i podpisany także przez stronę (nie w formie notatki). Jednocześnie należało też w stosownej formie zobowiązać stronę do przedstawienia żądanego zaświadczenia. W aktach brak jest kwestionariusza potwierdzającego przeprowadzony wywiad, jednak w ocenie sądu nie świadczy to o odmowie jego przeprowadzenia. Ponadto żądane przez pracownika socjalnego zaświadczenie nie dotyczyło skarżącego a P.S. Okoliczności te nie uzasadniają tezy organu, że strona odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
Wyjaśnić należy, że wprawdzie ustawodawca nie definiuje, czym jest owo "uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu", ani w jakiej formie ma zostać ujawniony brak zgody na przeprowadzenie wywiadu, lecz w orzecznictwie przyjmuje się, że brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego może przejawiać się nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, ale także w unikaniu ustalenia terminu jego przeprowadzenia, czy też uniemożliwiania pracownikowi socjalnemu bezpiecznego kontaktu ze stroną w jej miejscu zamieszkania (zob. wyroki NSA z: 27 lutego 2018 r., I OSK 2761/17; 26 września 2018 r., I OSK 786/18). Także bierność zachowań strony w ustaleniu terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego może być uznana za brak zgody na jego przeprowadzenie (zob. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., akt I OSK 379/17).
Podkreślić jednak należy, że uznanie, że postawa strony stanowi o braku zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wymaga uprzedniego zachowania przez organ pomocy społecznej odpowiednich standardów postępowania administracyjnego w ramach działań podjętych w celu przeprowadzenia wywiadu i oceny ich skutków. Organy orzekające w sprawach z zakresu pomocy społecznej są wszakże zobowiązane do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego według reguł określonych w k.p.a. W myśl art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena dowodów powinna być przy tym dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Ponadto zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 10 § 1 k.p.a, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od powyższej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2).
Zachowanie powyższych reguł jest o tyle istotne, że odmowa współpracy (w tym wyrażająca się w braku zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego), aby mogła stanowić podstawę do określenia opłaty za pobyt w dps w drodze decyzji musi być jednoznaczna i nie może budzić żadnych wątpliwości.
W ocenie sądu wskazane reguły postępowania nie zostały przez organy zachowane. W konsekwencji stwierdzenie, że w sprawie tej doszło do uniemożliwienia przez skarżącego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ocenić należy jako niezasadne, a co najmniej przedwczesne, co świadczy o naruszeniu art. 107 ust. 4a u.p.s., a ostatecznie art. 61 ust. 2e u.p.s.
W ocenie sądu w rozważanym wypadku nie mamy do czynienia z sytuacją uniemożliwienia przez stronę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego czy niewyrażeniem zgody na jego przeprowadzenie. Skarżący stawił się na wywiad, złożył wyjaśnienia odnośnie relacji z M.S., przedłożył zaświadczenie, które w jej ocenie było wystarczające do zobrazowania jego sytuacji. organ nie wzywał skarżącego do uzupełnienia materiału dowodowego. Okoliczności te pozwalają stwierdzić, że skarżący współpracował z organem celem zobrazowania swojej sytuacji rodzinnej i finansowej.
Podobnie w ocenie sądu co najmniej przedwczesne jest stanowisko organu, że strona odmówiła zawarcia umowy.
,Jak już wskazano pismo z 1 grudnia 2023 r. było "Wezwaniem do zawarcia umowy lub przeprowadzenia wywiadu środowiskowego". W piśmie tym przedstawiono jedynie tabelę z wysokością opłat dla skarżącego i pozostałych zstępnych, z prośbą o odpowiedź czy strona jest skłonna do zawarcia umowy, jednak nie dołączono do tego pisma projektu konkretnej umowy skierowanej do strony. Także odpowiedź skarżącego, że nie jest skłonny do zawarcia umowy nie świadczy o odmowie jej zawarcia. Skarżący, wskazując na okoliczności z art. 64 pkt 7 wniósł o zwolnienie z opłaty i w ocenie sądu to właśnie ten wniosek stanowił podstawę do złożonego oświadczenia skarżącego. Oczywistym wydaje się, że skarżący, składając wniosek o zwolnienie z opłaty domagał się jego rozpoznania przed zawarciem wspomnianej umowy. Zatem jego oświadczenie o tym, że nie jest skłonny do zawarcia umowy należy odczytywać w zestawieniu ze złożonym w tym samym piśmie wnioskiem o zwolnienie z opłaty za pobyt babki w dps. W ocenie sądu takie stanowisko strony nie świadczy o jednoznacznej odmowie zawarcia umowy, a tym samym nie wypełnia przesłanki z art. 61 ust. 2e u.p.s.
Wyjaśnić także trzeba, że z regulacji art. 64 u.p.s. wynika, że wniosek o zwolnienie z opłaty może złożyć nie tylko strona już uiszczająca opłatę, ale także strona, która z mocy ustawy jest zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej.
Wbrew stanowisku organu strona obowiązana do wnoszenia opłaty może złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia o zwolnieniu z opłat w decyzji ustającej ich wysokość. W obecnym stanie prawnym nie ma bowiem podstaw do kontynuowania dotychczasowej praktyki i wydawania decyzji w przedmiocie zwolnienia z opłaty po wydaniu decyzji o ustaleniu wysokości opłaty, jeżeli wniosek o zwolnienie z opłat został złożony w toku postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty. (por. wyroki NSA z 11 stycznia 2023 r., I OSK 318/22; z 19 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1864/21).
Obecnie istnieje zatem możliwość orzekania o zwolnieniu od opłat łącznie z ustaleniem tej odpłatności, o ile strona złoży stosowny wniosek w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia o zwolnieniu z opłat w decyzji ustającej ich wysokość (por. wyroki NSA z: 11 stycznia 2023 r., I OSK 318/22; 12 lipca 2023 r., I OSK 1588/22).
Przypomnieć należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej na podstawie art. 64 u.p.s. wymaga przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego. Organ obowiązany jest zbadać sytuację rodzinną, osobistą i majątkową podmiotu ubiegającego się o zwolnienie w kontekście przesłanek wskazanych w art. 64 u.p.s., ale może uwzględnić także inne okoliczności niż wskazane w przepisie, uznając je za szczególnie uzasadnione. Dlatego też, podejmowanie decyzji w granicach wyznaczonych art. 64 u.p.s. musi poprzedzać dogłębna analiza stanu faktycznego oraz uwzględnienie wartości chronionych przez porządek prawny i przy rozważaniu wszystkich okoliczności podniesionych przez osobę wnioskującą o zwolnienie, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętych decyzji. W tym zakresie konieczne jest więc przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 20 lutego 2025 r., II SA/Sz 688/24).
Wobec tego należy przyjąć, że skarżący w toku postępowania o ustalenie opłaty za pobyt babki w dps był uprawniony do ubiegania się o zwolnienie z opłaty.
W kwestionowanych decyzjach organy nie rozstrzygnęły wniosku skarżącego o zwolnienie z opłaty za pobyt babki w domu pomocy społecznej, naruszając tym samym art. 64 u.p.s.
Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, ze wskazanych wyżej przyczyn zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. art. 61 ust. 2e. art. 64 i art. 107 ust. 4a u.p.s..
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji, na podstawie art. 153 p.p.s.a. związane będą oceną prawną przedstawioną w powyższych rozważaniach, a także wynikającymi z nich wskazaniami co do dalszego postępowania.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań sądu i sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia istoty sprawy na podstawie art. 61 ust. 2e, w zw. z art. 64 u.p.s przy uwzględnieniu konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w sposób prawem przewidziany a także konieczności rozpoznania wniosku skarżącej o zwolnienie z przedmiotowej opłaty.
Sąd, mając na uwadze treść skargi, wyjaśnia, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją w postępowaniu zainicjowanym przed organami administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie.
Wyjaśnia też, iż mimo śmierci M.S. brak było podstaw do umorzenia postępowania. Adresatem zaskarżonej decyzji była osoba zobowiązana do ponoszenia opłaty za pobyt w dps w okresie, kiedy M.S. w nim przebywała.
Końcowo sąd wskazuje, że obowiązek zstępnych wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia mieszkańca do domu pomocy społecznej. Poniesienie tego obowiązku ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej. Decyzja o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej może wywierać skutki z mocą wsteczną, bowiem konkretyzuje ona obowiązek wynikający z mocy prawa, tj. którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Decyzja w tym przedmiocie pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2025 r. I OSK 121/23).
W tym stanie rzecz sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika ustalone w stawce minimalnej.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.
dc