I OSK 619/24

I OSK 619/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący/
Krzysztof Sobieralski /sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1439/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-11
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 200 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
par. 4 ust. 1 pkt 6
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b i c, art. 188, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1439/23 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 maja 2023 r. nr DO-II.7610.69.2023.BK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 marca 2023 r. nr NW/IV/77200/437/2/05, 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz P. S.A. w W. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1439/23, oddalił skargę P. S.A. w W., zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii, zwanego dalej "Ministrem", z dnia 5 maja 2023 r., nr DO-II.7610.69.2023.BK, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego.
W okolicznościach stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", decyzją z dnia 17 marca 2023 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. w W., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w K., obręb [...], obejmującej działkę nr [...] o powierzchni 0,0025 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].
Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Wojewody. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rozwoju i Technologii, opisaną na wstępie decyzją z dnia 5 maja 2023 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W uzasadnieniu decyzji Minister przytoczył znajdujące zastosowanie w sprawie regulacje prawne oraz wskazał, że w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo własności działki nr [...] przysługiwało Skarbowi Państwa. Odnosząc się do kolejnej przesłanki uwłaszczenia w trybie art. 200 u.g.n. (pozostawania nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie uwłaszczanego przedsiębiorstwa) Minister wyjaśnił, że zarząd, to prawna forma władania nieruchomością. Obowiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie z art. 38 ust. 2 tej ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. grunty państwowe będące w dniu wejścia tej ustawy w życie, to jest w dniu 1 sierpnia 1985 r. w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione między innymi na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przechodzą w zarząd tych jednostek.
Dalej Minister wskazał, że P. S.A. wywodzi prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości z decyzji Urzędu Miejskiego w K. z dnia 30 grudnia 1986 r., nr [...], dotyczącej naliczenia Ś. w K. opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu. W ocenie organu wskazana decyzja nie potwierdza istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu. Jak wynika z § 4 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. stwierdzenie prawa zarządu może nastąpić na podstawie, m.in. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Wojewoda podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, stwierdził, iż dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, tylko gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać jednoznacznie tytuł prawny ich wnoszenia. Zwrócono uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, odwołującym się do przytoczonego stanowiska TK, akcentuje się, iż dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a decyzja ta zaginęła lub uległa zniszczeniu. Powyższe oznacza, że w przypadku wywodzenia prawa zarządu z decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania czy zarządu nieruchomością, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, to znaczy czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania. Minister wyjaśnił, że treść decyzji z dnia 30 grudnia 1986 r. nie wskazuje na podstawie jakiego dokumentu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie P.. W toku przeprowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego Wojewoda zwrócił się do skarżącej P. S.A., Starosty gliwickiego oraz Prezydenta Miasta K. o wskazanie, czy decyzja z dnia 30 grudnia 1986 r. była poprzedzona przekazaniem gruntu w użytkowanie lub zarząd w formie prawnie przewidzianej oraz o przedłożenie dokumentu potwierdzającego ten fakt. P. S.A. pismem z dnia 12 stycznia 2023 r. poinformowała, że znajduje się w posiadaniu jedynie decyzji Urzędu Miejskiego w K. z 30 grudnia 1986 r. W piśmie z dnia 12 stycznia 2023 r. Prezydent K. wskazał, że nie dysponuje informacjami w sprawie przekazania przedmiotowego gruntu w zarząd. Natomiast pismem z dnia 27 lutego 2023 r. Starosta Gliwicki poinformował, że brak jest dokumentów, które potwierdzają przekazanie działki będącej przedmiotem postępowania w zarząd, w formie prawem przewidzianej.
W skardze do Sądu I instancji P. S.A. w W. zarzuciła Ministrowi naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 w związku z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W skardze postawiono również zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez odmowę stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. w W., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia poprzez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu.
Oddalając skargę, Sąd I instancji podzielił stanowisko prezentowane przez orzekające w sprawie organy obu instancji. Sąd ten wskazał, że skoro zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał, aby przedsiębiorstwo dysponowało indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo - odbiorczego, który ustanowiłby na jego rzecz zarząd bądź użytkowanie i na taki akt nie powołuje się także skarżąca Spółka, to odmowa potwierdzenia uwłaszczenia P. S.A. na tej nieruchomości odpowiada prawu. Z powyższych przyczyn niezasadny jest zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 u.g.n. i § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Za chybione uznano również zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest:
1. art. 200 ust. 1 u.g.n. poprzez bezzasadne przyjęcie, ze P. S.A. nie nabyła z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie odstawy do jej uwłaszczenia;
2. § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia poprzez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu;
3. art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd albo umowa o przekazaniu nieruchomości, umowa o nabyciu, mogą stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty;
4. art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie, iż grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P., przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio K.p.a. oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, to jest skarga mogłaby zostać uwzględniona;
2. art. 75 § 1 ab initio K.p.a. oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. wszystkie w związku z art. 96 ust. 2 i 3 w związku z art. 97 ust. 1 u.g.n. polegające na nieprzeprowadzeniu z urzędu przez organ dowodu w postaci mapy podziału nieruchomości, który stanowiłby załącznik do decyzji.
Skarżąca kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.
Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dowodzą, że zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy w rozumieniu art. 200 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia decyzja dotycząca naliczenia opłat za zarząd gruntem może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi. Z tego względu zarzuty zostaną rozpoznane łącznie.
Stosownie do treści art. 200 ust. 1 pkt 1 u.g.n., w sprawach stwierdzenia nabycia - z mocy prawa - na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych. Przy czym, zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem - z mocy prawa - przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Nabycie własności przez te osoby następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych. Istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to jest w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd był prawną formą władania gruntem a więc sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę, z nieruchomości tego prawa nie kreował, a decydujące znaczenie miały w tej kwestii: wspomniany wyżej dzień (5 grudnia 1990 r.) oraz obowiązujące wówczas przepisy, które pozwalały stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Jednocześnie, obowiązująca w owym czasie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Mianowicie, stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być tylko: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Z tego powodu, jak słusznie wywodził Sąd I instancji, istnienia powyższego prawa zarządu nie można było domniemywać.
Kwestię sposobu dokumentowania prawa zarządu regulują przepisy rozporządzenia z 1998 r., a w szczególności jego § 4 ust. 1 , w którym zostały wymienione dokumenty, wskazujące na istnienie prawa zarządu. Stosownie do treści § 4 ust. 1 pkt 6 tego rozporządzenia, właściwy organ stwierdzał dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, między innymi na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością.
W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy Sąd I Instancji uznał, że chociaż na dzień 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa, to jednak zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdzał istnienia na ten dzień prawa zarządu przysługującego P.. W postępowaniu uwłaszczeniowym, mimo wezwania, skarżąca nie wylegitymowała się bowiem w stosunku do przedmiotowego gruntu stosownym dokumentem. Przedstawiona przez skarżącą decyzja dotycząca naliczenia opłat za zarząd gruntem – w ocenie organów administracji oraz Sądu I instancji – nie była dowodem potwierdzającym istnienie po stronie P. prawa zarządu. Pogląd prezentowany przez organy administracji oraz przez Sąd I instancji był do niedawna utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Odwoływano się bowiem do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, w którym TK stwierdził, że dokument w postaci decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, ale tylko wtedy, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która to decyzja zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zatem dokument, zawierający decyzję o naliczeniu opłat, mógł być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach została wskazana konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a decyzja o zarządzie wymieniona w decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. Powyższe stanowisko zostało jednak zakwestionowane w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2024 r., sygn. akt I OPS 2/23, podjętej już po wydaniu zaskarżonego wyroku, a w której przyjęto, że "W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.)".
W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono, że uwłaszczenie i komunalizacja stanowią odrębne formy przekształceń własnościowych. Podczas, gdy druga z tych form polega na nabyciu przez gminy na własność - z mocy samego prawa - mienia należącego do podmiotów wskazanych w ww. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dniem 27 maja 1990 r. a więc w ramach komunalizacji Skarb Państwa wyzbywa się własności określonych nieruchomości na rzecz gminy, to postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy już rozliczeń wewnętrznych, dokonywanych w ramach mienia Skarbu Państwa i w tym przypadku nie dochodzi do przejścia własności, a jedynie ustanowienia użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy. Na odmienność tę zresztą zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały sygn. akt I OPS 2/16 stwierdzając, że: "Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie P. zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez P. prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na których podstawie dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie (art. 2d) z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego."
W uchwale z dnia 16 grudnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że językowe znaczenie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, w zakresie objętym wnioskiem o podjęcie uchwały, nie budzi wątpliwości. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, właściwy organ stwierdza dotychczasowe, to jest do dnia 5 grudnia 1990 r., przysługiwanie państwowej lub komunalnej osobie prawnej prawa zarządu, na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Treść tego przepisu jest taka sama jak analogicznego przepisu w rozporządzeniu z 1993 r. Przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych wymagań co do treści powołanej decyzji, poza tymi, które wprost wynikają z tego przepisu. Decyzja taka musi zatem zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Prawodawcze uznanie takiej decyzji za jeden z wystarczających dowodów w postępowaniu uwłaszczeniowym do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu oznacza bowiem, że dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującej do dnia 5 grudnia 1990 r. Taką wykładnię potwierdza treść § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia, do którego zawarto odesłanie w zdaniu wprowadzającym do § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Powołany § 5 ust. 1 stanowi bowiem, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. A zatem tylko przy spełnieniu warunków, wynikających z § 4 ust. 1 pkt 6 i § 5, decyzja wskazana w § 4 ust. 1 pkt 6 stanowi dowód w postępowaniu uwłaszczeniowym. Jednocześnie w uchwale tej podkreślono, że podstawowym, a z reguły wręcz jedynym argumentem podnoszonym w orzeczeniach, wyrażających pogląd co do ograniczonej mocy dowodowej decyzji o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, są wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r.(sygn. akt U 6/99) oraz z dnia 9 kwietnia 2001 r. (sygn. akt U 10/00). Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem ocena tego, czy z powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego można wyprowadzać wnioski co do stosowania art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, a zatem innych przepisów niż objęte powołanymi wyżej orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego. Po dokonaniu analizy przywołanych wyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, przepisów rozporządzenia, których te wyroki dotyczyły w uzasadnieniu uchwały wskazano, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. i z dnia 9 kwietnia 2001 r. oraz rozumowania przedstawione w uzasadnieniach powyższych wyroków nie stanowią podstawy do odstąpienia od językowego znaczenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Wywiedziono (mając na uwadze, że w świetle art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia, w postępowaniu uwłaszczeniowym przedmiotem dowodzenia jest określona okoliczność faktyczna, stanowiąca normatywną podstawę uwłaszczenia, tj. władanie przez państwową lub komunalną osobę prawną gruntem państwowym w ramach prawa zarządu w dacie 5 grudnia 1990 r.), że przepisy § 4 rozporządzenia należy odczytywać jako katalog dowodów, przewidzianych w jednym tylko celu, to jest dla udokumentowania powyższej okoliczności faktycznej na potrzeby szczególnego postępowania uwłaszczeniowego. Omawiane przepisy rozporządzenia i wymienione w nich środki dowodowe, przewidziane dla dowodzenia prawa zarządu, nie mają bowiem zastosowania w innym postępowaniu, aniżeli postępowanie uwłaszczeniowe.
W uzasadnieniu powyższej uchwały podkreślono, że żadne przepisy szczególne nie przewidywały dla decyzji o opłatach wymogu odwołania się do wcześniejszej decyzji o powierzeniu nieruchomości w zarząd. Z braku tego rodzaju odwołania nie można też wyprowadzać wniosku co do nieistnienia zarządu również w przypadku, gdy prawo to powstało w drodze decyzji. W takich okolicznościach, wobec braku przepisów szczególnych, skład poszerzony przyjął więc, że jedyne wymagania co do treści decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd, to ogólne wymogi dotyczące decyzji, przewidziane w przepisach K.p.a., a z których również nie wynikało i nie wynika, aby taka decyzja, jak o ustaleniu opłaty za zarząd, miała w swojej treści odwoływać się do źródła ustanowienia tego uprawnienia. Skoro zatem odwołanie się do decyzji o ustanowieniu zarządu, czy też w ogóle do źródła tego zarządu, nie było normatywnym elementem obligatoryjnym decyzji o opłatach za zarząd, z braku takiego odwołania w treści wskazanej decyzji nie można wyprowadzać żadnego wniosku co do braku wartości dowodowej takiej decyzji w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.
W związku z powyższym, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że skoro z uzasadnienia uchwały z dnia 16 grudnia 2024 r. wynika, że: powołane w jej treści przepisy, ani także inne regulacje, dotyczące procedury uwłaszczeniowej, nie przewidywały i nie przewidują wymogu odwoływania się w treści decyzji, określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia, do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji, to decyzja o opłatach może stanowić samoistny dowód istnienia zarządu w postępowaniu uwłaszczeniowym. Rozważań Trybunału Konstytucyjnego, zawartych w wyrokach z dnia 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99) oraz z dnia 9 kwietnia 2001 r. (sygn. akt U 10/00) nie można bowiem odnosić do prawa zarządu, jako przesłanki uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych z uwagi na zasadnicze różnice pomiędzy użytkowaniem, jako ograniczonym prawem rzeczowym, a prawem zarządu. Jednocześnie jednak decyzja o opłatach musi zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu oraz wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Dowód w tej postaci musi bowiem indywidualizować przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością. Z tej więc przyczyny zarzuty kasacyjne, oparte na art. 200 ust. 1 i § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, a także zarzuty naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, należało uznać za uzasadnione.
Nieuprawnione natomiast było formułowanie w skardze kasacyjnej zarzutów opartych na art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, gdyż przepisy te mogłyby mieć ewentualne znaczenie, ale w postępowaniu komunalizacyjnym a nie w postepowaniu uwłaszczeniowym.
Nieusprawiedliwione okazały się także zarzuty procesowe oparte na art. 145 § 1pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W toku postępowania administracyjnego organy poczyniły bowiem wystarczające ustalenia faktyczne mające na celu zindywidualizowanie spornego gruntu, którego dotyczyła decyzja opłatowa.
W tych okolicznościach należało uwzględniając skargę kasacyjną na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) P.p.s.a. jednocześnie rozpoznać skargę i uchylić zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 maja 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 marca 2023 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zastosować wyżej przedstawioną wykładnię prawa materialnego.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).