I OSK 619/22

I OSK 619/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Łd 514/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-11-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 25 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. J. i V. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 514/21 w sprawie ze skargi D. J. i V. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA//Łd 514/21 oddalił skargę D. J. i V. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie:
1) prawa materialnego, tj.:
- przepisów uchwały nr XXVII/241/04 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Aleksandrów Łódzki (Dz. Urz. Woj. Łódz. z 2005 r. Nr 76, poz. 758 ze zm.) - § 8, § 9, § 49 oraz rysunku planu, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na takim rozumieniu ich treści, według którego tereny oznaczone w ww. uchwale jako drogi o symbolach 69KD, 68KD, 60KL, 59KD nie stanowią terenów przeznaczonych na drogi publiczne, tworzących układ komunikacyjny obsługujący nieruchomości sąsiadujące bezpośrednio i pośrednio z nieruchomościami skarżących;
- art. 99 w z w. z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi on podstawę do tego, aby podziału nieruchomości dokonano pod warunkiem ustanowienia służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 ustawy;
- art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie pomimo, że warunek ustanowienia służebności pozostaje w sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z dnia 27 kwietnia 2010 r. w części w jakiej dokonuje podziału pod warunkiem, nie jest dotknięta wadą w postaci rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji nieważnością;
2) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.;
2) rozpoznanie skargi na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a." - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że kontroli sądowej była poddana decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie decyzja wydana w postępowaniu zwykłym, co ma istotny wpływ na przedmiot postępowania prowadzonego przez organ. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest rozstrzygnięcie o tym, czy określony akt stosowania prawa kończący postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne zawiera kwalifikowane wady prawne wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie przechodzi natomiast do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Tak więc ocena dokonywana przez organ administracji w postępowaniu nieważnościowym dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest natomiast przedmiotem postępowania nieważnościowego ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta decyzją kontrolowaną. W postępowaniu nieważnościowym działanie organu nadzoru winno być zatem nakierowane wyłącznie na poszukiwanie najcięższych (kwalifikowanych) wad prawnych w kontrolowanej decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli zostaną ujawnione, nie mogą być w postępowaniu nieważnościowym uwzględnione, bowiem nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia. Tak określony przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymusza w skardze kasacyjnej konstruowanie zarzutów naruszenia prawa, które - jeśli tylko odnoszą się do wad decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym - wskazują na kwalifikowany charakter dostrzeżonego naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie jako przesłanka stwierdzenia nieważności była wskazywana przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a czyli wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia 28 stycznia 2010 r. Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego, na podstawie art. 93 u.g.n., zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości, obejmujący m.in. dz. nr [...] o pow. [...]ha, stanowiącej własność małżonków D. J. i V. J. stwierdzając, że nie koliduje on z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale tylko pod warunkiem, że dostęp do projektowanych działek zostanie zapewniony w przypadku ich zbycia poprzez ustanowienie odpowiednich służebności drogowych lub sprzedaż udziału w prawie do działek gruntu przeznaczonych pod drogi. Jednocześnie organ wskazał, że m.in. dz. o nr [...] przeznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod projektowane drogi oznaczone symbolami: 69KD, 68KD, 60KL i 59KD. O tym, że wskazane wyżej drogi są ulicami projektowanymi stanowi wprost tabela umieszczona w § 49 ust. 1 m.p.z.p. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że dokumentów projektowych nie wynikało, czy w dacie opiniowania projektu podziału nieruchomości były fizycznie i prawnie wydzielone drogi, do których miałyby przylegać fragmenty projektowanych dróg na działkach o podanych wyżej numerach. A to oznacza to, że projektowane do wydzielenia działki od nr [...] do [...] mogłyby nie mieć dostępu do drogi publicznej. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika natomiast, że działka nr [...] przed podziałem miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...].
Nadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z aktualnej treści księgi wieczystej Nr [...], w której wpisana jest przedmiotowa nieruchomość stanowiąca wspólność ustawową majątkową małżeńską skarżących kasacyjnie, oznaczona jako działki ewidencyjne od nr [...] do nr [...] wynika, że sposób korzystania z przedmiotowych działek oznaczony jest jako R - grunty orne (poza działkami nr [...], co do których sposób korzystania zostało oznaczony jako LZ – grunty zadrzewione i zakrzewione). A w dokumentach będących podstawą wpisu wskazana jest między innymi decyzja Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z dnia 27 kwietnia 2010 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości. Tym samym w oparciu o decyzję z dnia 27 kwietnia 2010 r. również co do działek o nr: [...] wpisano jako sposób użytkowania R - grunty orne, a nie Dr – drogi, albowiem działki te przeznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod projektowane drogi oznaczone symbolami: 69KD, 68KD, 60KL, 59KD, natomiast nadal nie są jeszcze drogami.
Zatem zasadne było przyjęcie, że pomimo przeznaczenia pod drogi w planie miejscowym dz. o nr [...] organ uznał, że na dzień opiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości brak jest zapewnienia faktycznego dostępu do drogi publicznej przez ww. działki, a więc jedynym możliwym sposobem na skomunikowanie nowo wydzielonych działek z drogą publiczną jest ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Powyższe ustalenia znalazły również odzwierciedlenie w ostatecznej decyzji organu I instancji o zatwierdzeniu podziału działki o nr [...], co do której skarżący zarzucają nieważność w części obejmującej nałożenie na skarżących warunku, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione odpowiedniej służebności, mających na celu zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Mając powyższe na uwadze należy jeszcze raz podkreślić, że działanie organu w postępowaniu w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji wymaga zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwyczajnym i jest nastawione wyłącznie na poszukiwanie wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. a to oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. W związku z tym organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem i nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności będzie następnie wpływał na zakres działania organu wyższego stopnia, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji. Stąd też w okolicznościach niniejszej sprawy nie można stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. przepisów art. 93 u.g.n. i art. 99 u.g.n.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że postępowanie o stwierdzenie nieważności zgodnie z wnioskiem nie dotyczyło całej decyzji podziałowej z dnia 27 kwietnia 2010 r., a tylko jej części w której stwierdzono, że podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione służebności, mające na celu zapewnienie dostępu do drogi publicznej, a za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działek gruntu stanowiących drogę wewnętrzną, w takim przypadku hipotetyczne uwzględnienie wniosku spowodowałoby, że decyzja podziałowa z dnia 27 kwietnia 2010 r. stałaby się wówczas decyzją rażąco naruszającą prawo, albowiem wydzielone działki nie miałyby w żadnej formie zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Zarówno bowiem treść planu zagospodarowania przestrzennego, jak również zawarte w decyzji podziałowej stwierdzenie, że działki o nr [...] przeznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod projektowane drogi oznaczone symbolami 69KD, 68KD, 60KL, 59KD, a także dokonane w oparciu o decyzję podziałową z dnia 27 kwietnia 2010 r. wpisy do księgi wieczystej w których jako sposób użytkowania tych działek wpisano grunty orne, wskazują, że wydzielone działki nie mają dostępu do drogi publicznej. Stąd też jedynym sposobem zapewnienia dostępu do drogi publicznej jest ustanowienie służebności.
Podział nieruchomości nie jest możliwy nawet, gdy plan miejscowy nie stoi temu na przeszkodzie, jeśli nie może być zapewniony "nowo" powstałym działkom dostęp do drogi publicznej w sposób wskazany w art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n.
Art. 93 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 99 u.g.n. wprowadzają ogólny zakaz dokonywania podziału prawnego nieruchomości, jeżeli w jego wyniku miałaby powstać nieruchomość pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie należy jednak podkreślić, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do ustalania w treści decyzji podziałowej konkretnego sposobu (przebiegu) służebności mających zapewnić taki dostęp ani nawet wskazania działek, na jakich mają zostać ustanowione. W samej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości umieszcza się jedynie zastrzeżenie konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu, bez wskazywania konkretnych rozwiązań projektowych w tym względzie. Ustawowe zastrzeżenie niedopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, należy więc odnieść do chwili, w której działki te będą zbywane. Mogą być zatem wydzielone w ramach podziału nieruchomości, bez zapewnienia im prawnie odrębnego dostępu do drogi publicznej na etapie zatwierdzenia podziału, ale ich zbycie na odrębną własność jest możliwe tylko przy jednoczesnym zapewnieniu przez zbywcę prawnego dostępu do drogi publicznej. Chyba, że w czasie od wydania decyzji podziałowej do daty w której następuje prawne zbycie wydzielonej działki została zrealizowana projektowana w planie zagospodarowania przestrzennego droga publiczna, tym samym powstała nieruchomość miałaby zapewniony dostęp do drogi publicznej, wówczas wynikający z decyzji warunek ustanowienia służebności stałby się prawnie irrelewantny. Natomiast sam fakt przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego określonych działek będących własnością skarżących kasacyjnie, które nadal stanowią użytki rolne pod projektowaną drogę, która ma dopiero powstać w przyszłości nie spełnia warunku wynikającego z art. 93 ust. 3 u.g.n. zapewnienia dostępu do drogi publicznej na datę w której następuje zbycie nieruchomości powstałej w wyniku decyzji podziałowej.
Mając powyższe na uwadze, że przedmiotem skargi była decyzja wydana w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie w trybie zwykłym, a także fakt, że zgodnie z wnioskiem postępowanie o stwierdzenie nieważności nie dotyczyło całej decyzji podziałowej, a tylko zawartego w niej warunku dotyczącego ustanowienia służebności przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są niezasadne.
Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.