I OSK 617/23

I OSK 617/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 275/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-12-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 64 pkt. 7
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 7a, art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2022 sygn. akt IV SA/Wr 275/22 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 24 lutego 2022 r. nr SKO/PS-411/15/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości odpłatności wniesionej zastępczo przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 30 grudnia 2021 r. nr PS.5120.44.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz B. P. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 275/22, oddalił w całości skargę B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 24 lutego 2022 r. nr SKO/PS-411/15/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości odpłatności wniesionej zastępczo przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Z akt sprawy wynika, że ww. decyzją organ I instancji ustalił skarżącemu kwotę wniesioną zastępczo przez Gminę za pobyt jego ojca w DPS i zobowiązał go do zwrotu tej kwoty. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 61 ust. 3 i art. 104 ust. 1 i 3-8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm. - dalej: u.p.s.). Wskazał, że decyzją z 30 kwietnia 2021 r. ustalono (zmieniono) skarżącemu odpłatność za pobyt ojca w DPS od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia jego faktycznego pobytu w DPS w wysokości 698,70 zł miesięcznie oraz że odpłatność ta obowiązywała od lutego 2020 r. do listopada 2021 r. Stwierdził, że skarżący nie uregulował tej należności w łącznej kwocie [...] zł (22 miesiące x 698,70 zł), co skutkowało zastępczym wniesieniem opłaty przez Gminę, a czego decyzja o zwrocie opłaty jest konsekwencją.
Decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy z dnia 24 lutego 2022 r. nr SKO/PS-411/15/2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Dostrzegło, że przed wydaniem decyzji o zwrocie opłaty organ skonkretyzował i zindywidualizował obciążający skarżącego ustawowy obowiązek ponoszenia spornych opłat w decyzji z 30 kwietnia 2021 r. (zmieniającej decyzję z 31 października 2019 r. w tym przedmiocie), która następnie została utrzymana w mocy przez SKO decyzją ostateczną z 9 lipca 2021 r. (skargę na tę decyzję Sąd oddalił wyrokiem z 26 listopada 2021 r.). Zaznaczyło, że z akt sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji o zwrocie skarżący występował z wnioskiem o całkowite zwolnienie go z odpłatności za pobyt ojca w DPS i że taki wniosek składał on w 2020 r. Dodało, że decyzją z 19 października 2020 r. organ odmówił skarżącemu całkowitego zwolnienia z odpłatności za pobyt ojca w DPS, od której to decyzji nie złożono odwołania.
W skardze - skarżąc decyzję SKO w całości - skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości i zwolnienie go z ponoszenia opłat, z uwagi na naruszenie interesu prawnego strony skarżącej i występowanie szczególnie uzasadnionych okoliczności (ew. o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania). Zarzucił naruszenie art. 7, art. 7a i art. 8 K.p.a. (przez ich niezastosowanie) oraz art. 77 K.p.a. (przez brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wskazującego na sprzeczną z zasadami współżycia społecznego postawę ojca wobec skarżącego, jego rodzeństwa i matki, rażącego naruszenia przez ojca obowiązku alimentacyjnego i innych obowiązków względem rodziny, zerwania przez ojca wszelkich kontaktów ze skarżącym i braku zainteresowania jego losem).
We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.
Sąd I instancji stwierdził, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji profesjonalny pełnomocnik skarżącego na stronach 5-7 wskazuje, że "art. 104 ust. 4 u.p.s. wyraża w stosunku do zobowiązanego możliwość uniknięcia konieczności wnoszenia opłat, które zostały określone w decyzji w sprawie zwrotu należności", następnie omawia prawidłowe rozumienie i cel wprowadzenia tego przepisu oraz stwierdza, że spełniona została przesłanka nadmiernego obciążenia i wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek.
Ponadto Sąd stwierdził, że na obecnym etapie postępowania skarżący błędnie zarzuca nieprawidłowe obciążenie go opłatą za pobyt ojca w DPS i odmowę zwolnienia z obowiązku wnoszenia opłat na podstawie art. 64 pkt 2 i pkt 7 u.p.s. Obecnie prowadzone postępowanie nie dotyczyło bowiem ustalenia skarżącemu wysokości miesięcznej opłaty za pobyt ojca w DPS na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Odpłatność ta została bowiem ustalona decyzją z 30 kwietnia 2021 r., w której zmieniono decyzję z 31 października 2019 r. i ustalono odpłatność strony za pobyt ojca w DPS w kwocie 698,70 zł miesięcznie od 1 lutego 2020 r. do dnia faktycznego pobytu ojca w DPS. SKO - decyzją ostateczną z 9 lipca 2021 r. - utrzymało w mocy powyższą decyzję (skargę na decyzję SKO tut. Sąd oddalił w całości wyrokiem z 26 listopada 2021 r., IV SA/Wr 673/21).
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył B. P. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:
a) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 7, art. 7a oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej "k.p.a."), poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; nierozstrzygnięcie na korzyść strony skarżącej wątpliwości co do treści normy prawnej pomimo tego, iż takie rozwiązanie nie sprzeciwia się interesom osób trzecich, ani interesowi publicznemu; a także prowadzenie postępowania w sposób nie budzący u jego uczestników zaufania do władzy publicznej,
- art. 77 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie sprzecznej z zasadami współżycia społecznego postawy M. P. wobec skarżącego, a także jego rodzeństwa i matki, rażącego naruszenia przez M. P. obowiązku alimentacyjnego i innych obowiązków rodzinnych względem B. P., zerwania przez M. P. wszelkich kontaktów ze skarżącym, braku zainteresowania losem skarżącego,
b) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- art. 64 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.), poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, skutkujące brakiem zwolnienia B. P. od obowiązku ponoszenia opłat za pobyt ojca skarżącego – M. P. w Domu Pomocy [...], pomimo spełnienia ustawowych przesłanek, tj. rażącego naruszania przez M. P. obowiązku alimentacyjnego i innych obowiązków rodzinnych względem B. P.
Na podstawie tak postawionych zarzutów wniesiono o:
I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zwolnienie B. P. z ponoszenia opłat za pobyt jego ojca M. P. w Domu Pomocy [...], z uwagi na naruszenie interesu prawnego strony skarżącej i występowanie szczególnie uzasadnionych okoliczności sprawy, uzasadniających zwolnienie od obowiązku opłacania przez B. P. pobytu M. P. w DPS;
II. ewentualnie wniesiono o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
III. wniesiono także o zasądzenie na rzecz B. P. kosztów postępowania odwoławczego według norm przepisanych;
IV. dodatkowo wniesiono o dopuszczenie dowodu z dokumentów:
a) doniesienia o przestępstwie niealimentacji, na okoliczność wykazania następujących faktów: nie uiszczania przez M. P. alimentów na rzecz dzieci, rażącego zaniedbywania przez M. P. obowiązków rodzicielskich,
b) pozwu o rozwód z dnia 15 marca 1995 r., na okoliczność wykazania następujących faktów: sformułowania w 1995 r. przez matkę skarżącego – U. P., pozwu o rozwód przeciwko M. P., ze względu m. in. na zaniedbywanie przez niego obowiązków rodzinnych, brak zainteresowania losem rodziny, nadużywanie alkoholu, zachowania agresywne, brak udziału M. P. w utrzymaniu i wychowaniu dzieci, itp., występowania przesłanek do orzeczenia rozwodu między U. P. a M. P.
Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 1634, dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie.
W skardze kasacyjnej zgłoszono zarzuty oparte na obu podstawach, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna nie została sporządzona w pełni poprawny i prawidłowy sposób. W skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zostały powiązane z zarzutami naruszenia ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wadliwie wskazano także naruszenie art. 77 k.p.a. Przepis ten ma cztery paragrafy, zaś w skardze kasacyjnej nie wskazano, który z nich został naruszony. Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć podjętych przez organy w niniejszej sprawie stanowiły przepisy wskazanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901), nadal zwanej ustawą lub u.p.s., która reguluje m.in. zasady i tryb udzielania świadczenia z pomocy społecznej, w tym w postaci pobytu i usługi w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej w odpowiedniej kolejności określony został w art. 61 ust. 1 ustawy. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 3 ustawy, w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 (mieszkaniec domu) i pkt 2 (małżonek, zstępni przed wstępnymi) oraz ust. 2a (osoby niewymienione w ust. 2) z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że ojciec skarżącego kasacyjnie M. P. przebywa w Domu Pomocy [...]. Nie ulega również wątpliwości, że decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 30 kwietnia 2021 r. ustalono skarżącemu odpłatność za pobyt ojca w DPS w od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia jego faktycznego pobytu w kwocie po 698,70 zł miesięcznie. Bezsporne jest również to, że skarżący nie uiszczał powyższych kwot do listopada 2021 r.
Zaistniały zatem podstawy podjęcia w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w trybie ww. art. 61 ust. 3 ustawy. Z kolei stosownie do brzmienia art. 104 ust. 3 u.p.s. wysokość ww. należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z ust. 4 tej regulacji w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.
W doktrynie trafnie wskazuje się, że w ust. 4 art. 104 u.s.p. przewidziano pewne udogodnienia dla osoby zobowiązanej do zwrotu należności. Regulacja ta winna być interpretowana w świetle zasad i celów pomocy społecznej. Ochrona podmiotu zobowiązanego może przyjąć postać całkowitego zaniechania zwrotu świadczenia lub jego ograniczenia. Wszczynając z urzędu postępowanie o zwrot poniesionych zastępczo wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej, organ administracji właściwy do wydania decyzji na podstawie z art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., obowiązany jest w myśl art. 104 ust. 4 u.p.s. ocenić, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Postępowanie w przedmiocie zwrotu należności oraz odstąpienia od żądania ich zwrotu, jest bowiem jednym postępowaniem. Zatem w ramach tego jednego postępowania konieczne jest wyjaśnienie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej.
Autor skargi kasacyjnej słusznie zwrócił uwagę na to, że WSA pominął tę okoliczność, mimo wyraźnego wniosku złożonego w tym zakresie przez skarżącego kasacyjnie w odwołaniu od decyzji organu I instancji (str. 5 odwołania), czym naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa. Przy czym należy wskazać, że faktycznie po decyzji Wójta Gminy [...] z 30 kwietnia 2021 r. nr PS.5120.19.2021, którą zmieniono decyzję tego organu z 31 października 2019 r. i ustalono odpłatność strony za pobyt ojca w DPS w kwocie 698,70 zł miesięcznie od 1 lutego 2020 r. do dnia faktycznego pobytu ojca w DPS, skarżący złożył wniosek o zwolnienie z wnoszenia opłat za pobyt ojca w DPS. W odpowiedzi na ten wniosek organ I instancji, decyzją z 19 października 2020 r., odmówił całkowitego zwolnienia skarżącego z ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS, jednak w obecnie toczącym się postępowaniu, skarżący składając odwołanie od decyzji, która ustalała wysokości odpłatności wniesionej zastępczo przez gminę za pobyt w DPS, także złożył wniosek o zwolnienie go z opłaty.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że w niniejszym postępowaniu została wydana nowa decyzja Wójta Gminy [...] z 30 grudnia 2021 r. nr PS.5120.44.2021, a więc w sprawie niezbędne jest przeprowadzenie nowego postepowania wyjaśniającego. Podstawą koniecznych w sprawie rozważań powinno być postępowanie wyjaśniające, które potwierdziłoby lub nie przedstawiane przez skarżącego okoliczności dotyczące sytuacji osobistej, rodzinnej, majątkowej, bytowej i zawodowej skarżącego pod kątem zaistnienia po stronie skarżącego szczególnych okoliczności uzasadniających ewentualne umorzenie w całości lub części wniesionych zastępczo przez Gminę [...] opłat.
Konkludując, skoro strona obowiązana do wnoszenia opłaty mogła złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty i tak też to uczyniła, to organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia w przedmiocie zwolnienia z opłat w decyzji ustającej ich wysokość (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt I OSK 1864/21, Lex nr 3618926). Dlatego też organ I instancji winien ustosunkować się do twierdzeń Skarżącego o zaistnieniu przesłanek do zwolnienia go z obowiązku partycypowania w kosztach pobytu ojca w DPS-ie, poniesionych tymczasowe przez gminę. W niniejszej sprawie organy nie poczyniły żadnych ustaleń w powyższym zakresie, przyjmując apriori, że te kwestie nie mogą być rozpoznawane w niniejszym postępowaniu, dotyczącym jedynie ustalenia odpłatności wniesionej zastępczo przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Organy administracji, rozpoznając ponownie sprawę, zobowiązane będą do przeprowadzenia postępowania dowodowego w kontekście przesłanek wskazywanych przez skarżącego, a odnoszących się do wystąpienia po jego stronie okoliczności szczególnie uzasadnionych okoliczności, uzasadniających ewentualne umorzenie w całości lub części wniesionych zastępczo przez gminę opłat.
W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).